VII. Ineficacia de la Confederacion.
Por lo que toca á los fines esenciales de la Union, tal vez habrian bastado las dificultades que daban los artículos al Congreso si aquellas se hubieran distribuido convenientemente en varios ramos de un gobierno bien equilibrado, y se hubieran ejercido sobre los ciudadanos por medio de un poder nacional, judicial y ejecutivo. Se daba al Congreso la facultad exclusiva de arreglar nuestras relaciones exteriores, la de hacer la guerra y la paz, y la absoluta de imponer contribuciones y exigir el contingente de sangre; y las disposiciones que expidiera en el ejercicio de estas facultades serian obligatorias para los Estados. Pero, á semejanza de todas las anteriores confederaciones de Estados independientes, tanto de la antigua Grecia como de la moderna Europa, el Congreso comunicaba sus decretos á los Estados en su carácter soberano ó capacidad colectiva. Este fué el defecto fundamental de la confederacion de 1781, vicio que tendia á su destruccion: la experiencia ha demostrado que fué pernicioso á todos los demás gobiernos que lo adoptaron como principio. El gobierno llega á verse en la dura alternativa, ó de tolerar que se desobedezcan las leyes de la Union, lo que es su ruina, ó de apelar á las armas para hacerlas cumplir. Aunque los individuos acaten y obedezcan la suave influencia del magistrado civil, éste nunca será respetado por las sociedades organizadas que conocen su fuerza y están sujetas á las pasiones. La historia de los gobiernos federales de Grecia, Alemania, Suiza y Holanda presentan tristes ejemplos de asoladoras guerras civiles producidas por la desobediencia de sus miembros divididos. Para probar mi intento, solo mencionaré un caso tomado de los anales de los cantones suizos, que en lo general han llamado poco la atencion. En virtud de uno de los artículos de la Confederacion Helvética, los cantones deben someter á la decision de árbitros todas las diferencias que se suscitaren entre ellos. En el año de 1440 se originó una disputa entre Zurich por una parte, y los cantones de Schweitz y Glaris por la otra sobre ciertas pretensiones de territorio. Zurich se negó á acatar la decision que se dió en su contra, y las partes contendientes apelaron á las armas. Toda la Suiza, por supuesto, se armó contra el miembro refractario, Zurich. Esta provincia buscó proteccion en su antigua enemiga la Casa de Austria, y la contienda no terminó en favor del decreto federal, sino despues de seis años de una guerra cruel y destructora.[6] Si durante el régimen de la Confederacion el gobierno de los Estados Unidos hubiera tenido la suficiente energía para llevar adelante las exacciones constitucionales, ésto habria sido fatal á las libertades públicas, porque el Congreso, tal como estaba constituido entonces, era el depositario menos capaz y seguro del poder público, puesto que toda la autoridad de la Nacion se habia conferido á un solo cuerpo, en un conjunto complicado de facultades jurisdiccionales. Fué ciertamente una fortuna, como los hechos vinieron á probarlo despues, que las legislaturas de los Estados se hubieran negado á conceder al Congreso el derecho de imponer y hacer efectiva una contribucion general, á pesar de que entonces se creyó que era una verdadera calamidad, y lo sintieron profundamente los amigos inteligentes de la Union. Si hubieran condescendido, tal vez no se habrian hecho esfuerzos para enmendar la confederacion, y el pueblo americano, víctima desgraciada de una union débil é ineficaz, estaria resintiendo sus consecuencias hasta el dia. En los artículos de confederacion no habia disposicion alguna que autorizara al Congreso para dar sancion penal á sus leyes. Bajo este aspecto la forma de gobierno era mas defectuosa que otros sistemas de federacion que encontramos en la historia. El Consejo de los Amfictiones en Grecia tenia facultad para multar y castigar á los Estados refractarios. Lacedemonia y Focia fueron sentenciadas ante ese Consejo, (que era el representante de las doce naciones de la Grecia) y se exigió formalmente á todos los Estados, que hicieran cumplir esa disposicion. La Dieta germánica, tal como existió al principio, podia suspender los derechos de los miembros que la formaban, en cuya virtud sus propiedades eran confiscadas, y para hacer cumplir las leyes habia un Poder Judicial de la Federacion y un Jefe Ejecutivo. Segun la antigua Confederacion, el Congreso, á semejanza de los Estados Generales de la Confederacion holandesa, no podia ejercer ninguna facultad en virtud de una simple interpretacion, por necesaria que se la considerase para el ejercicio de las que expresamente se le habian concedido. De ninguna facultad expresa podia inferirse la concesion de otra como implícita, y fácilmente se percibirá que el atenerse estricta y rigorosamente á la letra de una atribucion, sin poderla interpretar de una manera liberal y equitativa para llevar adelante los fines benéficos del gobierno, en muchos casos debia frustrar enteramente los objetos de esa atribucion. Un gobierno, cuyas atribuciones están demasiado restringidas para el cumplimiento de su elevado encargo, tiene que nulificarse ó ser usurpador. De esto tenemos ejemplos en la Confederacion de los Países Bajos antes de que sucumbiera á los actos de violencia de la revolucion francesa. Mientras que los actos de ese gobierno se ciñeron á sus límites constitucionales, fué el mas débil de los que han existido. Los Estados Generales no podian declarar la guerra, hacer la paz, celebrar alianzas, ni imponer contribuciones sin el consentimiento de cada provincia, ni éstas podian darlo sin haber obtenido antes el de todas las ciudades que tenian voz en sus asambleas. La consecuencia de esto fué que el jefe de la Confederacion, estrechado por una imperiosa necesidad, frecuentemente se veia en la tentacion de asumir facultades que no le concedia la carta fundamental de la Union, y de dispensarse el requisito de la unanimidad que aquella exigia. Así sucedió en los años de 1648, 1657 y 1661, y es todavía mas notable el precedente de 1668 dado por Sir William Temple, de que él mismo fué autor.[7]
La primera Confederacion de este país tenia el defecto de no autorizar competentemente al Congreso para intervenir en las contiendas que se suscitaran entre dos ó mas Estados, ni para proteger á éstos en caso de violencia ó rebelion interior. Bajo muchos aspectos nuestra confederacion era superior á las de Alemania, Holanda y Suiza, especialmente en cuanto á aquellas disposiciones que prohibian absolutamente á los Estados en particular toda alianza extranjera ó doméstica, y el mantenimiento de fuerzas de mar y tierra en tiempos de paz. Pero en cuanto á los principales puntos que he indicado y otros de menor importancia, fué la obra menos acertada y del todo insuficiente para los fines que se intentaban. Casi desde el dia en que fué ratificada por los Estados, éstos comenzaron á no dar pronta y cumplida obediencia á las leyes que dimanaban de ella. Conforme iba desapareciendo el peligro, iban siendo mas frecuentes los ejemplos de negligencia, y antes de la paz de 1783, ya la ineptitud del gobierno, nacida de su misma organizacion, se manifestaba con una rapidez alarmante. Las faltas de un Estado daban pretexto ó excusa para las de los demás. Pronto se vió que era ilusoria la idea de cubrir las necesidades pecuniarias del gobierno, por medio de impuestos sobre los Estados. Los compromisos de la Nacion fueron enteramente despreciados. Los dos Estados de mayores recursos tenian que sufragar casi todas las contribuciones, aun aquellas que tenian por objeto cubrir los gastos ordinarios del gobierno. Desde muy al principio el Congreso se dirigió á los Estados de una manera empeñosa y persuasiva, pidiendo autorizacion para imponer una contribucion general por un tiempo limitado, con el exclusivo objeto de atender al pago de la deuda nacional; pero fué en vano: nunca pudo conseguirse que ellos se unieran para tomar una determinacion en favor de la salvacion y el honor de la patria. Las disposiciones contradictorias sobre el comercio y los intereses encontrados sobre propiedad territorial, estaban destruyendo los vínculos de amistad y de interés comun que habian cimentado y sostenido á la Union durante las árduas luchas de la revolucion. Iban aumentándose rápidamente los síntomas de malestar y abatimiento, y apenas se pudo mantener bastante vivo el interés de los Estados para que conservaran sus representaciones en el Congreso á fin de que éste pudiera tener el quorum indispensable para sus sesiones. El tesoro nacional estaba exhausto. Todo el ejército de los Estados Unidos se reducia en 1784 á ochenta hombres, y fué necesario pedir á los Estados que facilitaran parte de sus milicias para guarnecer los puestos militares de Occidente. En suma, segun las palabras de los autores del Federalista, "cada Estado, escuchando solo la voz de su inmediato interés y conveniencia, fué retirando sucesivamente su apoyo á la Confederacion hasta que el edificio, débil y vacilante, se vió á punto de caer sobre nuestras cabezas y aplastarnos bajo sus ruinas."
La mayor parte de las constituciones federales que han existido en la tierra han degenerado ó perecido de la misma manera y por las mismas causas. Deben colocarse entre las instituciones políticas mas defectuosas que hayan inventado los hombres para su bienestar. El defecto capital é incurable de todos los antiguos gobiernos federales, tales como las confederaciones de los Amfictiones, de la Acaya y de Lysia en la Antigua Grecia, y la República germánica, la helvética, la anseática y la holandesa en la historia moderna, consistia en que todas eran soberanías constituidas sobre otras soberanías, y legislaban, no para individuos particulares, sino para sociedades que tenian una entidad política. La única coaccion posible en caso de desobediencia era la fuerza física en lugar del decreto y del brazo desarmado del magistrado civil. En una confederacion semejante, siempre que uno de sus miembros se niegue á obedecer, la consecuencia inevitable será la guerra civil, ó la nulificacion de la autoridad nacional.