II. De la facultad del Congreso para crear Bancos Nacionales.
Otra de las facultades implícitas que tiene el Congreso es la de crear Bancos Nacionales, y ésta ha sido sometida á la interpretacion de los tres poderes del Gobierno. En 1791, el secretario del Tesoro recomendaba la creacion de un banco nacional, juzgándola de suma importancia para la buena administracion de la hacienda federal y para algunas transacciones que se ligaban con la conservacion del crédito público; pero su proyecto tuvo oposicion en la Cámara de Representantes, porque segun se decia, no lo autorizaba la Constitucion. Los partidarios de esta idea sostenian que el Gobierno no podia ejercer mas facultades que las que la Constitucion especifica, y entre éstas no se encuentra la de crear un banco, ó si acaso, solo está comprendida de una manera implícita; y que el poder que tiene el Congreso de expedir las leyes que fueren necesarias y convenientes para el ejercicio de dichas facultades, debe ceñirse á la adopcion de las medidas absolutamente indispensables para obtener el fin, ó de aquellas que sean consecuencias naturales de las facultades expresas. En favor del proyecto se decia que todo gobierno tiene necesariamente no solo facultades expresas, sino tambien las que de ellas se derivan; que cuando se delega la facultad para hacer algo, se delega así mismo, como una consecuencia necesaria, la de adoptar los medios conocidos y que ordinariamente se emplean al efecto, y que un banco era un instrumento conocido y usual para ejercer algunas de las facultades expresas que tiene el Gobierno. El proyecto fué aprobado por las Cámaras del Congreso; pero en el gabinete del Ejecutivo todavía se volvió á tratar de su constitucionalidad con la misma destreza y calor. El secretario de Estado y el Procurador General de la Nacion opinaban que el Congreso habia traslimitado sus facultades, mientras que el secretario del Tesoro sostenia la opinion contraria. Fundaban sus respectivos pareceres en razonamientos que revelan el largo estudio que habian hecho de los principios fundamentales de la constitucion, y los sometieron al juicio del Presidente de la República. Contra la constitucionalidad del proyecto se argüia: que entre las facultades que expresamente concede la Constitucion, no se encuentra la de crear un banco, y que el dar un solo paso fuera de los límites señalados al poder del Congreso, nos conduciria al terreno de un poder indefinido é indefinible: que á pesar de que el Congreso podia expedir todas las leyes necesarias y conducentes á hacer efectivas las enunciadas facultades, solo podia emplear los medios que fueran indispensables al efecto; esto es, aquellos sin los cuales la concesion de las facultades habria sido nugatoria, pero no los que eran simplemente convenientes, porque si se aceptaba la interpretacion de que el Congreso puede ejercer cualquiera facultad implícita por razones de mera conveniencia, ésta, en su amplitud abrazaria todas las facultades explícitas, que vendrian á quedar comprendidas bajo una sola expresion. En su defensa se sostenia que el poder concedido al gobierno es soberano por su misma naturaleza y lo autoriza para emplear todos los medios conducentes á su fin, siempre que no sean de los expresamente prohibidos, ó que pugnen con los fines escenciales de toda sociedad política: que á pesar de que el gobierno de los Estados Unidos es un gobierno de facultades específicas y limitadas y es soberano en la esfera de aquellos objetos que le son propios y de la mision que se le confió: que la facultad de crear corporaciones es una consecuencia del poder soberano, y por lo mismo la tiene incidentalmente el gobierno federal para fundar una corporacion, que como la del Banco, se relaciona con los objetos confiados á su administracion: que en la delegacion de facultades, las implícitas se delegan tan completamente como las explícitas, y que la facultad de erigir una corporacion puede entenderse conferida de un modo implícito lo mismo que la de adoptar cualquiera otro instrumento ó medio de ejercer las facultades expresamente concedidas: que en el presente caso el ejercicio de esa facultad por su misma naturaleza se enlaza con los fines para que fué instituido el gobierno, que, como soberano, tiene la facultad incidental de reglamentar, pudiendo adoptar los medios mas adecuados para ejercerla: que en la Constitucion, la palabra "necesarios" no debe restringirse á aquellos medios sin los cuales el poder se nulificaria, pues muchas veces significa lo que se há menester, lo que constituye un requisito, lo que es útil ó conducente, y que tal era el sentido en que la usaba la Constitucion: que la regla que se debe seguir para calificar la constitucionalidad de una medida, es la relacion que existe entre ella y el fin, y no su mayor ó menor necesidad ó utilidad; y últimamente que la infinita variedad é importancia de las exigencias nacionales, requerian necesariamente que el gobierno tuviera un poder discrecional muy ámplio para elegir y aplicar los medios que creyere conducentes, y por lo mismo que era conveniente y aun indispensable, que ejerciera sus facultades segun los principios de una interpretacion extensiva.
El Presidente Washington hizo un exámen detenido y profundo de los argumentos de su gabinete. Al fin se convenció de que la Constitucion autorizaba la creacion de un banco nacional, y firmó la ley.
El año de 1819 esta misma cuestion se presentó á la Suprema Corte de los Estados Unidos en el caso de M'Culloch v. The State of Maryland [4, Wheaton, 316]. Se trataba de una contribucion impuesta por la legislatura del Estado de Maryland al banco nacional creado en 1816. Apesar de que ya habia sido resuelta la cuestion relativa á la facultad del Congreso, hasta donde podian resolverla las leyes de las Cámaras de 1791 y 1816, se creyó conveniente entonces volverla á discutir. El Presidente de la Suprema Corte que redactó la sentencia, dijo que apenas podia considerarse como cuestion discutible, puesto que el principio llevaba mucho tiempo de introducido, habia sido reconocido por muchas legislaturas sucesivamente, y habia sido aplicado por los tribunales como una ley de autoridad incuestionable; sin embargo reconocia, que solo á la Suprema Corte tocaba dar una solucion final á la cuestion, que envolvia algunos de los puntos mas importantes de la Constitucion.
Admitia que el gobierno de los Estados Unidos es un gobierno de facultades específicas, que no puede ejercer otras que las que le están expresamente concedidas; pero sostenia que á pesar de que es limitado en su poder, es supremo en la esfera de su accion. Es el gobierno del pueblo de los Estados Unidos, y de él dimana. Sus facultades fueron delegadas por todos, á todos representa y obra en nombre de todos. Cuando se ciñe á la órbita que le está trazada en sus disposiciones, estas necesariamente deben ser obligatorias para todas las partes que forman dicho gobierno, pues este fué el lenguaje expreso de la Constitucion al declarar que ella, y las disposiciones que de ella dimanaren serian la ley suprema de la tierra, exigiendo que todos los funcionarios de los gobiernos de los Estados juraran su fiel observancia. Nada se encuentra en la Constitucion que excluya las facultades derivadas ó implícitas. Los artículos de confederacion solo permitian al gobierno federal las facultades expresamente concedidas; pero la actual Constitucion suprimió la palabra expresamente, dejando que la cuestion de si una facultad determinada, habia sido concedida ó no, se resolviera por una interpretacion prudente de toda la carta. Ninguna Constitucion puede especificar detalladamente todas las subdivisiones de las facultades que confiere, ni los medios que deban adoptarse para ejercerlas, porque seria demasiado prolija. Su misma naturaleza exije que solo marque las generales y designe cuales son sus principales objetos, dejando que las facultades accesorias se deduzcan de la naturaleza de esos objetos. Al gobierno general quedaron confiadas las armas, el tesoro, las relaciones exteriores y una gran parte de la industria nacional; y un gobierno á quien se conceden facultades tan ámplias, de cuyo buen uso depende esencialmente la felicidad y engrandecimiento de la nacion, debió concedérsele tambien la facultad de elegir los medios mas adecuados para ese mismo uso. No debemos creer denegada la eleccion de esos medios, sino solo cuando las palabras expresas de la Constitucion así lo requieran imperiosamente: la interpretacion contraria importaria hacer á los legisladores que la formaron la imputacion de que al conceder al gobierno ámplias facultades para el bien público, tuvieron la mente de impedir su ejercicio, no concediéndole esa eleccion.
Las facultades concedidas al gobierno comprenden implícitamente los medios ordinarios para su ejercicio, y segun la sana razon é interpretacion, al gobierno debe tocar le eleccion de los que juzgue mas convenientes y adecuados para su objeto. Aunque la facultad de fundar una corporacion es propia de la soberanía en sí misma, sin embargo no es de las facultades principales, sustanciales é independientes, sino mas bien un medio de conseguir algun objeto; por ejemplo, la fundacion de un seminario no tiene por simple fin el instituir una corporacion, sino el de promover la educacion de la juventud. Jamás se ha usado de ella por lo que las corporaciones son en sí, sino siempre con relacion á otros objetos. No es mas que un medio ordinario para conseguir ciertos fines de utilidad pública. La Constitucion no dejó al simple razonamiento el derecho que tiene el Congreso de emplear los medios necesarios para ejercer las facultades de que está investido, sino que expresamente lo autorizó; y medios necesarios, segun el sentido en que se usó esta expresion, no implica una absoluta necesidad física, ni que una cosa no pueda subsistir sin la otra. Significa cualquier medio que tienda á producir el resultado que se busca. La palabra necesarios admite todos los grados de comparacion: una cosa puede ser necesaria, muy necesaria, absoluta é indispensablemente necesaria. Tiene varios sentidos, y al interpretarla debe tomarse en consideracion la materia de que se trata, el contesto de la oracion y la intencion de los que la usan. Las facultades que tiene el gobierno le fueron concedidas para el bien de la nacion, y con la mira de que sirvieran para la posteridad, acomodándose á las diversas emergencias de los acontecimiento humanos. Seria poco cuerdo y aun perjudicial el puntualizar todos los medios que el gobierno debiera emplear en lo sucesivo para ejercer sus facultades, restringiendo la eleccion del Congreso á límites tan estrechos, que no le quedara el arbitrio de adoptar aquellos que fueran adecuados y conducentes al fin. Seria tanto como querer fijar reglas inmutables para atender á exigencias que no era posible preveer ó solo se podian preveer imperfectamente, privando al legislador de la posibilidad de aprovecharse de la experiencia y de ejercer su criterio para acomodar sus leyes á las circunstancias.
Si el fin es legítimo y constitucional, deben ser legales todos los medios que notoriamente tiendan á su consecucion, siempre que no estén expresamente prohibidos. Una corporacion no es un medio menos usual, ni tiene mayor importancia, ni requiere una mencion especial mas que otro medio cualquiera. El banco nacional es un instrumento útil, conveniente y esencial para facilitar las operaciones financieras del gobierno; es á todas luces una medida adecuada, y á la vez que la Suprema Corte declaró que si el Congreso llegara á dar una disposicion extralimitando sus facultades, la misma Corte tendria el derecho y la obligacion de sostener que aquella no era la ley de la tierra, declaró tambien que cuando una ley no contrariara á la Constitucion y fuera á propósito para realizar un objeto confiado al gobierno, ella nunca pretenderia estar autorizada para calificar la necesidad de su expedicion, porque esto seria salir de la órbita que circunscribe al poder judicial, invadiendo el terreno del legislador.
En tal virtud la Corte resolvió que era constitucional la ley que creó el banco nacional, y que tambien lo era la institucion de las sucursales establecidas con el mismo capital, para el completo desarrollo del proyecto.
Con posterioridad la Suprema Corte tuvo que revisar hasta cierto punto su decision en el caso de "Osborn versus The United States Bank" (9 Wheaton 859, 860) y declaró que el Congreso no podia fundar una corporacion por lo que ella es en sí, ó para objetos de interés privado. En el caso de "M'Culloch" la decision de la Corte se fundó en el principio de que el banco era un medio propio y aun necesario para el ejercicio de las facultades concedidas al gobierno. Fué instituido solamente para objetos de un carácter nacional, aunque es evidente que podia hacer transacciones públicas y privadas: no solo era el gran instrumento por medio del cual se hacian las operaciones fiscales del gobierno, sino que especulaba en su propio beneficio con los particulares, y esto era natural, pues de otra manera no habria podido llenar su objeto, careciendo de la facultad de prestar y hacer otros negocios con el dinero. Era indispensable que el banco tuviera esa autorizacion para poder conseguir el fin que el gobierno se propuso al fundarlo, y estaba por lo mismo legal y constitucionalmente imbíbita en su misma institucion.[41]