CAPÍTULO XII
MAGISTRADOS SUBALTERNOS DEL EMPERADOR Y ADMINISTRADORES DE LA CASA IMPERIAL
En principio, las magistraturas republicanas siguieron funcionando bajo el Imperio: la Roma imperial era administrada por sus cónsules, pretores y ediles; la Italia imperial, por sus municipalidades; una parte considerable de las provincias, aun en tiempos de los emperadores, por los procónsules y sus cuestores, y la dirección suprema de todos estos círculos correspondía al Senado. De hecho, sin embargo, la nueva jefatura del Estado comenzó a injerirse y hacerse valer bajo todos los aspectos y en todas las cosas, ya personalmente, ya por medio de sus auxiliares y servidores.
Al círculo de la actividad personal del soberano pertenecen: la jefatura militar del Reino, la presidencia imperial del Senado, el tribunal del emperador, la iniciativa legislativa de este y las constituciones imperiales. Estos actos de gobierno imperial, como personales que son, quedan fuera de este examen, y la actividad auxiliar que a los mismos se aplica tampoco nos corresponde aquí estudiarla. Los dos cuestores adjuntos tanto al emperador como al cónsul de esta época (quaestores Augusti) auxiliaban, sí, al primero aun como ayudantes de índole civil para el desempeño de sus funciones dentro del régimen de la ciudad, pero no es posible señalar con precisión cuál sería la competencia atribuida a los mismos. La antigua costumbre romana de llamar a consejeros idóneos para que ilustrasen con sus informes a los magistrados, en los casos en que estos tenían que tomar resoluciones importantes ([pág. 255]), siguió poniéndose en práctica, transitoriamente, en especiales circunstancias, con respecto a las cuestiones políticas; mas no hubo un Consejo de Estado como institución fija y permanente. Solo para el tribunal del emperador, y aun esto no tuvo lugar sino desde el tiempo de Adriano, existió un consilium fijo, compuesto de varones de importancia y jurisconsultos de gran renombre, quienes, bajo la presidencia del emperador o de un representante suyo, discutían y resolvían los asuntos jurídicos que llegaban a esta altura. Del gobierno imperial mediato, del que el príncipe desempeñaba ejercitando su actividad pública por medio de auxiliares y servidores, es de lo que tenemos que tratar ahora con alguna extensión.
Los funcionarios subalternos del emperador eran, por un lado, sus auxiliares para el ejercicio del mando militar y para el despacho de los asuntos administrativos y jurisdiccionales, y por otro lado, los servidores de la casa imperial. Los de la primera categoría eran todos ellos sacados de los dos órdenes privilegiados de ciudadanos; y aun dentro de cada uno de los mismos, estaban determinadas de una manera fija las condiciones necesarias al efecto, por lo que el derecho del emperador a nombrar auxiliares suyos se hallaba limitado de un modo eficaz y enérgico, y especialmente el gobierno del Senado tenía pocas limitaciones, aun cuando realmente se practicó poco.
En la administración de la capital, los que no eran senadores no ejercieron ninguna función pública durante el Imperio, si se exceptúan los oficiales que formaban parte de la escolta imperial y del servicio de incendios de la ciudad y los funcionarios de Hacienda a quienes se tenía confiado el cuidado de los graneros necesarios en la capital. Los nuevos funcionarios nombrados por el emperador para la gestión de los asuntos de la capital fueron sacados, por lo regular, del Senado; y aun los subalternos concedidos a esos funcionarios no se tomaban de los individuos del servicio doméstico del emperador, sino que su nombramiento se organizó siguiendo el modelo republicano. La caja del Estado siguió al principio administrada por los magistrados republicanos; pero en tiempo de Nerón fueron estos suprimidos, y la administración dicha se encomendó a un funcionario de nombramiento imperial. Ya Augusto había dado el primer paso en este sentido, puesto que al establecer nuevos impuestos había instituido una segunda caja del Reino (aerarium militare), cuya administración encargó a un funcionario de nombramiento imperial. Volveremos sobre esto en el [lib. IV, cap. V], al tratar de la Hacienda.
La cuestión de alimentos para la capital la tomó Augusto, como se ha dicho, bajo su cuidado, pagando de su caja privada los gastos indispensables para las provisiones, y sustrajo esta materia, por lo tanto, a la administración del Senado. Pero la distribución de grano la hizo una magistratura establecida y organizada conforme a las reglas del tiempo de la República.
La materia de construcciones dentro de la ciudad y la de la conservación de las carreteras itálicas, huérfanas ambas de dirección una vez suprimida la censura, fueron atribuidas a curadores para edificios urbanos, para acueductos urbanos, para cloacas urbanas y el río Tíber, y para las carreteras itálicas; estos curadores fueron funcionarios especiales, del orden de los senadores, nombrados por el emperador.
De más importancia, hasta política, fue la institución de un jefe de policía de la capital, verificada por Tiberio bajo la misma denominación del ya desaparecido prefecto de la ciudad; este prefecto fue poco a poco abrogándose el conocimiento y despacho de los negocios criminales de la capital, y con el tiempo llegó a colocarse a la cabeza de toda la administración urbana. Esta institución adquirió carácter militar, sin embargo de que el prefecto mismo no era oficial del ejército, y lo adquirió por habérsele autorizado para tener un cuerpo distinguido de ejército, de 5000 hombres aproximadamente.
Mucho menos que en la de la capital, se entrometió el principado en la administración de las ciudades itálicas, mermando su autonomía, pues solo en lo relativo a las carreteras itálicas es en lo que el nuevo cargo se puso en contacto con dichas ciudades. Desde Trajano en adelante es cuando encontramos, sin duda a causa del deplorable estado financiero a que estas habían llegado, funcionarios encargados de inspeccionar la administración económica de cada una de tales ciudades itálicas, funcionarios nombrados por el emperador, ya de entre los senadores, ya de entre los caballeros.
Si en Roma e Italia no tenía el emperador facultades para dar órdenes de naturaleza militar, la participación que al mismo correspondía en el gobierno de las provincias estribaba, por el contrario, absolutamente sobre el imperium o poder proconsular, y sus auxiliares en esta esfera eran por eso regularmente oficiales del ejército, al revés de lo que acontecía con los auxiliares itálicos. Dichos auxiliares provinciales eran de tres clases: ayudantes del emperador (legati Augusti), pertenecientes al orden de los senadores, con la cualidad de magistrados (pro praetore); ayudantes pertenecientes al mismo orden de senadores, pero no magistrados (legati), y oficiales militares, del orden de los caballeros (tribuni y praefecti). Que todos ellos carecían de propio mando militar, nos lo demuestra la denominación legatus que se empleaba para las más altas categorías de nuestros ayudantes. En lo esencial, esta organización se tomó prestada a la jerarquía militar de la República, en la cual el legatus concedido al jefe del ejército, y del que ya entonces se hacía frecuente uso, era un senador que funcionaba como jefe de Estado Mayor, como ocurrió siempre en la época del Imperio, y al tribunus y al praefectus, o no les correspondía más que un mando militar que compartían con otros individuos, o si se les daba un mando exclusivo era solo sobre escaso número de tropas.
La clase de los ayudantes-magistrados, reservada a los senadores, o, según la manera como en Roma se les designaba, los legati pro praetore, πρεσβευταὶ καὶ ἀντιστράτηγοι, que fueron concedidos al emperador tomando por modelo la concesión que se había hecho a Pompeyo para la guerra con los piratas ([pág. 254]), era una institución más contraria al sistema republicano que cualquiera otra de las pertenecientes al principado, por cuanto siendo nombrados esos legati por el emperador, es claro que este se entrometía en el nombramiento de la magistratura, y él era el que concedía el imperium en lugar de concederlo los Comicios. Es de advertir, no obstante, que en los primeros tiempos del principado esta categoría de funcionarios fue creada con el propósito y la condición de que había de desaparecer en lo futuro; si Augusto, cumpliendo su promesa, al llegar el término prefijado hubiera restituido al Senado las provincias que se había reservado para administrarlas él provisionalmente, claro es que estos funcionarios hubieran dejado de existir. Mas no ocurrió así, sino que desde Tiberio en adelante, estos gobernadores de las provincias nombrados por el emperador se convirtieron en institución definitiva. Por lo que a la competencia se refiere, dichos gobernadores o representantes tenían, como tales, plenos poderes en materia de mando militar, justicia y administración, y los más altos de estos puestos, los de gobernadores de Germania, Siria, Pannonia y Bretaña, no podían ser ocupados sino por individuos consulares, si bien el poseedor de los mismos no alcanzaba más rango que el de propretor y no llevaba más que cinco fasces, mientras que el procónsul senatorial llevaba seis lictores: los cargos inferiores de que se trata solo podían ocuparse después de haber desempeñado la pretura. De hecho, los primeros formaban ahora los más altos grados de la carrera político-militar. La mayor fuerza militar, que en los primeros tiempos del Imperio llegó a componerse de cuatro legiones, o de unos 40.000 hombres, y que desde Severo en adelante no alcanzó seguramente más que la mitad de este contingente, estuvo bajo su mando, y en los casos en que no funcionaba de jefe de todo el ejército el mismo emperador, que es a lo que verdaderamente estaba obligado, solía encargar del desempeño de esta función a uno de los generales de que se trata, aumentando su competencia todo lo necesario para que pudiese hacer las grandes guerras.
Los jefes de cuerpo imperiales, los legati legionis, por lo regular individuos que habían sido pretores, eran en todo caso oficiales militares del orden senatorial, pero sin atribuciones de magistrados. El ejército del Reino se dividía para los principales asuntos en Cuerpos, compuestos ordinariamente de 10.000 hombres, la mitad de los cuales correspondía a la legión de ciudadanos, y la otra mitad se formaba de los demás individuos que pertenecían al Reino. A esos oficiales solo se les concedía el derecho de ejercer la jurisdicción en las provincias y de administrarlas en el caso de que la provincia de que se tratara tuviera ella sola una legión, de lo cual se huyó en los primeros tiempos; cuando en una misma provincia se hallaran estacionadas varias legiones, los legados de ellas dependían del legado propretor de toda la provincia, y cuando se encontraran entre las tropas, eran desde luego destinados al mando de ellas, si bien podían también desempeñar algunas otras comisiones cuando se las encomendase el legado superior o jefe. También se daba el caso de existir en una misma provincia imperial legados del mismo rango e igualmente subordinados al que había sido instituido como jefe de la provincia en general y a los cuales se les encomendaba el desempeño de los asuntos concernientes al derecho (legati iuridici), o también, la revisión del censo (legati censibus accipiendis), aunque esto último no de un modo permanente. Por el carácter militar que revestía el gobierno de las provincias imperiales, es por lo que a estos mandatarios de orden civil se les aplicaban también los títulos de los ayudantes mencionados.
Frente a las dos categorías dichas, que acaso pudieran compararse a nuestros generalatos, se hallaban los oficiales militares del orden de los caballeros, o sea los seis tribunos de la legión y los tribunos o prefectos de los auxilios, encargados ordinariamente de mandar divisiones de 500 a 1000 hombres. El plebeyo de esta época ([pág. 87]) no podía como tal poseer el mando de que se trata, pero el emperador podía facilitarle dicha posesión nombrándole caballero; también estaban excluidos de estos cargos los senadores, si bien los jóvenes pertenecientes al orden senatorial, antes de entrar en el Senado, lo regular era que hubiesen prestado el servicio de oficiales en los puestos de que se trata. Por regla general, estos oficiales del rango de caballeros estaban subordinados a los oficiales del orden de senadores. Pero existieron excepciones, y por cierto de importancia desde el punto de vista político, ya que representan una tendencia a sustraer los puestos militares de confianza al orden de los senadores y a entregárselos a individuos del orden de los caballeros. Así se hizo desde luego con la guardia de corps existente en Roma, la cual se componía aproximadamente de la misma fuerza que un cuerpo legionario: no se formaba esta guardia como la legión, sino que los tribunos encargados de sus divisiones se hallaban en un principio inmediatamente al mando del emperador, y desde los últimos años del gobierno de Augusto bajo el mando común de dos oficiales del orden de los caballeros con iguales atribuciones, los praefecti praetorio. Próximamente por la misma época, la dirección y jefatura de la brigada de incendios de la capital, reorganizada militarmente, se encomendó a un individuo del orden de los caballeros, al que se confirió mando militar (praefectus vigilum). A oficiales de este mismo orden se confió igualmente la marina de guerra en ambos mares itálicos. Ninguno de los puestos militares que funcionaban en Italia fue encomendado, pues, a individuos del rango de los senadores. Lo mismo sucedió con una serie de reinos y soberanías que durante la época del principado vinieron a incorporarse al Estado romano; así que los miembros del Senado que participaban en la administración del Reino no podían ser nombrados gobernadores, no solo de Egipto, donde ni siquiera debía entrar un senador, sino tampoco de Noricum ni de los demás territorios de más allá de los Alpes. Claro está que la importancia financiera y militar de los territorios de que se trata fue de esta manera decisiva, llegando, por decirlo así, a legalizarse desde el punto de vista del derecho político la conducta seguida, por la circunstancia de que semejantes territorios no fueron considerados como formando propiamente parte, o a lo menos como formándola desde luego, del Imperio romano, sino como unidos en cierto modo al soberano romano con una especie de unión personal, por haber venido dicho soberano a suceder dinásticamente a los soberanos antiguos de esos territorios. A los altos recaudadores de impuestos que el emperador nombró para estos antiguos reinos y soberanías, recaudadores de que luego trataremos, y todos los cuales eran elegidos del orden de los caballeros, les fueron concedidas las atribuciones que tenían los gobernadores de las provincias; y como cuando en los territorios referidos había tropas, estas se hallaban sometidas a la dirección de los referidos recaudadores, en Egipto, donde había legiones, lo estaban tanto estas como su jefe de cuerpo, el cual había de pertenecer en todo caso al orden de los caballeros. Por virtud de tantas y tan importantes excepciones, la regla general que servía de fundamento a la organización de Augusto, y según la cual el mando militar en última instancia correspondía a los senadores, hubo de venir a ser esencialmente modificada, hasta que, corriendo el siglo III, el Senado fue desposeído gradualmente de todos los puestos militares que le habían antes correspondido.
Si los altos auxiliares del emperador hasta ahora estudiados, aun disfrutando solo excepcionalmente el derecho de magistrados, deben, sin embargo, ser considerados en conjunto como órganos de la magistratura, hemos de añadir que también aquellos otros auxiliares inferiores de que el mismo príncipe se servía para gobernar fueron organizados de análoga manera. Cuando la Monarquía aparece bajo la forma en que el monarca no puede menos de ser considerado como un representante de la comunidad, y por consiguiente como un magistrado, claro está que en ella ha de existir una separación entre el servicio personal prestado al soberano y el servicio prestado al Estado. Esta misma separación trató de aplicarla el principado aun a las personas encargadas de los más humildes servicios, formando, por lo tanto, un verdadero contraste con lo que aconteció después en los tiempos del bizantinismo. Donde más se hizo notar esto fue en el ejército, pues cada vez se fue rechazando con más fuerza de él a la servidumbre doméstica del príncipe, la cual en los comienzos del principado se aplicaba a estas funciones. Desde Trajano en adelante, la guardia palatina montada que los primeros emperadores tuvieron, destinada a su servicio inmediato y formada predominantemente de hombres no libres de procedencia germánica, fue reemplazada por una guardia selecta, cuyos individuos eran caballeros de derecho peregrino. Las tripulaciones de las escuadras itálicas, formadas por esclavos imperiales en tiempo de los soberanos Julios, las encontramos ya bajo Claudio cambiadas en grupos de verdaderos soldados; y proscritos los libertos del emperador como jefes de las dichas escuadras, son confiados tales puestos a individuos pertenecientes todos al orden de los caballeros. De igual modo, para los gobiernos de las provincias imperiales, los subalternos no se toman de la servidumbre doméstica del emperador, sino que se hace uso al efecto, sin excepción alguna, de soldados rebajados del servicio. Las reformas que Adriano introdujo en la administración parece que obraron poderosamente en contra del empleo en la misma de la servidumbre doméstica del emperador; siendo digno de ser notado a este respecto que el emperador citado privó a la servidumbre doméstica imperial del privilegio honorífico de tener dos nombres, privilegio que había heredado de la servidumbre de la comunidad, disponiendo que los esclavos del emperador se llamaran con un solo nombre, lo mismo que los de los particulares. Esta tendencia, encaminada a proscribir la servidumbre doméstica, se manifestó con un rigor especial en lo relativo a la administración de la correspondencia del príncipe. Según la organización doméstica romana, el auxilio que para el despacho de la correspondencia fuese necesario, se lo prestaba a cada uno su servidumbre particular; esto mismo es lo que ocurrió también en un principio con la correspondencia del emperador, si bien podían ser también empleadas al efecto personas de superior condición, como tuvo lugar en tiempo del mismo Augusto con el caballero romano Q. Horacio Flaco. Pero con el tiempo se fue introduciendo paulatinamente una separación entre la correspondencia oficial y la privada, sobre todo entre las cartas (epistulae) y los memoriales o expedientes (libelli), y entonces la secretaría del emperador hubo de cambiarse, de cosa perteneciente a su servicio personal en servicio auxiliar del cargo que desempeñaba, dándose un paso decisivo en este sentido cuando Adriano proscribió a los libertos del desempeño de estas funciones, con lo que en lo sucesivo los secretarios de Gabinete del emperador, casi sin excepción, fueron todos individuos pertenecientes al orden de los caballeros. Es verdad que todavía en tiempo de Claudio, y también en el de Domiciano, todo el servicio personal del emperador, singularmente el más inmediato, lo desempeñaron sus domésticos, y que por tal régimen doméstico se entendía aun los actos inferiores y menos importantes de gobierno; pero en general y en conjunto predominó la tendencia reformadora, llegándose en cierto modo a implantar en este respecto un sistema honroso y muy aceptable, que duró hasta que con el cambio de residencia del gobierno trasladándola al Oriente griego, el servicio doméstico del emperador empezó a ser confiado a los altos funcionarios del Estado.
Quédanos todavía por estudiar la actividad auxiliar relativa a la administración del patrimonio del emperador en lo que la misma tiene de característico. Hay que partir, al efecto, de la separación fundamental y rigurosa entre el Estado (populus) y el soberano (Caesar, fiscus), al cual se le consideraba para los efectos del derecho privado como un particular, y hay que tener en cuenta también que el jefe del Estado no está sujeto a inspección ni vigilancia financiera por parte de otra alguna autoridad política, análogamente a como lo reclamaba la misma naturaleza de la antigua dictadura ([pág. 227]). De aquí resulta que toda la administración de los bienes públicos, siempre que se refiriese a ingresos o a gastos hechos por el jefe del Estado, hubo de ser considerada como cosa perteneciente de derecho a la economía doméstica imperial; y como de esta clase eran tanto los gastos de mayor importancia, singularmente los que afectaban al ejército y al entretenimiento o policía de la capital, como también los ingresos más considerables, necesarios para cubrir aquellos gastos, ya fuesen vaciados en la caja imperial, como acontecía sobre todo con los provenientes de Egipto, ya hubieran de ser entregados al emperador para satisfacer aquellos gastos, es claro que la administración del patrimonio imperial, aun cuando legalmente era una administración privada, de hecho hubo de tener desde su origen más importancia que la del patrimonio de la comunidad, y en el curso del tiempo fue cada vez más subrogándose a esta última. En los tiempos del principado el régimen político en general no constituía una parte de la administración doméstica imperial, pero sí formaba parte de esta administración el régimen financiero.
Lo cual significa que la servidumbre del emperador no fue excluida en principio de la administración de la Hacienda imperial, como hemos visto que se la privó de prestar auxilio en lo referente al mando militar y a otros asuntos considerados legalmente como públicos; sin embargo, tampoco el desempeño de la actividad auxiliar relativa a los negocios financieros fue encomendada a personas no libres ni semilibres. En efecto, así como las casas grandes de esta época, además de la servidumbre doméstica, utilizaban para la administración del patrimonio un gestor de negocios (procurator), y aun estos puestos se confiaban a varones pertenecientes al rango de los caballeros, así también, y de un modo más decidido todavía, fue organizada desde un principio la administración del patrimonio imperial de tal manera, que todos los puestos pertenecientes a esta actividad pública, ya que no podían, claro es, ser entregados a senadores, fuesen ocupados por individuos del orden de la caballería, y sobre todo, se dispuso que la administración de que se trata, por lo mismo que era cosa en que se hallaban interesados los ciudadanos, no pudiera ser desempeñada por criados del emperador. La administración financiera imperial se extendió de una manera monstruosa, como consecuencia de lo cual, y de haberse reservado, según ya hemos visto, los puestos de gobernadores de provincia y de oficiales del ejército para los individuos pertenecientes al orden de los caballeros, hubo de desarrollarse una segunda jerarquía de funcionarios, que por la forma de estar regulados los ascensos dentro de ella, y sobre todo por los altos estipendios de que gozaban los que a la misma pertenecían, alcanzó una consideración y un valor paralelos a los de la jerarquía de los senadores, y para el desempeño de los cargos imperiales no militares se la tuvo más en cuenta que la de estos últimos. El primer puesto de dicha jerarquía lo ocupaban los altos recaudadores de tributos nombrados por el emperador para cada una de las provincias. El título militar de praefectus no se daba más que a aquellos de entre estos que, como ya queda dicho ([pág. 351]), eran a la vez gobernadores de provincia; y aun con respecto a estos predominó posteriormente, menos con relación al Egipto, el título de procuradores o gestores de negocios. El alto recaudador de contribuciones que funcionaba en cada provincia al lado del gobernador, y al cual debemos llamar con la denominación de gestor imperial de negocios (procurator Augusti), si bien no era oficial del ejército ni tenía tropas propias, era, sin embargo, considerado como tal oficial de ejército, por la razón de que tenía regularmente a su servicio soldados rebajados y porque en la provincia era el que ocupaba realmente el segundo puesto, de modo que en caso de hallarse vacante el cargo de representante del emperador o del Senado, él era quien solía encargarse interinamente del desempeño de los asuntos correspondientes al mismo. De los demás funcionarios de la Hacienda, solo llevaba el título de oficial de ejército el administrador de los víveres de la capital (praefectus annonae), los restantes cargos eran por lo regular de rango inferior y se fueron encomendando cada vez más a los libertos y esclavos del emperador. Pero aun aquí se hicieron también constantes esfuerzos para que no desempeñara tales cargos, los cuales eran de hecho públicos, la servidumbre doméstica imperial. La administración de la caja imperial central de Roma, en la que debían concentrarse todos los recursos financieros y rentísticos del Imperio, y que en cierto modo hubo de corresponder al actual Ministerio de Hacienda, residía en los tiempos del emperador Claudio en manos de un tenedor de libros (a rationibus) perteneciente a la servidumbre doméstica imperial y cuya posición jurídica era equivalente a la de los criados domésticos, lo que presuponía la existencia de una inspección suprema ejercida personalmente por el emperador o confiada a algún mandatario especial suyo desprovisto de todo carácter oficial; por el contrario, en el siglo II esa administración estaba encomendada al procurador imperial para la materia de cuentas (procurator Augusti a rationibus), que era un distinguido caballero romano.
Pocas cosas hay en la organización del principado que merezcan un reconocimiento tan incondicional como las autolimitaciones, tan sabiamente dispuestas, y en lo sucesivo respetadas, que el príncipe se trazó para nombrar a sus funcionarios subordinados y a los auxiliares que le servían para el desempeño de los múltiples asuntos que abarcaba la competencia atribuida al jefe del Estado. Hemos ya expuesto, cuando menos en sus líneas generales, de qué manera la libertad de nombramiento, que legalmente correspondía al emperador, estaba restringida por medio de normas no escritas, pero esencialmente obstativas acerca de las condiciones de capacidad de los candidatos, y hemos visto también que si en el sistema vigente era inevitable la intervención de la servidumbre doméstica del príncipe, compuesta de hombres semilibres y no libres, en el manejo y administración de ciertas esferas de asuntos que por ley no eran asuntos políticos, sino más bien asuntos referentes al patrimonio doméstico imperial, sin embargo, desde bien pronto esa intervención hubo de reducirse a límites bien determinados, y a medida que fueron pasando los siglos se fue restringiendo más y más. A esto se debe esencialmente el que se pudieran conservar en pie bajo el principado la cosoberanía del Senado y la preeminencia de las clases superiores y privilegiadas, llegando a formar entre la antigua aristocracia y la nueva Monarquía, compenetradas, un solo edificio, cuya solidez interna y cuya duración exterior no fueron muy inferiores a las de la soberanía universal de la época republicana.