CONSTITUTION DE L'AN VIII.
Entrée en fonctions des Consuls provisoires.—Partage d'attributions entre M. Sieyès et le général Bonaparte.—Le général s'empare de l'administration des affaires, et laisse à M. Sieyès le soin de rédiger la nouvelle Constitution.—État de la France en brumaire an VIII.—Désordre de l'administration et des finances.—Profonde misère des armées.—Troubles en Vendée.—Agitation du parti révolutionnaire dans quelques villes du midi.—Premiers efforts des Consuls provisoires pour remettre l'ordre dans les diverses parties du gouvernement.—Nomination de MM. Cambacérès au ministère de la justice, Laplace, au ministère de l'intérieur, Fouché, au ministère de la police, de Talleyrand, au ministère des affaires étrangères, Berthier, au ministère de la guerre, Forfait, au ministère de la marine, Gaudin, au ministère des finances.—Premières mesures financières.—Suppression de l'emprunt forcé progressif.—Création de l'agence des contributions directes, et confection immédiate des rôles arriérés depuis plusieurs années.—Création des obligations des receveurs généraux.—La confiance commence à se rétablir, les banquiers de Paris prêtent au gouvernement les premiers fonds dont il a besoin.—Envoi d'un secours aux armées.—Actes politiques des Consuls provisoires.—Révocation de la loi des otages, élargissement des prêtres détenus, et des naufragés de Calais.—Pourparlers avec les chefs du parti royaliste.—Suspension d'armes en Vendée, conclue avec MM. de Bourmont, d'Autichamp et de Châtillon.—Commencement de relations avec les cabinets étrangers.—État de l'Europe.—L'Angleterre et l'Autriche résolues à continuer la guerre.—Paul Ier, irrité contre ses alliés, est disposé à se retirer de la coalition, et à se rattacher au système de neutralité, adopté par la Prusse.—Importance de la Prusse en ce moment.—Le général Bonaparte envoie à Berlin son aide-de-camp Duroc.—Bruits de paix.—Sensible amélioration dans l'état matériel et moral de la France, par suite des premiers actes des Consuls provisoires.—On commence à s'occuper de la Constitution.—Projet de M. Sieyès conçu et médité depuis long-temps.—Les listes de notabilité, le Sénat conservateur, le Corps Législatif, le Tribunat, le grand électeur.—Désaccord entre M. Sieyès et le général Bonaparte, relativement à l'organisation du pouvoir exécutif.—Danger d'une rupture entre ces deux personnages.—Des intermédiaires les rapprochent.—Le grand électeur est remplacé par trois consuls.—Adoption de la Constitution de l'an VIII, et sa mise en vigueur fixée au 4 nivôse an VIII.
Nov. 1799.
La journée du 18 brumaire venait de mettre fin à l'existence du Directoire.
Ce qu'avait été le Directoire.
Les hommes qui, après les orages de la Convention, avaient imaginé cette espèce de république, n'étaient pas bien convaincus de l'excellence et de la solidité de leur ouvrage; mais au sortir du régime sanglant qu'ils avaient traversé, il leur était difficile de faire mieux ou autrement. Il était impossible, en effet, de songer aux Bourbons, que le sentiment universel repoussait; il était également impossible de se jeter dans les bras d'un général illustre, car, à cette époque, aucun de nos hommes de guerre n'avait acquis assez de gloire pour subjuguer les esprits. D'ailleurs, toutes les illusions n'étaient pas encore dissipées par l'expérience. On venait d'échapper aux mains du Comité de Salut Public; on n'avait essayé que la république sanglante de quatre-vingt-treize, consistant dans une assemblée unique, qui exerçait tous les pouvoirs à la fois; il restait un dernier essai à faire, celui d'une république modérée, dans laquelle les pouvoirs seraient sagement divisés, et dont l'administration serait confiée à des hommes nouveaux, étrangers à tous les excès qui avaient épouvanté la France. On imagina donc le Directoire.
Ce nouvel essai de république dura quatre années, depuis le 13 brumaire an IV jusqu'au 18 brumaire an VIII. Il fut entrepris avec bonne foi et bonne volonté, par des hommes dont la plupart étaient honnêtes, et animés d'excellentes intentions. Quelques personnages d'un caractère violent, ou d'une probité suspecte, comme le directeur Barras, avaient pu se mêler à la liste des gouvernants, qui, pendant ces quatre années, se transmirent le pouvoir; mais Rewbell, La Reveillère-Lepeaux, Le Tourneur, Carnot, Barthélemy, Roger-Ducos, Sieyès, étaient des citoyens probes, quelques-uns très-capables, et le dernier, M. Sieyès, un esprit tout à fait supérieur. Et cependant, la république directoriale n'avait bientôt présenté qu'une désolante confusion: moins de cruauté, mais plus d'anarchie, tel avait été le caractère du nouveau gouvernement. On ne guillotinait pas, on déportait. On n'obligeait point à recevoir les assignats sous peine de mort, mais on ne payait personne. Nos soldats, sans armes et sans pain, étaient vaincus au lieu d'être victorieux. À la terreur avait succédé un malaise intolérable. Et comme la faiblesse a aussi ses emportements, cette république modérée d'intention avait fini par deux mesures tout à fait tyranniques, l'emprunt forcé progressif, et la loi des otages. Cette dernière mesure surtout, quoiqu'elle n'eût rien de sanguinaire, était l'une des vexations les plus odieuses inventées par la cruelle et féconde imagination des partis.
Est-il étonnant que la France, à laquelle les Bourbons ne pouvaient pas être présentés en quatre-vingt-dix-neuf, et qui, après le mauvais succès de la constitution directoriale, commençait à ne plus croire à la République, est-il étonnant que la France se jetât dans les bras de ce jeune général, vainqueur de l'Italie et de l'Égypte, étranger à tous les partis, affectant de les dédaigner tous, doué d'une volonté énergique, montrant pour les affaires militaires et civiles une aptitude égale, et laissant deviner une ambition qui, loin d'effrayer les esprits, était alors accueillie comme une espérance? Il aurait suffi de moins de gloire qu'il n'en avait pour s'emparer du gouvernement, car, quelque temps auparavant, on avait envoyé le général Joubert à Novi, afin qu'il pût y acquérir les titres qui lui manquaient encore, pour faire la révolution appelée depuis, dans nos annales, le 18 brumaire. L'infortuné Joubert avait été vaincu et tué à Novi; mais le jeune Bonaparte, toujours heureux et victorieux, du moins alors, échappant aux dangers de la mer comme aux dangers des batailles, était revenu d'Égypte en France d'une manière presque miraculeuse, et, à sa première apparition, le Directoire avait succombé. Tous les partis étaient accourus à sa rencontre, lui demandant l'ordre, la victoire et la paix.
Cependant ce n'était pas en un jour que l'autorité d'un seul pouvait remplacer cette démagogie, où tout le monde, alternativement opprimé ou oppresseur, avait joui un instant de la toute-puissance. Il fallait ménager les apparences, et, pour amener au pouvoir absolu la France fatiguée, la faire passer par la transition d'un gouvernement glorieux, réparateur et demi-républicain. Il fallait, en un mot, le Consulat, avant d'aboutir à l'Empire.
C'est cette partie de notre histoire contemporaine que je vais raconter aujourd'hui. Quinze ans se sont écoulés depuis que je retraçais les annales de notre première révolution. Ces quinze années, je les ai passées au milieu des orages de la vie publique; j'ai vu s'écrouler un trône ancien, et s'élever un trône nouveau; j'ai vu la Révolution française poursuivre son invincible cours: quoique les spectacles auxquels j'ai assisté m'aient peu surpris, je n'ai pas la prétention de croire que l'expérience des hommes et des affaires n'eût rien à m'apprendre; j'ai la confiance, au contraire, d'avoir beaucoup appris, et d'être ainsi plus apte, peut-être, à saisir et à exposer les grandes choses que nos pères ont faites, pendant ces temps héroïques. Mais je suis certain que l'expérience n'a point glacé en moi les sentiments généreux de ma jeunesse; je suis certain d'aimer, comme je les aimais, la liberté et la gloire de la France.
Je reprends mon récit au 18 brumaire an VIII (9 novembre 1799).
Réunion des trois Consuls provisoires au Petit-Luxembourg.
La loi du 19 brumaire, qui instituait le Consulat provisoire, était rendue; les trois nouveaux consuls, Bonaparte, Sieyès et Roger-Ducos, quittèrent Saint-Cloud pour se transporter à Paris. MM. Sieyès et Roger-Ducos, anciens membres du Directoire, étaient déjà établis au palais du Luxembourg. Le général Bonaparte abandonna sa petite maison de la rue de la Victoire, et vint avec sa femme, ses enfants adoptifs et ses aides-de-camp, fixer sa demeure dans les appartements du Petit-Luxembourg. Là, rapproché de ses deux collègues, entouré des débris du dernier gouvernement et des éléments du gouvernement nouveau, il mit la main à l'œuvre, avec cette intelligence sûre et rapide, avec cette activité extraordinaire, qui avaient signalé sa manière d'agir à la guerre.
Rôles de M. Sieyès et du général Bonaparte.
On lui avait associé deux collègues, MM. Roger-Ducos et Sieyès, tous deux pris dans le Directoire, et tous deux fort employés à détruire ce gouvernement, qu'ils méprisaient. M. Sieyès, surtout, avait été placé à côté du général Bonaparte, parce qu'il était le second personnage de la République. Auteur des plus grandes et des meilleures conceptions de la Révolution française, telles que la réunion des trois ordres, la division de la France en départements, l'institution des gardes nationales, M. Sieyès, dépourvu d'éloquence, avait rivalisé avec Mirabeau dans les premiers jours de notre révolution, alors que la puissance de la parole était la première de toutes; et aujourd'hui que la guerre universelle assignait au génie militaire la première place, M. Sieyès, qui n'avait jamais porté une épée, était presque l'égal du général Bonaparte, tant est grande la puissance de l'esprit, même sans l'accompagnement des talents qui le rendent utile ou applicable. Mais maintenant qu'il fallait mettre la main aux affaires, M. Sieyès, qui était paresseux, chagrin, absolu dans ses idées, irrité ou bouleversé par la moindre contradiction, M. Sieyès ne pouvait rivaliser long-temps d'influence avec son jeune collègue, qui était capable de travailler jour et nuit, qu'aucune contradiction ne troublait, qui était brusque, mais point chagrin; qui savait charmer les hommes quand il le voulait, et, lorsqu'il négligeait de s'en donner la peine, avait toujours la ressource de les dominer par la force.
M. Sieyès chargé de faire la nouvelle Constitution.
Il y avait toutefois un rôle qu'on assignait généralement à M. Sieyès, c'était de préparer la nouvelle Constitution, que les Consuls provisoires étaient chargés de rédiger, et de proposer à la France dans un délai prochain. On était encore un peu imbu à cette époque des idées du dix-huitième siècle; on croyait moins, mais on croyait trop encore, que les institutions humaines pouvaient être un pur ouvrage de l'esprit, et que la constitution d'un peuple pouvait sortir toute faite de la tête d'un législateur. Assurément, si la Révolution française avait dû avoir un Solon ou un Lycurgue, M. Sieyès était digne de l'être; mais il n'y a qu'un véritable législateur dans les temps modernes, c'est l'expérience. On ne pensait pas cela autant que nous le pensons aujourd'hui, et il était universellement admis que M. Sieyès devait être l'auteur de la nouvelle Constitution; on l'espérait, on le disait: on prétendait qu'il en possédait une, longuement méditée, que c'était une œuvre profonde, admirable, et que, débarrassé aujourd'hui des obstacles que les passions révolutionnaires lui avaient opposés, il pourrait la produire; qu'il serait le législateur, et le général Bonaparte l'administrateur du nouveau gouvernement, qu'à eux deux ils rendraient la France puissante et heureuse. Chaque époque de la Révolution avait eu ses illusions: l'époque actuelle devait aussi avoir les siennes; ce devaient être, il est vrai, les dernières.
Le général Bonaparte chargé d'administrer.
Il fut donc convenu, d'un commun accord, que M. Sieyès s'occuperait de la Constitution, et que le général Bonaparte gouvernerait. Il était urgent, en effet, de gouverner, car la situation sous tous les rapports était déplorable; le désordre moral et matériel était à son comble.
État de la France en l'an VIII.—Le parti révolutionnaire.
Les révolutionnaires ardents, battus à Saint-Cloud, avaient encore des partisans dans la société dite du Manége, et dans les sociétés analogues répandues en France. Ils avaient à leur tête peu d'hommes marquants des deux assemblées; mais ils comptaient parmi eux quelques officiers assez estimés dans nos armées: Bernadotte, personnage ambitieux, nourrissant des prétentions que son rang dans l'armée ne justifiait pas; Augereau, vrai soldat, dépourvu de raison, mais plein de bravoure, et n'ayant aucune influence; enfin, Jourdan, bon citoyen, bon général, que ses infortunes militaires avaient aigri, et jeté dans une opposition exagérée. On pouvait craindre que les fugitifs du conseil des Cinq-Cents ne se réunissent dans une ville considérable, n'y formassent une sorte de corps législatif et de directoire, et ne ralliassent autour d'eux les hommes qui conservaient encore toute l'ardeur des sentiments révolutionnaires, les uns parce qu'ils étaient compromis par des excès ou qu'ils possédaient des biens nationaux, les autres parce qu'ils aimaient le système républicain, pour lui-même, et qu'ils craignaient de le voir succomber sous la main d'un nouveau Cromwell. Une pareille tentative eût été un embarras grave, dans une situation déjà très-difficile; on n'était pas sans inquiétude de la voir essayer à Paris même.
Le parti royaliste.
De la part de la faction opposée, on pouvait aussi concevoir des craintes sérieuses, car la Vendée était de nouveau en feu. M. de Châtillon sur la rive droite de la Loire, M. d'Autichamp sur la rive gauche, Georges Cadoudal dans le Morbihan, M. de Bourmont dans le Maine, M. de Frotté sur les côtes de Normandie, tous, excités et soutenus par les Anglais, avaient recommencé la guerre civile. La loi des otages, la faiblesse du gouvernement, les défaites de nos armées, tels étaient les motifs qui les avaient portés à reprendre les armes. M. de Châtillon avait un instant occupé Nantes; il n'y était pas demeuré, mais il y était entré. Cet accident avait suffi pour que les grosses communes du pays se couvrissent de retranchements élevés à la hâte, et s'entourassent de palissades, quand elles ne pouvaient pas s'entourer de murailles. Quelques-unes, afin de pourvoir à leur propre défense, retenaient le peu de fonds que les provinces insurgées versaient dans les caisses publiques, disant que, puisque le gouvernement ne songeait pas à les protéger, elles devaient elles-mêmes se charger de ce soin.
La loi des otages.
Le Directoire, quoique résolu à se garder des excès de la Convention, n'avait pu résister à toutes les propositions violentes que la guerre de la Vendée, dès qu'elle renaissait, inspirait ordinairement au parti révolutionnaire. Entraîné par le mouvement des esprits, il avait résolu la loi dite des otages, en vertu de laquelle tous ceux qui étaient ou parents, ou complices supposés des Vendéens, devaient être détenus, et punis de certaines peines, en répression des actes qui se commettaient dans les localités, dont ils répondaient comme otages. Cette loi injuste et violente n'avait fait qu'irriter les passions, sans désarmer un seul bras dans la Vendée; et elle avait excité contre le Directoire un déchaînement inouï.
Guerre extérieure.
La guerre extérieure avait été un peu moins malheureuse vers la fin de la dernière campagne. La victoire du général Masséna devant Zurich, celle du général Brune au Texel, avaient repoussé l'ennemi assez loin de nos frontières; mais nos soldats se trouvaient dans un dénûment absolu. Misère des armées. Ils n'étaient ni payés, ni habillés, ni nourris. L'armée qui avait vaincu en Hollande les Anglo-Russes, ayant l'avantage d'être entretenue par la République batave, était moins malheureuse que les autres; mais l'armée du Rhin, qui avait perdu la bataille de Stokach, celle d'Helvétie, qui avait gagné la bataille de Zurich, étaient plongées dans la misère. L'armée du Rhin, placée sur le sol français, y exerçait sans mesure, et sans fruit, le système des réquisitions; celle d'Helvétie vivait au moyen de contributions de guerre, frappées sur Bâle, Zurich, Berne, contributions mal perçues, mal employées, et qui, très-insuffisantes pour nourrir nos soldats, révoltaient l'indépendance et l'esprit d'économie du peuple suisse. L'armée d'Italie, depuis les désastres de Novi et de la Trebbia, repliée sur l'Apennin, dans un pays stérile, ravagé par la guerre, était en proie aux maladies et à la disette la plus affreuse. Ces soldats, qui avaient soutenu les plus grands revers sans en être ébranlés, et avaient montré, dans la mauvaise fortune, une constance à toute épreuve, couverts de haillons, consumés par la fièvre et la faim, demandaient l'aumône sur les routes de l'Apennin, réduits à dévorer les fruits peu nourrissants que portent les terres arides de ces contrées. Beaucoup d'entre eux désertaient, ou allaient grossir les bandes de brigands, qui, dans le midi comme dans l'ouest de la France, infestaient les grandes routes. On avait vu des corps entiers quitter leurs postes sans ordre des généraux, et aller en occuper d'autres, où ils espéraient vivre moins misérablement. La mer, gardée par les Anglais, ne leur montrait en tous sens qu'un pavillon ennemi, et ne leur apportait jamais aucune ressource. Il y avait des divisions qui étaient privées de solde depuis dix-huit mois. On levait quelques vivres au moyen des réquisitions; mais, quant aux fusils, aux canons, aux munitions de guerre, qu'on ne se procure pas avec des réquisitions, nos soldats en manquaient totalement. Les chevaux, déjà insuffisants pour les services de l'artillerie et de la cavalerie, avaient été presque tous détruits par les maladies et par la faim.
Tels étaient les résultats d'une administration faible, désordonnée, et surtout d'une affreuse gêne financière. Les armées de la République avaient vécu des assignats et de la victoire, pendant plusieurs années. Les assignats n'étaient plus; et la victoire, après nous avoir tout à coup abandonnés, venait à peine de se montrer à nos légions, mais sans leur ouvrir encore les plaines abondantes de l'Allemagne et de l'Italie.
État des finances.
Il est nécessaire de donner ici une idée de notre situation financière, cause principale des maux de nos armées. Cette situation dépassait tout ce qu'on avait vu aux époques antérieures. L'Assemblée Constituante avait commis deux fautes, auxquelles on avait paré, jusqu'à un certain point, au moyen des assignats, mais auxquelles il ne restait plus de palliatif, depuis la chute de ce papier-monnaie. Ces deux fautes étaient, premièrement, la suppression des contributions indirectes, assises sur les boissons, sur le sel, sur les consommations en général; secondement, le soin laissé aux administrations municipales de faire elles-mêmes les rôles de la contribution foncière, et des autres contributions directes.
Par la suppression des contributions indirectes, le trésor avait perdu, sans compensation, le tiers de ses revenus. Le produit des domaines de l'État étant presque annulé par une mauvaise administration, celui de l'enregistrement par le défaut de transactions particulières, celui des douanes par la guerre, les contributions directes formaient à peu près la seule ressource du trésor; mais ces contributions, qui représentaient 300 millions environ dans un budget de 500, étaient extraordinairement arriérées. Arriéré dans la rentrée des contributions. Il y avait des débets pour l'an V, l'an VI et l'an VII. Les rôles pour l'an VI n'étaient pas achevés; pour l'an VII, il en restait encore un tiers à terminer; et, pour l'année courante, c'est-à-dire pour l'an VIII (1799), ils étaient à peine commencés. Grâce à ce retard dans la confection des rôles, on ne pouvait pas percevoir les contributions courantes, et l'accumulation des contributions arriérées faisait naître de nouvelles difficultés de perception, parce qu'il fallait souvent demander aux contribuables l'acquittement de plusieurs années à la fois. Cet état de choses provenait de l'adoption d'un principe, en apparence juste, mais en réalité funeste: c'était de laisser les administrations locales s'imposer, en quelque sorte, en dressant elles-mêmes les rôles. Les administrations départementales et municipales étaient alors collectives, comme chacun sait. Au lieu des préfets, sous-préfets et maires, qui furent institués plus tard, il y avait auprès de toutes ces administrations des commissaires du gouvernement, ayant voix consultative, et la mission de provoquer, de solliciter l'accélération des travaux administratifs, mais non celle de les exécuter eux-mêmes. Le système des municipalités de canton, réunissant les quarante-quatre mille communes de France en cinq mille communes collectives, avait ajouté au désordre. Toutes les affaires locales se trouvaient abandonnées; mais, ce qui était un malheur plus grave, les deux grandes affaires de l'État, le recrutement de l'armée et la perception de l'impôt, étaient complétement négligées. Pour suppléer à ce défaut d'action administrative, on avait attribué aux cinq mille commissaires placés auprès des municipalités de canton, le soin d'accélérer la confection des rôles; mais ils n'avaient pas le seul pouvoir qui pût être efficace, celui de faire eux-mêmes; et d'ailleurs, partagés entre mille occupations diverses, ils ne donnaient qu'une attention médiocre à l'œuvre importante de la confection des rôles. L'indemnité qu'on leur accordait pour ce travail, beaucoup plus coûteuse que ne l'a été depuis la rétribution de la régie des contributions directes, était pour le trésor une grosse dépense sans compensation.
Double cause du déficit.
Ainsi, les contributions directes, la principale branche du revenu de l'État, n'étaient point perçues. Outre ce déficit permanent, provenant du défaut de recettes, il y en avait un autre provenant de l'étendue des dépenses, alors fort supérieures aux ressources. La dépense ordinaire aurait pu se solder au moyen d'un revenu de 500 millions environ, mais la guerre l'avait portée à près de 700 millions. Il ne restait comme supplément que les biens nationaux, absorbés en majeure partie, d'ailleurs très-difficiles à vendre avantageusement, parce que le triomphe définitif de la Révolution présentait encore de grands doutes.
Cet état de choses avait amené des abus révoltants, et une situation qu'il faut faire connaître, pour l'instruction des peuples et des gouvernements.
Les assignats, ainsi que nous venons de le dire, n'existaient plus depuis long-temps. Les mandats, qui les avaient remplacés, avaient disparu aussi. Le papier-monnaie était donc complétement abandonné; et, quelque grand que fût le vide, il valait mieux encore ne pas le remplir du tout, que de le remplir comme on avait fait auparavant, avec un papier forcé, qui n'était guère admis dans les payements quoique forcé, et qui donnait inutilement lieu à toutes les rigueurs de la loi pour le faire admettre. On suppléait de la manière suivante à ce papier-monnaie supprimé.
Divers Papiers circulants.
D'abord on se dispensait de payer, même en papier, les fonctionnaires, qui, en brumaire an VIII, n'avaient rien reçu depuis dix mois. Cependant il fallait donner quelque chose aux rentiers et aux pensionnaires de l'État. On leur délivrait des bons d'arrérage, dont l'unique valeur consistait à être reçus comme argent, dans le payement des contributions. On n'acquittait pas la solde, mais on payait ce que les armées prenaient sur les lieux pour vivre, au moyen de bons de réquisition, recevables également en acquittement des impôts. Les compagnies chargées de pourvoir à quelques-uns des besoins du soldat, exécutant mal leur service, et quelquefois pas du tout, se faisaient délivrer, au lieu d'argent, des délégations sur les premières rentrées du trésor; et, grâce à ces espèces de titres, accordés fort arbitrairement, elles mettaient la main sur presque tout le numéraire qu'on parvenait à faire arriver dans les caisses publiques. Enfin des rescriptions sur les biens nationaux, recevables en payement de ces biens, étaient un dernier papier ajouté à tous ceux que nous venons d'énumérer, et contribuant au plus affreux agiotage.
Agiotage.
Ces valeurs, en effet, n'avaient pas cours forcé, comme autrefois les assignats; mais, jetées dans la circulation, sans cesse achetées et vendues sur la place de Paris, s'élevant ou s'abaissant au moindre souffle d'une nouvelle heureuse ou malheureuse, elles étaient le sujet d'une ruineuse spéculation pour l'État, et d'une affreuse démoralisation pour le public. Les gens d'affaires, dépositaires de tout le numéraire, pouvaient se les procurer à fort bon marché. Ils les rachetaient des mains des rentiers, des fournisseurs et autres détenteurs, au taux le plus bas, les faisaient ensuite présenter au trésor en payement des contributions, et versaient pour cent francs ce qui leur en avait coûté tout au plus quatre-vingts, et quelquefois soixante ou cinquante. Les comptables se livraient eux-mêmes à ce genre de spéculation, et, tandis qu'ils recevaient de l'argent d'une partie des contribuables, ils versaient au pair, dans les caisses de l'État, du papier qu'ils avaient acquis au plus vil prix. Aussi, fort peu de gens payaient-ils leurs contributions en numéraire; il y avait trop d'avantage à les acquitter en papier. De la sorte, le trésor ne recevait presque pas de valeurs réelles, et sa détresse s'augmentait chaque jour.
L'emprunt forcé progressif, sujet d'un vif mécontentement.
De même que l'irritation contre les Vendéens avait produit la loi des otages, l'irritation contre les faiseurs d'affaires avait inspiré la mesure de l'emprunt forcé progressif, destinée à frapper les gros capitalistes, et à leur faire supporter les frais de la guerre. C'était ce qu'on avait appelé en France l'impôt sur les riches, pendant les jours de la terreur; c'est ce qu'en Angleterre on appelait l'income-tax, impôt dont M. Pitt se servait alors, pour alimenter la guerre acharnée qu'il soutenait contre la France. Cet impôt, proportionné, non pas à l'étendue des propriétés immobilières, ce qui constitue une base certaine, mais à la richesse supposée des particuliers, était praticable, quoique avec beaucoup de peine, en Angleterre, dans un état régulier, où la fureur des partis ne faisait pas de l'évaluation des fortunes un moyen de vengeance. Mais il était en France impraticable, car, au milieu des désordres du temps, le jury taxateur était une espèce de comité révolutionnaire, imposant capricieusement la richesse ou la pauvreté, au gré de ses passions, et ne passant jamais pour juste, même quand il l'était, ce qui équivaut presque à ne pas l'être. On n'avait pas osé présenter cette mesure, comme autrefois, sous la forme pure et simple d'un impôt: on l'avait dissimulée sous le nom d'emprunt forcé, remboursable, disait-on, en biens nationaux, et devant être réparti, suivant les facultés supposées de chacun, par un jury taxateur. Aussi cette mesure était-elle devenue l'une des calamités du moment. Elle formait, avec la loi des otages, les deux griefs le plus souvent allégués contre le Directoire. Elle n'était pas cause, comme on le disait, de la misère du trésor, misère due à un ensemble de circonstances; mais elle avait éloigné les riches spéculateurs, dont le secours était indispensable au gouvernement, et desquels il fallait qu'il se servît, ne fût-ce qu'un moment, afin de pouvoir se passer d'eux plus tard.
La situation financière principale cause des revers de nos armées.
Cette situation financière était, comme nous l'avons dit, la cause principale du dénûment et des revers de nos armées. Dispositions des puissances étrangères. Parfaitement connue des puissances étrangères, elle leur inspirait la confiance de nous vaincre avec un peu de persévérance. Sans doute les deux victoires de Zurich et du Texel avaient un peu éloigné ces puissances du but qu'elles poursuivaient, mais ne les en avaient pas détournées. L'Autriche. L'Autriche, fière d'avoir reconquis l'Italie, était décidée à combattre à outrance plutôt que de la céder de nouveau. Elle s'y conduisait déjà en souveraine absolue. Occupant le Piémont, la Toscane, les États-Romains, elle n'avait rappelé ni le roi de Sardaigne à Turin, ni le grand-duc de Toscane à Florence, ni le gouvernement pontifical à Rome. La défaite de Korsakoff et de Suwarow à Zurich, la touchait moins qu'on ne l'aurait cru. C'était à ses yeux un échec pour les armées russes, et non pour les armées autrichiennes, une faute des généraux Korsakoff et Suwarow, un événement militaire d'ailleurs fort réparable, très-fâcheux seulement s'il dégoûtait les Russes de la guerre. Mais elle espérait bien, avec l'influence et les subsides britanniques, les ramener sur le champ de bataille. L'Angleterre. Quant à l'Angleterre, riche de l'income-tax, qui produisait déjà plus de 200 millions par an, bloquant Malte, qu'elle espérait bientôt prendre par famine, interceptant l'envoi de tout secours à notre armée d'Égypte, qu'elle espérait réduire prochainement par les privations et par la force, l'Angleterre était bien résolue à poursuivre tous les résultats dont se flattait sa politique, avant de déposer les armes. Elle comptait d'ailleurs sur une espèce de dissolution sociale en France, qui changerait bientôt notre pays en un pays ouvert, accessible à qui voudrait y entrer.
La Prusse et l'Espagne.
La Prusse, la seule des puissances du Nord qui n'eut pas pris part à la guerre, observait à l'égard du gouvernement français une réserve pleine de froideur. L'Espagne, obligée par le traité d'alliance de Saint-Ildephonse à faire cause commune avec nous, semblait très-fâchée de cette communauté d'intérêts. Tout le monde paraissait se soucier fort peu d'avoir des rapports avec un gouvernement prêt à succomber. Les victoires de Zurich et du Texel lui avaient rendu les égards extérieurs, mais non la confiance des cabinets, avec lesquels il était en paix ou en alliance.
Ainsi, au dedans la Vendée de nouveau insurgée, au dehors les principales puissances de l'Europe en armes, rendaient le péril de la guerre doublement pressant. Il fallait, par la création de quelques moyens financiers, envoyer un premier secours aux armées affamées; il fallait les réorganiser, les reporter en avant, les bien commander, ajouter de nouvelles victoires à celles qu'on avait remportées à la fin de la dernière campagne; il fallait surtout enlever aux cabinets étrangers cette idée d'une prochaine dissolution sociale en France, qui rendait les uns si confiants dans le résultat de la guerre, les autres si défiants dans leurs relations avec nous; et tout cela ne pouvait s'obtenir que d'un gouvernement fort, qui sût contenir les partis, et imprimer aux esprits l'unité d'impulsion, sans laquelle il n'y a dans les efforts qu'on tente pour se sauver, ni ensemble, ni énergie, ni succès.
Ressources qui restaient alors en France.
On était arrivé à cet excès du mal, qui souvent amène le retour du bien, à une condition toutefois, c'est qu'il reste des forces au corps malade dont on attend la guérison. Heureusement les forces de la France étaient grandes encore. La Révolution, quoique décriée par ceux qu'elle avait froissés, ou dont elle n'avait pas réalisé les illusions, n'en était pas moins, après tout, la cause de la justice et de la raison, et elle inspirait encore l'attachement qu'une grande cause inspire toujours. Elle avait d'ailleurs de nombreux intéressés, liés à son sort, dans tous ceux qui avaient acquis des situations nouvelles, acheté des biens d'émigrés, ou joué un rôle compromettant. Enfin la nation n'était pas assez épuisée, moralement et physiquement, pour se résigner à voir les Autrichiens et les Russes envahir son territoire. Elle s'indignait, au contraire, à cette idée; ses armées fourmillaient de soldats, d'officiers, de généraux admirables, qui n'avaient besoin que d'une bonne direction. Toutes ces forces étaient prêtes à se réunir spontanément dans une seule main, si cette main était capable de les diriger. Les circonstances favorisaient donc l'homme de génie qui allait se présenter, et le génie lui-même a besoin de circonstances.
Avantage offert par les circonstances au génie du général Bonaparte.
Que le jeune Bonaparte, par exemple, se fût offert en 1789, même avec ses talents et sa gloire, pour saisir la société française, tendant alors de toutes parts à se dissoudre, parce que les éléments en étaient devenus incompatibles, il aurait eu beau la serrer dans ses bras puissants, ses bras d'homme n'auraient rien pu contre les forces de la nature. En ce moment, au contraire, où cette vieille société, brisée comme il fallait qu'elle le fût avant d'être refaite sur un modèle nouveau, ne présentait plus que des éléments épars, mais tendant eux-mêmes à se rapprocher, elle allait se prêter à tous les efforts de la main habile qui saurait s'en saisir. Le général Bonaparte avait donc pour lui et son génie, et la faveur des circonstances. Il avait toute une société à organiser, mais une société qui voulait être organisée, et qui voulait l'être par lui, parce qu'elle avait en lui une confiance immense, inspirée par des succès inouïs.
Pouvoirs des Consuls provisoires et des commissions législatives.
La loi qui décrétait le Consulat provisoire, attribuait aux trois Consuls de vastes pouvoirs. Cette loi les investissait de la plénitude du pouvoir directorial; les chargeait spécialement de rétablir l'ordre dans toutes les parties de l'administration, de rétablir la tranquillité intérieure, et de procurer à la France une paix honorable et solide. Elle leur adjoignait deux commissions législatives, de vingt-cinq membres chacune, choisies dans le Conseil des Anciens et dans celui des Cinq-Cents, chargées de remplacer le Corps Législatif, et de donner le caractère légal aux actes des Consuls. Elle autorisait ces deux commissions à décréter toutes les mesures nécessaires, sur la proposition de l'autorité exécutive. Elle leur confiait, en outre, le soin si important de préparer la nouvelle Constitution. Et cependant, comme on ne pouvait pas leur attribuer de tels pouvoirs pour une durée de temps illimitée, la même loi statuait que, le 1er ventôse prochain, les deux Conseils des Anciens et des Cinq-Cents se réuniraient de plein droit, si une nouvelle Constitution n'avait été promulguée et acceptée. Pour ce cas les membres du Corps Législatif actuel demeuraient revêtus de leurs pouvoirs, sauf soixante d'entre eux, rayés de la liste des Conseils par mesure extraordinaire. La réunion éventuelle étant fixée au 1er ventôse, la dictature confiée aux Consuls provisoires était limitée à trois mois. C'était, en effet, une véritable dictature qu'on leur avait déférée; car ces commissions délibérant à huis-clos, divisées en diverses sections de finances, de législation, de Constitution, ne se réunissant que pour légaliser ce que le gouvernement avait à leur proposer, étaient les instruments les plus sûrs, les plus commodes pour agir avec promptitude. Il n'était au reste guère à craindre qu'on abusât de tels pouvoirs, car lorsqu'il y a tant de bien à faire, et si vite, les hommes ne perdent pas leur temps à faire le mal.
BONAPARTE.
Première délibération des trois Consuls au Petit-Luxembourg.
Le jour même de leur entrée au Luxembourg, les trois Consuls provisoires s'assemblèrent pour délibérer sur les plus pressantes affaires de l'État. C'était le 11 novembre 1799 (20 brumaire). Il fallait choisir un président, et bien que l'âge et la situation de M. Sieyès semblassent appeler cette distinction, Roger-Ducos, quoique son ami, et comme entraîné par le sentiment du moment, dit au général Bonaparte: Prenez le fauteuil et délibérons.—Le général Bonaparte le prit à l'instant même. Cependant les actes des Consuls provisoires ne portèrent aucune mention d'un président. On fit un premier examen sommaire de la situation. Le jeune Bonaparte ignorait encore beaucoup de choses, mais il devinait celles qu'il ne savait pas. Il avait fait la guerre, pourvu à l'entretien d'armées nombreuses, administré des provinces conquises, négocié avec l'Europe: c'était là le meilleur des apprentissages dans l'art de gouverner. Pour les esprits supérieurs, mais pour ces esprits seulement, la guerre est une excellente école: on y apprend à commander, à se décider, et surtout à administrer. Aussi le nouveau Consul parut-il avoir sur toutes choses, ou une opinion faite, ou une opinion qui se faisait avec la rapidité de l'éclair, surtout après avoir entendu les hommes spéciaux, qui étaient les seuls qu'il écoutât, et uniquement sur l'objet qui concernait leur spécialité.
Un genre de connaissance, fort regrettable dans l'exercice de l'autorité suprême, lui manquait alors, c'était la connaissance, non pas des hommes, mais des individus. Quant aux hommes, en général, il les connaissait profondément; mais, ayant toujours vécu aux armées, il était étranger aux individus qui avaient figuré dans la Révolution. Il y suppléait en s'aidant du témoignage de ses collègues. Mais, grâce à une pénétration rapide, à une mémoire prodigieuse, il allait connaître bientôt le personnel du gouvernement, aussi bien que celui de son armée.
Après cette première conférence, les rôles étaient pris et acceptés. Le jeune général, sans attendre l'avis de ses collègues, donnait le sien à l'instant même, résumait et réglait chaque affaire, avec la décision d'un homme d'action. Il était évident que l'impulsion allait partir de lui seul. On se retira après être convenu des choses les plus urgentes à faire, et M. Sieyès, avec une résignation qui honore sa raison et son patriotisme, dit le soir à MM. de Talleyrand et Rœderer: Nous avons un maître qui sait tout faire, qui peut tout faire, et qui veut tout faire.—Il en conclut sagement qu'on devait le laisser agir, car, dans ce moment, des rivalités personnelles auraient perdu la France. Il fut convenu de nouveau, par une sorte de partage d'attributions toute volontaire, que, pendant cette dictature qu'il fallait rendre courte et féconde, le général Bonaparte gouvernerait, et que M. Sieyès s'occuperait de la Constitution. C'était, comme on l'a déjà dit, un soin que l'opinion publique adjugeait à ce dernier, et, dans l'accomplissement duquel son collègue n'était pas disposé à le contrarier beaucoup, un seul point excepté, l'organisation du pouvoir exécutif.
Composition du ministère.
Ce qui pressait le plus était la composition du ministère. Ce sont les premiers hommes d'un pays qu'on y appelle dans une monarchie. Dans une république, ces premiers hommes étant devenus les chefs mêmes de la république, il ne reste pour le ministère que des hommes de second ordre, de vrais commis, sans responsabilité aucune, parce que la responsabilité réelle est montée plus haut. Quand des personnages comme M. Sieyès et le général Bonaparte, étaient consuls, des personnages même fort distingués, comme MM. Fouché, Cambacérès, Reinhart, de Talleyrand, ne pouvaient être de véritables ministres. Leur choix n'avait d'autre importance qu'une certaine signification politique, et la bonne expédition des affaires. Sous ce rapport seulement, ces choix présentaient une sorte d'intérêt.
Le jurisconsulte Cambacérès, homme savant et sage, que nous ferons connaître plus tard, fut maintenu sans contestation au ministère de la justice. M. Fouché, après vive discussion entre les Consuls, conserva le ministère de la police. M. Sieyès ne voulait pas de lui, parce que c'était, disait-il, un homme peu sûr, et une créature du directeur Barras. Le général Bonaparte le soutint, et le fit maintenir. Il se croyait engagé à son égard par les services qu'il en avait reçus pendant les événements du 18 brumaire. De plus, M. Fouché joignait à un esprit fort pénétrant une connaissance profonde des hommes et des choses de la Révolution. Il était alors le ministre indiqué de la police, comme M. de Talleyrand, avec son habitude des cours, sa pratique des hautes affaires, son esprit fin et conciliant, était le ministre indiqué des relations extérieures. M. Fouché fut maintenu; mais le déchaînement des révolutionnaires contre M. de Talleyrand était si grand, soit à cause de ses liaisons constantes avec le parti modéré, soit à cause de son rôle dans les derniers événements, qu'on fut obligé de différer de quelques semaines son retour au ministère des relations extérieures. M. de Reinhart fut, pour une quinzaine encore, maintenu dans ce poste. Le général Berthier, fidèle compagnon du vainqueur de l'Italie et de l'Égypte, son chef d'État-major inséparable, qui savait si bien comprendre et rendre ses ordres, le général Berthier reçut le portefeuille de la guerre, qu'on retirait à M. Dubois-Crancé, jugé beaucoup trop ardent dans ses opinions. Au ministère de l'intérieur, on remplaça M. Quinette par un savant illustre, M. de La Place. C'était un grand et juste hommage rendu à la science; mais ce ne fut pas un service rendu à l'administration. Ce beau génie était peu propre au détail des affaires. Un habile ingénieur des constructions navales, M. Forfait, remplaça M. Bourdon de Vatry au ministère de la marine. En ce moment, le choix le plus important peut-être était celui du ministre des finances. Dans les départements déjà indiqués, les Consuls pouvaient suppléer les ministres, notamment dans les deux plus considérables, la guerre et les relations extérieures: le général Bonaparte, en effet, pouvait parfaitement suppléer MM. Berthier et de Reinhart. Mais il n'en était pas ainsi aux finances. C'est là une matière où les connaissances spéciales sont indispensables; et il n'y avait dans le ministère qui s'en allait avec le Directoire, aucun homme qui pût utilement travailler à une réorganisation des finances, devenue nécessaire et urgente. Il existait un ancien premier commis, esprit peu brillant, mais solide, et fort expérimenté, qui avait rendu, soit sous l'ancien régime, soit même pendant les premiers temps de la Révolution, de ces services administratifs, obscurs mais précieux, dont les gouvernants ne sauraient se passer, et dont ils doivent tenir grand compte. Le premier commis dont il s'agit ici, était M. Gaudin, depuis duc de Gaëte. M. Sieyès, fort en état de juger les hommes, quoique peu capable de les manier, avait discerné M. Gaudin, et avait voulu lui confier le portefeuille des finances vers la fin du Directoire. M. Gaudin, bon financier, mais citoyen timide, n'avait pas voulu accepter l'offre qui lui était faite, sous un gouvernement expirant, auquel il manquait la première condition du crédit, la force et l'apparence de la durée. Mais quand le pouvoir parut échoir, sans contestation, à des mains habiles et fortes, il ne pouvait plus éprouver les mêmes répugnances. Le générai Bonaparte, ayant un goût très-décidé pour les hommes pratiques, partagea sans hésiter l'avis de son collègue Sieyès, et offrit à M. Gaudin l'administration des finances. M. Gaudin accepta ce poste, où il n'a cessé, pendant quinze ans, de rendre d'éminents services.
Le ministère se trouvait ainsi complété. Une dernière nomination fut ajoutée aux précédentes, ce fut celle de M. Maret, depuis duc de Bassano, qui devint secrétaire des Consuls, sous le titre de secrétaire d'État. Chargé de préparer pour les Consuls les éléments de leur travail, de rédiger souvent leurs résolutions, de les communiquer aux chefs des divers départements, de garder tous les secrets de l'État, il avait une espèce de ministère, destiné quelquefois à suppléer, à compléter, à contrôler les autres. Un esprit cultivé, une certaine connaissance de l'Europe, avec laquelle il avait déjà traité, notamment à Lille avec lord Malmesbury, une mémoire sûre, une fidélité à toute épreuve, le destinaient à devenir auprès du général Bonaparte l'un de ses compagnons de travail les plus commodes, et les plus constamment employés. Le général Bonaparte préférait chez ceux qui le servaient l'exactitude et l'intelligence, à l'esprit. C'est le goût des génies supérieurs, qui ont besoin d'être compris et obéis, et point suppléés. Ce fut là le motif de la grande faveur du général Berthier, pendant vingt années. M. Maret, sans l'égaler à beaucoup près, eut dans la carrière civile quelques-uns des mérites de cet illustre chef d'état-major dans la carrière militaire.
Le général Lefebvre fut maintenu dans le commandement de la 17e division militaire. On se souvient qu'il avait d'abord, dans la matinée du 18 brumaire, montré quelque hésitation, et qu'il s'était ensuite aveuglément jeté dans les bras du nouveau dictateur. Il en fut récompensé par la 17e division militaire, et par le gouvernement de Paris. On pouvait compter désormais sur sa fidélité.
Envoi d'agents dans les provinces.
Des membres des deux Conseils, signalés par leur coopération au 18 brumaire, furent envoyés dans les provinces, pour expliquer et justifier cet événement, et, au besoin, pour remplacer ceux des agents de l'autorité, qui auraient pu se montrer ou récalcitrants, ou insuffisants. L'événement du 18 brumaire était partout accueilli avec joie; néanmoins le parti révolutionnaire avait, dans les hommes compromis par leurs excès, des sectateurs qui pouvaient devenir dangereux, surtout du côté des provinces du midi. Là où ils se montraient, la jeunesse qu'on avait appelée dorée, était toute prête à en venir aux mains avec eux. La défaite ou la victoire des uns ou des autres aurait entraîné de graves inconvénients.
Distribution des grands commandements militaires.
Il fut apporté quelques changements dans la distribution des grands commandements militaires. Le général Moreau, profondément irrité contre le Directoire, qui avait si mal récompensé son dévouement patriotique pendant la campagne de 1799, avait consenti à se faire le lieutenant du général Bonaparte, pour l'aider à consommer la révolution du 18 brumaire. À la tête de 300 hommes, il était descendu au rôle de gardien du Luxembourg, palais dans lequel les directeurs se trouvaient prisonniers, tandis que leur déchéance se décidait à Saint-Cloud. Le général Bonaparte, qui, en flattant habilement l'orgueil et les ressentiments de Moreau, l'avait conduit à accepter ce rôle singulier, lui devait un dédommagement. Il réunit en une seule les deux armées du Rhin et de l'Helvétie, et lui en conféra le commandement. C'était la plus nombreuse, la plus belle armée de la République, et on ne pouvait la mettre en de meilleures mains. Le général Moreau avait jeté peu d'éclat dans la dernière campagne. Ses services très-réels, surtout quand avec une poignée d'hommes il arrêta la marche victorieuse de Suwarow, n'étaient cependant pas des victoires, et ne furent pas appréciés à leur juste valeur. À cette époque la bataille de Zurich avait tout effacé. De plus, la conduite politique de Moreau dans l'affaire du 18 fructidor, lorsqu'il dénonça Pichegru, ou trop tôt ou trop tard, lui avait nui dans l'opinion, et l'avait fait juger comme un caractère faible, tout à fait au-dessous de lui-même, quand il était hors du champ de bataille. Le général Bonaparte le relevait donc beaucoup en lui décernant un si vaste commandement, et il prenait en outre une détermination fort sage. Les légions du Rhin et de l'Helvétie contenaient les plus chauds républicains de l'armée, et beaucoup d'envieux de la gloire acquise en Italie et en Égypte. Masséna les commandait, et il aimait peu le général Bonaparte, quoique subjugué par son génie. Il passait tour à tour, à son égard, de l'admiration à la mauvaise humeur. On pouvait craindre de sa part quelque fâcheuse démonstration, à l'occasion du 18 brumaire. Le choix de Moreau coupait court à toutes les manifestations possibles, et enlevait à une armée mécontente un général mal disposé. Ce choix était également bon sous le rapport militaire; car cette armée du Rhin et d'Helvétie était destinée, si la guerre recommençait, à opérer en Allemagne, et personne n'avait aussi bien étudié que Moreau cette partie du théâtre de la guerre.
Masséna fut envoyé à l'armée d'Italie, sur des lieux et parmi des soldats qui lui étaient parfaitement connus. Il était honorable pour lui d'être choisi comme réparateur des fautes commises en 1799, et comme continuateur des exploits du général Bonaparte en 1796. Séparé de l'armée au milieu de laquelle il venait de vaincre, de se créer des appuis, il allait être transporté au milieu d'une armée nouvelle, à laquelle le Directoire était odieux, et où il ne devait trouver que des approbateurs du 18 brumaire. Ce choix, comme le précédent, était parfaitement entendu sous le rapport militaire. C'était l'Apennin qu'il fallait disputer aux Autrichiens, et pour une guerre de ce genre, sur ce théâtre d'opérations, Masséna n'avait pas son pareil.
Premières mesures financières.
Après avoir pourvu à ces nominations indispensables, les Consuls durent s'occuper d'une affaire au moins aussi pressante, c'était celle des finances. Avant d'obtenir de l'argent des capitalistes, il fallait leur donner la satisfaction de supprimer l'emprunt forcé progressif, qui partageait avec la loi des otages la réprobation universelle. Suppression de l'emprunt forcé progressif. L'emprunt forcé, comme la loi des otages, était loin d'avoir produit tous les maux qu'on lui attribuait. Mais ces deux mesures, fort mesquines sous le rapport de l'utilité, avaient le tort, sous le rapport moral, de rappeler les souvenirs les plus odieux de la terreur. Aussi tout le monde était-il d'accord pour les condamner. Les révolutionnaires eux-mêmes qui, dans leur ardeur patriotique, les avaient demandées au Directoire, par un retour fort ordinaire aux partis, s'étaient subitement prononcés contre ces mesures, dès qu'ils en avaient vu le mauvais succès.
Subvention de guerre.
À peine installé, le ministre Gaudin, sur l'ordre des Consuls, présenta aux commissions législatives une résolution, dont l'objet était la suppression de l'emprunt forcé progressif. Cette suppression eut lieu aux applaudissements universels. On remplaça l'emprunt forcé par une subvention de guerre, consistant en une addition de 25 centimes au principal des contributions foncière, mobilière et personnelle. Cette subvention était payable, comme les autres contributions, en argent ou en papiers de toute espèce; mais, vu l'urgence, on exigea que la moitié fût acquittée en numéraire.
La subvention de guerre qu'on venait de substituer à l'emprunt forcé progressif, ne pouvait pas donner des ressources immédiates, car elle ne devait être perçue que sur les rôles des contributions directes, et en même temps que ces contributions, dont elle n'était, en réalité, que l'augmentation dans la proportion d'un quart. Il fallait, pour le service courant, et surtout pour les armées, quelques fonds, versés tout de suite au trésor. M. Gaudin, en raison de ses nouveaux actes, destinés surtout à plaire aux grands capitalistes, fit un appel aux principaux banquiers de la capitale, et leur demanda un secours, dont l'urgence frappait tous les esprits. Secours immédiat de 12 millions fournis par les banquiers de la capitale. Le général Bonaparte intervint directement auprès d'eux, et une somme de 12 millions en numéraire fut immédiatement prêtée au gouvernement. Elle devait être remboursée sur les premières rentrées de la contribution de guerre.
Ce secours était un grand bienfait, et il honorait le bon esprit des banquiers de la capitale. Mais ce n'était qu'un aliment de quelques jours. Il fallait des ressources plus durables.
Réorganisation des finances.
On a vu au commencement de ce livre, comment la suppression des contributions indirectes, résolue au début même de la Révolution, avait réduit le trésor au seul revenu des contributions directes; comment ce revenu était lui-même presque annulé par le retard dans la confection des rôles; comment enfin les assignats, moyen ordinaire de combler tous les déficits, ayant totalement disparu, on faisait le service avec des papiers de diverse nature, qui, n'ayant pas cours forcé de monnaies, ne gênaient plus, comme auparavant, les transactions particulières, mais laissaient le gouvernement sans ressources, et donnaient naissance au plus hideux agiotage. Il fallait sortir de cet état, et réorganiser la perception, si on voulait rouvrir les sources du revenu public, et, avec les sources du revenu public, celles du crédit.
Moyens employés pour assurer la perception.
Dans tout pays où il existe des contributions sur les propriétés et les personnes, ce que nous nommons en France contributions directes, il faut un état des propriétés avec évaluation de leur produit, un état nominatif des personnes avec évaluation de leurs facultés pécuniaires; il faut tous les ans modifier ces états, suivant la translation des propriétés de main en main, suivant la naissance, la mort, le déplacement des personnes; il faut ensuite répartir tous les ans, entre les propriétés et les personnes, la somme d'impôts qui a été décrétée; il faut enfin une perception tout à la fois exacte et prudente: exacte, pour assurer les rentrées; prudente, pour ménager les contribuables. Rien de tout cela n'existait en l'an VIII (1799).
Le cadastre, ouvrage des quarante années écoulées, n'était pas commencé. Il y avait d'anciens livres terriers dans quelques communes, et un état général des propriétés, entrepris sous la Constituante. Ces données, fort peu exactes, étaient cependant mises à profit. Mais les opérations qui consistent à réviser les états des propriétés et des personnes suivant leurs mutations incessantes, et à répartir annuellement entre elles la somme décrétée de l'impôt, ces opérations, qui constituent proprement ce qu'on appelle la confection des rôles, étaient livrées aux administrations municipales, dont nous avons déjà fait connaître la désorganisation et l'incurie.
La perception n'était pas dans un moindre désordre. Elle était adjugée au rabais, à ceux qui offraient de percevoir à moindres frais. Ces adjudicataires versaient les fonds perçus dans les mains de préposés, qui servaient d'intermédiaires entre eux et le receveur général. Ils étaient les uns et les autres en débet. Le désordre qui présidait à toutes choses ne permettait guère de les surveiller. D'ailleurs la non-confection des rôles leur fournissait toujours une excuse plausible pour le retard des versements, et l'agiotage un moyen de s'acquitter en papiers dépréciés. En un mot, ils recevaient peu, et versaient encore moins.
Création de l'agence des contributions directes.
Sur l'avis de M. Gaudin, les Consuls ne craignirent pas de revenir à certaines pratiques de l'ancien régime, que l'expérience avait démontrées bonnes et utiles. Sur le modèle amélioré de l'ancienne administration des vingtièmes, on créa l'agence des contributions directes, toujours repoussée jusque-là, par la fâcheuse idée de laisser aux administrations locales le soin de s'imposer elles-mêmes. Un directeur et un inspecteur par département, 840 contrôleurs répandus, en plus ou moins grand nombre, dans les arrondissements, devaient exécuter eux-mêmes le travail des rôles; c'est-à-dire composer la liste des propriétés et des personnes, constater les changements survenus dans l'année, et leur appliquer la portion de l'impôt qui leur revenait. Ainsi, au lieu des cinq mille commissaires cantonaux, réduits à solliciter auprès des communes la confection des rôles, on devait avoir 99 directeurs, 99 inspecteurs, et 840 contrôleurs, exécutant eux-mêmes le travail, et coûtant à l'État 3 millions au lieu de 5. On espérait qu'en six semaines cette administration serait complétement organisée, et qu'en deux ou trois mois, elle aurait achevé le tiers restant à faire des rôles de l'an VII (année écoulée), tous ceux de l'an VIII (année courante), enfin tous ceux de l'an IX (année prochaine).
Il fallait le courage de vaincre quelques préventions, et le général Bonaparte n'était pas homme à s'arrêter devant des préventions. Les commissions législatives, discutant à huis-clos, adoptèrent le projet proposé, après quelques observations. Des garanties furent accordées à ceux des contribuables qui auraient des réclamations à élever; garanties qui se trouvèrent assurées depuis, avec plus de précision, au moyen de l'institution des conseils de préfecture. La base de toute contribution régulière se trouva ainsi rétablie.
Cela fait, il fallait organiser la perception, et la rentrée des fonds au trésor.
Création des obligations des receveurs généraux.
Aujourd'hui, grâce à l'ordre parfait que l'Empire et les gouvernements postérieurs ont successivement introduit dans nos finances, le recouvrement des fonds du trésor s'exécute avec une facilité et une régularité, qui ne laissent plus rien à désirer. Des percepteurs reçoivent, mois par mois, les contributions directes, c'est-à-dire les impôts assis sur la terre, les propriétés bâties et les personnes, les versent au receveur particulier placé dans chaque chef-lieu d'arrondissement, et celui-ci dans les mains du receveur général, placé au chef-lieu du département. Les receveurs des contributions indirectes, lesquelles se composent des droits de douane établis aux frontières sur les marchandises étrangères, des droits d'enregistrement établis sur les mutations de propriétés ou sur les actes judiciaires, enfin des droits établis sur les consommations de tout genre, telles que boissons, tabac, sel, etc., les receveurs de ces contributions en versent le produit, au fur et à mesure des recettes, dans les mains du receveur particulier, celui-ci encore dans les mains du receveur général, vrai banquier de l'État, chargé de centraliser les fonds, et de les mouvoir suivant les ordres qu'il reçoit de l'administration du trésor.
L'égale répartition des charges publiques, et l'aisance générale ont rendu l'acquittement de l'impôt si facile aujourd'hui; de plus, la comptabilité, qui n'est que la description de toutes les opérations relatives à la recette et à la dépense, est devenue si claire, que les fonds arrivent au jour dit, souvent plus tôt, et qu'on sait en outre l'instant précis de leur entrée et de leur sortie. On est donc parvenu à établir un système, fondé sur la vérité même des faits, à mesure qu'ils s'accomplissent. Il est dans la nature des contributions directes, assises sur la propriété et sur les personnes, et qui sont comme une espèce de rente, de pouvoir être fixées d'avance, quant au montant, et quant au terme du paiement. On les exige donc par douzième et par mois. On en débite, ce qui veut dire qu'on en constitue débiteurs, les comptables, tous les mois. Mais on suppose qu'ils ne les ont reçues que deux ou trois mois après le douzième échu, afin de leur laisser le moyen de ménager les contribuables, et de leur créer en même temps à eux-mêmes un motif de faire rentrer l'impôt; car, s'ils le reçoivent avant le terme auquel le versement en est dû, ils recueillent une jouissance d'intérêt proportionnée à la célérité du recouvrement. Il est, au contraire, de la nature des contributions indirectes, qui ne sont perçues qu'au fur et à mesure de l'entrée en France des produits étrangers, au fur et à mesure des mutations de propriétés, ou des consommations de tout genre, de n'arriver qu'irrégulièrement, et suivant le mouvement des choses sur lesquelles elles sont assises. On en débite donc, c'est-à-dire qu'on en constitue débiteurs, les comptables, au moment même où elles arrivent chez eux, et non par douzième et par mois, ainsi qu'on le pratique pour les contributions directes. Tous les dix jours, le receveur général est constitué débiteur de ce qui est entré dans la dizaine écoulée.
Dès qu'il est débité, n'importe pour quelle espèce de contribution, le receveur général paie intérêt pour les sommes dont il est débité, jusqu'au jour où il les verse pour l'acquittement des services publics. Le jour, au contraire, où il paie une somme quelconque, pour le compte de l'État, et avant de la devoir, l'État à son tour lui tient compte de l'intérêt. On compense ensuite les intérêts dus par le receveur général, pour les sommes qui ont séjourné chez lui en dehors du temps prescrit, et les intérêts dus par le trésor, pour les sommes qui lui ont été avancées: de la sorte, il n'y a pas un jour d'intérêt perdu, ni pour l'un ni pour l'autre; et le receveur général devient un vrai banquier, en compte courant avec le trésor, obligé de tenir toujours à la disposition du gouvernement les fonds que les besoins du service peuvent exiger, n'importe dans quelle proportion.
Tel est le système que l'expérience d'une part, et l'aisance croissante chez les contribuables de l'autre, ont successivement amené dans le recouvrement des fonds du trésor.
Mais à l'époque dont nous racontons l'histoire, l'impôt rentrait mal, et la comptabilité était obscure. Le comptable qui n'avait pas versé, pouvait alléguer le retard dans la confection des rôles, la détresse des contribuables; il pouvait, en outre, dissimuler ses recettes, grâce au défaut de clarté dans la description des opérations. Le gouvernement ne savait pas, comme aujourd'hui, ce qui se passe, chaque jour, dans les quelques mille caisses, grandes ou petites, composant la caisse générale de l'État.
M. Gaudin proposa, et fit accepter au général Bonaparte, un système, emprunté en grande partie à l'ancien régime, système ingénieux, qui nous a conduits insensiblement à l'organisation actuellement établie. Ce système fut celui des obligations des receveurs généraux. Ces receveurs, vrais banquiers du trésor, comme nous les avons appelés, devaient souscrire des obligations, échéant mois par mois, pour toute la valeur des contributions directes, c'est-à-dire pour 300 millions, sur 500 millions composant alors le budget de l'État. Ces obligations, à leur échéance, étaient payables à la caisse du receveur général. Pour représenter le retard apporté par le contribuable à verser son impôt, on supposait chaque douzième acquitté quatre mois environ après l'époque où il était dû. Ainsi, les obligations pour le douzième échu au 31 janvier, devaient être souscrites à échéance du 31 mai, de façon que le receveur général, ayant devant lui un terme de quatre mois, avait à la fois le moyen de ménager le contribuable, et un stimulant pour faire rentrer l'impôt; car s'il le faisait rentrer en deux mois au lieu de quatre, il gagnait deux mois d'intérêt.
Cette combinaison, outre l'avantage de ménager le contribuable, et d'intéresser le comptable à la rentrée de l'impôt, avait le mérite d'interdire aux receveurs généraux les retards de versement, car le trésor avait sur leur caisse des lettres de change à échéance fixe, qu'ils étaient forcés d'acquitter sous peine de protêt. Il est vrai qu'une telle combinaison n'était possible, qu'après avoir assuré la confection des rôles et la perception, les receveurs généraux ne pouvant verser exactement, que s'ils avaient touché exactement. Mais, cela fait par les moyens que nous avons indiqués, le système des obligations était aisé à établir; et il avait, indépendamment des avantages déjà énumérés, celui de mettre, le premier jour de l'année, à la disposition du trésor, les 300 millions des contributions directes, en lettres de change d'un escompte sûr et facile.
Création de la caisse d'amortissement.
Pour donner crédit à ce papier, destiné à remplir l'office que les bons royaux remplissent aujourd'hui en France, et les bons de l'Échiquier en Angleterre, on imagina la caisse d'amortissement. Cette caisse, qui devait recevoir bientôt toutes les attributions relatives à la dette publique, n'eut d'autre objet, dans ce premier moment, que celui de soutenir les obligations des receveurs généraux. Voici comment on s'y prit. Les comptables, pour garantie de leurs opérations, ne fournissaient alors qu'un cautionnement en immeubles. Ce genre de cautionnement, exposant l'État aux difficultés d'une expropriation forcée, quand il avait à exercer des recours, ne remplissait pas suffisamment l'objet de son institution. On songea donc à demander aux comptables un cautionnement en argent. Ils faisaient tous alors d'assez gros bénéfices, par suite de l'agiotage établi sur l'impôt même, pour se soumettre volontiers à une telle condition, plutôt que de résigner leurs charges.
Ces cautionnements, versés à la caisse d'amortissement, étaient destinés à servir de garantie aux obligations. Toute obligation, à son échéance, devait être payée à la caisse du receveur général, ou, à défaut, à la caisse d'amortissement, qui devait acquitter à l'instant même l'effet protesté, sur le cautionnement du comptable. L'obligation, par ce moyen, égalait sur-le-champ en solidité le meilleur papier de commerce. Ce n'était pas le seul avantage de cette combinaison. Probablement une faible portion des cautionnements devait suffire, pour soutenir le crédit des obligations, car peu de receveurs généraux seraient tentés de laisser protester leur papier; le surplus restait dès lors à la disposition du trésor, qui en pouvait tenir compte à la caisse, en lui cédant des immeubles ou des rentes.
On avait donc, par cette institution, l'avantage de donner cours assuré aux obligations, et de se procurer une certaine somme de numéraire, réalisable sur-le-champ, ressource qui, dans le moment, venait très à propos.
Tel fut le système de perception et de versement, qui ramena en peu de temps l'aisance au trésor. Il consistait, comme on le voit, à dresser les rôles des contributions, et à les mettre en recouvrement, avec exactitude et célérité; à tirer ensuite des lettres de change sur les principaux comptables, pour la valeur totale de l'impôt, lettres de change d'un escompte facile, grâce aux moyens imaginés pour que les receveurs généraux pussent acquitter eux-mêmes leurs obligations, ou que la caisse d'amortissement pût les acquitter pour eux.
Nous n'avons parlé que des contributions directes. Quant aux contributions indirectes, ne rentrant ni régulièrement, ni par douzième, les receveurs généraux devaient, après la recette faite, mais seulement après, envoyer au trésor des bons à vue sur leur caisse, valeur qui ne devenait ainsi disponible qu'après que le comptable en avait reçu le montant. Cette partie du service qui laissait encore aux receveurs généraux de trop grandes jouissances de fonds, fut perfectionnée plus tard.
Il y a, au moment de l'introduction de tout système nouveau, des embarras de transition, naissant de la difficulté d'ajuster l'état présent des choses avec l'état prochain qu'on veut créer. Ainsi les bons d'arrérages, délivrés aux rentiers, les bons de réquisition, délivrés aux fermiers dont on avait pris les denrées sur les lieux, enfin les délégations sur les fonds à rentrer dans les caisses, délivrées à certains fournisseurs avec une coupable licence, pouvaient déranger tous les calculs. On s'y prit de différentes manières, pour parer aux inconvénients qui résultaient de la présence de tous ces papiers dans la circulation. Les bons d'arrérages, fournis aux rentiers, eurent seuls la faveur d'être reçus encore en payement de l'impôt; mais on en connaissait le montant pour l'année courante, et on diminua d'autant la somme des obligations que devaient souscrire les receveurs généraux.
Quant aux bons de réquisition et aux délégations, papiers d'origine suspecte, et dont le montant était inconnu, on les soumit à une liquidation particulière. On les remboursa plus tard, partie en biens nationaux, partie en valeurs de différente nature, et avec une suffisante équité.
En payant les rentiers en argent, comme on se proposait de le faire bientôt, des que la rentrée des contributions serait assurée; en nourrissant les armées, et en les dispensant de recourir au système des réquisitions; en refusant obstinément aux fournisseurs les délégations abusives qu'on leur délivrait auparavant sur les recettes du trésor, on devait tarir la source des papiers, et rétablir partout la perception en numéraire.
À ces moyens, imaginés pour assurer les revenus de l'État, on joignit quelques mesures, les unes fort légitimes en tout temps, les autres ayant encore le caractère d'expédients, et l'excuse de la nécessité. Les acquéreurs de domaines nationaux, faisant comme tout le monde alors, c'est-à-dire, n'exécutant pas les lois, n'acquittaient pas le prix des immeubles qu'ils avaient achetés. Ils furent astreints à le verser dans un délai de quatre mois, sous peine de déchéance. Cette obligation devait faire rentrer une grande partie des papiers circulants, qui étaient spécialement recevables en payement des biens nationaux. Certaines classes d'acquéreurs devaient solder en numéraire une portion du prix d'achat. On les obligea à souscrire pour cette portion des engagements négociables. C'étaient des valeurs assez bonnes et d'un placement facile, car ceux qui les avaient souscrites étaient menacés de perdre leurs biens, s'ils laissaient protester leurs engagements.
Il existait encore trois ou quatre cents millions de domaines nationaux non vendus. Cette valeur tout à fait hypothétique, fondée sur les estimations de 1790, pouvait, si on savait attendre des temps meilleurs, doubler, tripler, et même augmenter davantage. Ne pas aliéner eût mieux valu. Cependant l'urgence des besoins fit recourir à une nouvelle aliénation. On décida que des rescriptions, représentatives du prix des biens qu'il s'agissait de vendre, seraient négociées à des spéculateurs pour une somme de 150 millions. Heureusement qu'une très-petite partie de cette somme fut mise en émission.
Enfin on imagina de représenter aussi par des titres du même genre, le capital de certaines rentes foncières, appartenant à l'État, et dont les lois antérieures avaient permis le rachat aux débiteurs. C'était une ressource d'environ 40 millions. Les débiteurs de ces rentes ne les servaient plus, sans en avoir cependant opéré le rachat. Il fut émis des titres, destinés à représenter ce capital de 40 millions, et négociables, comme les rescriptions sur les biens nationaux, par le moyen des agents d'affaires.
Ces créations de valeurs artificielles étaient la dernière concession faite à des besoins urgents. Aliénées à des spéculateurs, elles étaient destinées à procurer quelques ressources, en attendant le rétablissement des finances, qu'on devait espérer de la confection ponctuelle des rôles, et du système des obligations des receveurs généraux. Du reste, ces valeurs, comme on le verra plus tard, furent émises avec une grande réserve, et n'eurent pas leurs inconvénients ordinaires, qui sont la dépréciation, et l'aliénation à vil prix des ressources de l'État.
Ces divers projets, quoique bons, ne pouvaient valoir que ce que vaudrait le gouvernement lui-même. Fondés sur le retour supposé de l'ordre, ils donneraient les résultats qu'on s'en promettait, si l'ordre renaissait en effet; si le pouvoir exécutif apportait de la vigueur et de la suite dans l'exécution de ses plans; s'il organisait, vite et bien, la nouvelle régie des contributions directes; s'il mettait un soin constant à exiger que les rôles fussent faits et mis en recouvrement dans le temps prescrit, que les obligations des receveurs généraux fussent souscrites et payées à échéance, que les cautionnements, versés promptement, fussent déposés à la caisse d'amortissement, en somme suffisante pour soutenir le crédit des obligations; s'il abandonnait enfin pour toujours ces expédients ruineux, tels que bons d'arrérages, bons de réquisition, délégations, auxquels il s'était promis de renoncer. Si tout cela se réalisait, on était certain d'obtenir les résultats heureux qu'on attendait du nouveau système de finances. Il était permis de l'espérer ainsi de l'intelligence et de la fermeté du général Bonaparte. Un conseil de finances tenu chaque semaine. Tous ces projets, il les avait discutés, approuvés lui-même, souvent modifiés et améliorés; il en comprenait l'importance et le mérite, et il était parfaitement résolu de veiller à leur stricte exécution. À peine arrêtés, on les envoyait aux commissions législatives, qui les convertissaient en lois, sans qu'il y eût un moment perdu. Vingt jours suffirent à les concevoir, à les rédiger, à les revêtir du caractère légal, à en commencer l'exécution. Le général Bonaparte travaillait lui-même plusieurs fois par semaine avec le ministre des finances, et il prit ainsi le meilleur moyen de mettre fin à ces funestes délégations, qu'on accordait souvent aux instances ou à l'influence corruptrice des fournisseurs. Chaque semaine il se faisait apporter, par les divers ministres, l'état de leurs dépenses nécessaires; il le plaçait en regard de l'état des recettes probables, fourni par le trésor, et faisait, en proportion des besoins de chacun, la distribution des ressources réelles. Il ne disposait donc que de ce qu'on était certain de percevoir, et, grâce à cette fermeté, le principal abus, celui des délégations, devait bientôt disparaître.
Ressources des premiers moments, en attendant l'établissement du nouveau système.
En attendant la confection des rôles, leur mise en recouvrement, la remise au trésor et l'escompte des obligations des receveurs généraux, on avait pour vivre, outre les 12 millions prêtés par quelques banquiers, le versement des nouveaux cautionnements, la négociation aux gens d'affaires des valeurs récemment créées, enfin la perception courante, dont, tout imparfaite qu'elle était, on avait vécu jusque-là. La confiance dont les Consuls provisoires étaient investis, ramenait les gens d'affaires, et on trouvait à négocier auprès d'eux les valeurs nouvelles, qui, quelques jours auparavant, n'auraient été acceptées par personne.
Premiers secours envoyés aux troupes.
C'est avec ces moyens réunis qu'on put venir au secours des armées nues et affamées, et leur procurer un premier soulagement, dont elles avaient un urgent besoin. Le désordre était si grand qu'il n'y avait pas même au ministère de la guerre des états des troupes, de leur nombre et de leur emplacement. Le bureau de l'artillerie était le seul qui possédât des états de ce genre, pour les troupes de son arme. Mais comme on ne nourrissait et n'habillait pas l'armée, comme les bataillons de conscrits levés dans les départements, et équipés avec des bons de fournitures, avaient été le plus souvent organisés sans l'intervention de l'autorité centrale, celle-ci ne savait presque rien de ce qui les concernait. Le général Bonaparte fut obligé d'envoyer des officiers d'état-major sur les lieux, pour se procurer les documents qui lui manquaient. Il adressa en même temps aux divers corps d'armée quelques secours, mais fort insuffisants par rapport à l'étendue de leurs besoins. Leur parlant, dans une proclamation, ce langage qu'il savait si bien tenir aux soldats, il les conjura de prendre patience encore quelques jours, et de déployer dans les souffrances le même courage qu'ils avaient déployé dans les combats:
«Soldats, leur disait-il, vos besoins sont grands; toutes les mesures sont prises pour y pourvoir. La première qualité du soldat est la constance à supporter la fatigue et la privation; la valeur n'est que la seconde. Plusieurs corps ont quitté leurs positions; ils ont été sourds à la voix de leurs officiers. La 17e légère est de ce nombre. Sont-ils donc tous morts les braves de Castiglione, de Rivoli, de Neumarck? Ils eussent péri plutôt que de quitter leurs drapeaux; et ils eussent ramené leurs jeunes camarades à l'honneur et à leur devoir. Soldats! vos distributions ne sont pas régulièrement faites, dites-vous? Qu'eussiez-vous fait si, comme les 4e et 22e légères, les 18e et 32e de ligne, vous vous fussiez trouvés au milieu du désert, sans pain ni eau, mangeant du cheval et des mulets? La victoire nous donnera du pain, disaient-elles; et vous, vous quittez vos drapeaux!
»Soldats d'Italie! un nouveau général vous commande; il fut toujours à l'avant-garde dans les plus beaux jours de votre gloire. Entourez-le de votre confiance; il ramènera la victoire dans vos rangs.
»Je me ferai rendre un compte journalier de la conduite de tous les corps, et spécialement de celle de la 17e légère et de la 63e de ligne; elles se ressouviendront de la confiance que j'avais en elles.»
La loi des otages rapportée.
L'administration des finances et des armées n'était pas la seule des parties du gouvernement, qui réclamât d'une manière pressante l'attention des nouveaux Consuls. Il fallait tout à la fois révoquer ces rigueurs, indignes d'un gouvernement sage et humain, que la violence des partis avait arrachées à la faiblesse du Directoire expirant; il fallait maintenir l'ordre menacé, ici par les Vendéens en armes, là par les révolutionnaires exaspérés de la révolution du 18 brumaire.
La première mesure politique des nouveaux Consuls fut relative à la loi des otages. Cette loi, qui rendait responsables les parents des Vendéens et des chouans, des actes commis dans les provinces révoltées, frappait les uns de détention, les autres de déportation. Elle partageait avec la loi de l'emprunt forcé progressif, et à bien plus juste titre, l'animadversion publique. Il fallait, en effet, les passions aveugles de ce temps, pour qu'on osât rendre les parents des insurgés, responsables d'actes qu'ils n'avaient pas commis, bien qu'ils en souhaitassent le succès. Les Consuls agirent à l'égard de cette loi comme ils avaient agi à l'égard de la loi de l'emprunt forcé progressif: ils en proposèrent la révocation aux commissions législatives, qui la prononcèrent sur-le-champ. Le général Bonaparte alla lui-même à la prison du Temple, où beaucoup de ces otages étaient détenus, pour briser leurs fers de ses mains glorieuses, et recueillir ces nombreuses bénédictions, qu'inspira si constamment et si justement le pouvoir réparateur du Consulat.
Élargissement des prêtres.
À cette mesure s'en joignirent d'autres du même genre, qui marquaient d'un caractère tout à fait pareil la politique des Consuls provisoires. Beaucoup de prêtres, bien qu'ils eussent prêté à la constitution civile du clergé le serment, qui était devenu l'origine du schisme, avaient été cependant persécutés. Ces prêtres, qu'on qualifiait du titre d'assermentés, se trouvaient, les uns cachés ou fugitifs, les autres détenus aux îles de Ré et d'Oléron. Les Consuls ordonnèrent l'élargissement de ceux qui étaient encore détenus. Cette mesure devait faire rentrer en France ou reparaître au jour, tous les prêtres de la même classe, qui avaient cherché leur salut dans la fuite ou la retraite.
Les naufragés de Calais.
Plusieurs émigrés, naufragés dans les environs de Calais, étaient depuis quelque temps, pour l'opinion publique, l'objet d'un vif intérêt. Ces malheureux, placés entre les horreurs du naufrage et la rigueur des lois sur l'émigration, n'avaient pas hésité à se jeter sur le rivage de France, n'imaginant pas que leur patrie pût être aussi cruelle envers eux que la tempête. Les partisans des mesures de rigueur disaient, et la chose était à peu près certaine, que ces émigrés allaient en Vendée, pour y prendre part au renouvellement de la guerre civile, et ils en concluaient qu'il fallait leur appliquer les lois terribles du temps contre l'émigration. Mais l'humanité publique, heureusement réveillée, répugnait à une telle manière de raisonner. La question avait été plusieurs fois résolue en sens contraire. Les nouveaux Consuls firent décider que ces émigrés seraient élargis, mais transportés hors du territoire de la République. Parmi eux on comptait quelques membres des plus grandes familles de France, et notamment ce duc de Choiseul, que nous avons toujours trouvé depuis, au nombre des constants amis d'une liberté sage, la seule que les honnêtes gens puissent aimer et défendre.
Les actes que nous venons de rapporter, furent universellement applaudis. Admirez la différence qu'il peut y avoir entre un gouvernement et un autre! Émanant du Directoire, ces actes auraient été qualifiés d'indignes concessions, faites au parti de l'émigration: émanant du nouveau gouvernement consulaire, à la tête duquel figurait un général illustre, dont la présence, quelque part qu'il se trouvât, faisait naître tout de suite l'idée de la force, ces actes étaient pris pour les signes d'une politique forte et modérée. Tant il est vrai que, pour être modère avec honneur et avec fruit, il faut être puissant!
Faute et rigueur à l'égard du parti révolutionnaire.
Dans ce premier moment, la politique des Consuls provisoires ne manqua de sagesse qu'à l'égard du parti révolutionnaire. C'est avec ce parti qu'on avait eu à lutter, dans les journées récentes des 18 et 19 brumaire. C'est contre lui naturellement qu'on éprouvait de l'irritation et de la défiance, et, au milieu de ces actes d'une politique conciliante et réparatrice, il n'y eut de rigueur que pour lui seul. La nouvelle du 18 brumaire avait fort ému les patriotes du midi. Les sociétés affiliées à la société-mère du Manége qui siégeait à Paris, avaient redoublé d'emportement. On annonçait que les députés privés, par la loi du 19 brumaire, de leur qualité de membres du Corps Législatif, allaient se réunir à Toulouse, pour y réinstaller une espèce de Directoire. Le général Bonaparte, maintenant qu'il avait en main le gouvernement et l'armée, ne craignait plus rien. Il avait montré, au 13 vendémiaire, comment il savait réprimer les insurrections, et il n'était guère inquiet de ce que pourraient faire quelques patriotes exaltés, sans soldats. Mais ses collègues, Sieyès, Roger-Ducos, ne partageaient pas sa confiance. Plusieurs ministres se joignirent à eux, et on lui persuada qu'il fallait prendre des précautions. Enclin, du reste, aux mesures énergiques par caractère, quoique porté à la modération par politique, il consentit à faire prononcer la déportation contre trente-huit membres du parti révolutionnaire, et la détention à la Rochelle contre dix-huit autres. Il y avait dans le nombre, des misérables, et un notamment qui se vantait d'être l'assassin de la princesse de Lamballe; mais il y avait aussi d'honnêtes gens, des membres des deux Conseils, et surtout un personnage illustre et respectable, le général Jourdan. Son opposition publique au 18 brumaire, avait dans le moment inspiré quelques craintes. Inscrire un tel homme sur une telle liste, était une faute dans une faute.
L'opinion publique, quoique mal disposée pour les révolutionnaires, accueillit cette mesure avec froideur, et presque avec blâme. On craignait tant les rigueurs, les réactions, qu'on n'en voulait plus, même contre ceux qui s'étaient tout permis en ce genre. Des réclamations vinrent de toutes parts, et quelques-unes de très-haut, en faveur de certains noms portés sur cette liste de proscription. Le tribunal de cassation réclama pour un de ses membres, le sieur Xavier Audouin, qui n'avait pas mérité qu'on prît à son égard de telles précautions. M. de Talleyrand, toujours doux par caractère, toujours adroit dans ses démarches, M. de Talleyrand, que le parti révolutionnaire contribuait, par son aversion, à tenir éloigné du ministère des affaires étrangères, eut le bon esprit de réclamer en faveur d'un nommé Jorry, qui l'avait publiquement offensé. Il réclama, de peur, disait-il, qu'on n'attribuât à une vengeance de sa part, l'inscription de ce vulgaire offenseur sur la liste des nouveaux proscrits. Sa lettre publiée lui fit honneur, et sauva son recommandé. Une sorte de cri public fit rayer aussi le général Jourdan. Très-heureusement la tournure prompte et favorable que prirent les événements, permit de révoquer cet acte, qui n'était qu'un écart accidentel, dans une marche d'ailleurs ferme et droite.
Le général Bonaparte avait envoyé son lieutenant dévoué, le général Lannes, à Toulouse. À la simple apparition de cet officier, toutes les tentatives de résistance s'évanouirent. La ville de Toulouse rentra dans le calme; les succursales de la société du Manége furent fermées dans toutes les villes du midi. Les révolutionnaires exaltés voyaient bien que l'opinion, réagissant contre eux, avait cessé de leur être favorable, et ils apercevaient à la tête du gouvernement, un homme auquel personne n'espérait pouvoir résister. Prompte soumission des révolutionnaires exaltés. D'ailleurs les plus raisonnables ne pouvaient oublier que c'était ce même homme, qui, au 13 vendémiaire, avait dispersé les bandes royalistes des sections de Paris, soulevées contre la Convention, et qui, sous le Directoire, en prêtant main-forte au gouvernement, lui avait fourni les moyens de faire le 18 fructidor. Ils se soumirent donc, les plus violents, en proférant quelques cris de rage bientôt étouffés, les autres, en espérant qu'au moins, sous le gouvernement militaire du nouveau Cromwell, comme ils l'appelaient alors, la Révolution et la France ne seraient pas vaincues au profit des Bourbons, des Anglais, des Autrichiens et des Russes.
Un seul acte de résistance, non point par la force, mais par les moyens légaux, fut opposé au 18 brumaire. Le président du tribunal criminel de l'Yonne, le sieur Barnabé, renouvelant l'exemple des anciens parlements, refusa d'enregistrer la loi du 19 brumaire, constitutive du gouvernement provisoire. Ce magistrat, déféré aux commissions législatives, fut accusé d'avoir forfait à ses devoirs, suspendu, et éloigné de son siège. Il subit du reste sa condamnation avec soumission et dignité.
Révocation de l'acte de rigueur, adopté contre les révolutionnaires exaltés.
La prompte fin de ces tentatives de résistance, permit au gouvernement de revenir sur une mesure, qui était en contradiction avec sa sage politique. Sur un rapport du ministre de la justice Cambacérès, portant que l'ordre était rétabli dans les départements, que les lois s'exécutaient partout sans obstacle, la déportation prononcée contre trente-huit individus, et la détention à La Rochelle contre dix-huit autres, furent changées en simple surveillance. La surveillance elle-même fut bientôt supprimée.
État de la Vendée.
Cet acte avait été bientôt effacé par la suite des actes sensés, habiles et vigoureux, qui signalaient le nouveau gouvernement. La Vendée à son tour avait attiré toute son attention. Une récente levée de boucliers venait d'y être essayée, vers la fin du Directoire. Mais l'avénement du général Bonaparte changeait complétement la face des choses, et la direction des esprits dans toutes les parties de la République. Les chefs de la nouvelle insurrection royaliste avaient été excités à prendre les armes, autant par les dernières rigueurs du Directoire, que par l'espérance du renversement prochain de ce gouvernement. Mais, d'une part, la révocation de la loi des otages, l'élargissement des prêtres, la vie accordée aux émigrés naufragés, ramenaient les esprits à la conciliation; et, d'autre part, la présence au pouvoir du général Bonaparte, faisait évanouir l'espérance de voir tomber en dissolution l'ordre de choses sorti de la Révolution. Le 18 brumaire avait donc modifié les idées dans la Vendée comme ailleurs, et fait naître des dispositions toutes nouvelles.
Les chefs royalistes, dont quelques-uns combattaient dans les campagnes de la Vendée, dont les autres étaient à Paris occupés d'intrigues politiques, livrés, comme tous les partis qui cherchent à renverser un gouvernement, à une continuelle activité d'esprit, et sans cesse en quête de nouvelles combinaisons pour faire triompher leur cause, imaginèrent que peut-être il y aurait quelque moyen de s'entendre avec le général Bonaparte. Ouvertures des chefs royalistes au général Bonaparte. Ils pensaient qu'un personnage aussi éminent, ne pouvait avoir grand goût à figurer quelques jours sur la scène mobile de la Révolution française, pour disparaître ensuite comme ses prédécesseurs dans l'abîme ouvert sous leurs pas, et qu'il aimerait bien mieux prendre place dans une monarchie paisible et régulièrement constituée, dont il serait l'ornement et l'appui. Ils furent, en un mot, assez crédules pour espérer que le rôle de Monk conviendrait à un personnage, qui ne trouvait pas même celui de Cromwell assez grand pour lui. Ils profitèrent de l'intermédiaire de l'un de ces ministres de la diplomatie étrangère, qui, sous prétexte d'étudier le pays où ils sont accrédités, ont la main dans toutes les menées des partis, et se firent introduire auprès du général Bonaparte. Ce furent, parmi les royalistes, MM. Hyde de Neuville et d'Andigné, qui se chargèrent de cette démarche.
Erreur commise par les royalistes sur les dispositions du général Bonaparte à leur égard.
Il n'est pas besoin de démontrer à quel point cette manière de juger le général Bonaparte était erronée. Cet homme extraordinaire, sentant alors sa force et sa grandeur, ne voulait être le serviteur d'aucun parti. S'il n'aimait pas le désordre, il aimait la Révolution; s'il ne croyait pas à toute l'étendue de liberté qu'elle avait promise, il voulait tout entière cette réforme sociale qu'elle avait pour but d'accomplir. Il désirait donc le triomphe de cette Révolution; il désirait la gloire de la terminer, de la faire aboutir à un état de choses paisible et régulier; il désirait en rester le chef, sous n'importe quel titre, avec n'importe quelle forme de gouvernement: mais être l'instrument d'aucun autre pouvoir que celui de la Providence, il avait déjà trop de gloire et de conscience de ses forces pour y consentir!
Entrevue du général Bonaparte avec quelques-uns des chefs royalistes.
Il reçut donc MM. Hyde de Neuville et d'Andigné, écouta leurs insinuations plus ou moins claires, leur déclara franchement ses intentions, qui étaient de faire cesser les persécutions, de rapprocher tous les partis du gouvernement, mais de n'en faire triompher aucun autre que celui de la Révolution elle-même, de la Révolution entendue dans son meilleur sens. Il leur déclara sa volonté formelle de traiter avec les chefs de la Vendée à des conditions raisonnables, ou de les exterminer jusqu'au dernier. Cette entrevue n'aboutit donc à rien, qu'à faire mieux connaître le général Bonaparte au parti royaliste.
Tandis que ces communications s'établissaient à Paris, entre le général Bonaparte et quelques amis des Bourbons, il s'en établissait d'autres dans la Vendée même, entre les chefs de l'insurrection et les généraux de la République. Vers la fin du Directoire, quand on ne savait plus à qui obéir, une sorte de relâchement, voisin de l'infidélité, s'était introduit dans l'armée qui gardait la Vendée, et plus d'un officier républicain, doutant de l'existence prochaine de la République, avait tourné les yeux vers le parti royaliste. Tout ayant changé à l'avénement du général Bonaparte, ces communications, qui allaient devenir dangereuses, devinrent utiles au contraire, et les pourparlers prirent une nouvelle direction. Les chefs royalistes, qui attiraient à eux les officiers de l'armée républicaine, furent attirés à leur tour par ces mêmes officiers vers le gouvernement de la République. On leur fit sentir le peu d'espoir de vaincre le vainqueur de l'Italie et de l'Égypte, l'espérance d'obtenir de lui un régime doux et réparateur, qui rendrait la condition de tous les partis paisible et acceptable. Ce langage ne resta pas sans succès. Il y avait dans le moment, à la tête de l'armée de l'ouest un général sage, conciliant et fidèle, fort employé par le général Hoche, lors de la première pacification de la Vendée, c'était le général Hédouville. Il se saisit de tous ces fils, et offrit de les remettre dans la main du nouveau Consul.
Déc. 1799.
Suspension d'armes dans la Vendée.
Celui-ci s'en empara sur-le-champ, et ordonna au général Hédouville de traiter avec les chefs vendéens. Ces chefs, intimidés par la présence du général Bonaparte au pouvoir, se montraient disposés à pactiser. Il était difficile de signer tout de suite une capitulation, et de se mettre d'accord sur les articles de cette capitulation; mais une suspension d'armes ne présentait pas les mêmes difficultés. On offrit d'en signer une sur-le-champ. Elle fut acceptée du côté du gouvernement, et en peu de jours MM. de Châtillon, d'Autichamp et de Bourmont signèrent une suspension d'armes pour la Vendée et une partie de la Bretagne. Il fut convenu qu'on s'adresserait à Georges Cadoudal et à M. de Frotté, pour leur proposer d'en adopter une pareille dans le Morbihan et la Normandie.
Cet acte du nouveau gouvernement ne s'était pas fait attendre, car il s'accomplit au commencement de frimaire, une vingtaine de jours après l'installation des Consuls provisoires. Il inspira une satisfaction générale, et fit supposer la pacification de la Vendée plus prochaine qu'elle ne pouvait être.
Quelques bruits du même genre, à l'égard des puissances étrangères, firent aussi espérer, de l'heureuse étoile du général Bonaparte, un prompt rétablissement de la paix européenne.
Premières négociations avec l'Europe.
Comme on l'a dit au début de ce livre, la Prusse et l'Espagne étaient seules en paix avec la France, la première se montrant toujours froide, la seconde toujours embarrassée de sa communauté d'intérêts avec nous. La Russie, l'Autriche, l'Angleterre, et toutes les petites puissances à leur suite, soit en Italie, soit en Allemagne, soutenaient une lutte acharnée contre la République française. L'Angleterre, pour laquelle la guerre n'était qu'une question de finances, avait résolu cette question pour elle-même, en établissant l'income-tax, qui donnait déjà d'abondants revenus. Elle voulait donc continuer les hostilités pour avoir le temps de prendre Malte, qu'elle bloquait, et de réduire, en la bloquant aussi, l'armée française d'Égypte. L'Autriche, en possession de toute l'Italie, voulait tout risquer plutôt que de rendre cette conquête. Irritation de Paul Ier contre la coalition. Mais le chevaleresque Paul Ier, qui s'était jeté dans la guerre par une inspiration de son fol enthousiasme, venait de voir ses armes humiliées à Zurich, et il en avait conçu un vif ressentiment contre tout le monde, mais surtout contre l'Autriche. On lui avait persuadé que celle-ci était la cause unique de ce malheur, car ses soldats, devant, en vertu d'un mouvement convenu, se porter sur le Rhin, et céder la Suisse aux Russes, avaient abandonné trop tôt la position de Zurich, laissé Korsakoff exposé seul aux coups de Masséna, qui, vainqueur de Korsakoff, avait eu ensuite bon marché de Suwarow. Paul Ier voyait là un acte de mauvais allié, peut-être une perfidie. La défiance une fois excitée, tout devait lui apparaître sous un jour fâcheux. Il n'avait pris, disait-il, les armes que pour protéger les faibles contre l'oppression des forts, et replacer sur leurs trônes les princes que la République française en avait précipités. Or, l'Autriche avait partout arboré son drapeau en Italie, et n'avait rappelé dans cette contrée aucun des princes détrônés. Il commençait à se dire qu'agissant par générosité pure, il était dupe d'alliés qui agissaient uniquement par intérêt. Mobile à l'excès, il se livrait à ces nouveaux sentiments, aussi violemment qu'il s'était d'abord livré aux sentiments contraires. Un dernier fait l'avait exaspéré au plus haut point: c'était le pavillon russe abattu à Ancône, et remplacé par le pavillon autrichien. Ce n'était là que le tort d'un officier inférieur; mais ce tort, quel qu'il fût, avait été senti très-vivement.
Les sentiments des princes absolus, malgré leurs prétentions au secret, éclatent aussi vite que les sentiments des peuples libres; les uns, en effet, ne se contiennent guère plus que les autres. On commençait à connaître, dans toute l'Europe, ce nouveau résultat de la bataille de Zurich, et ce n'était pas le moins heureux pour nous.
L'Autriche et l'Angleterre, à cette nouvelle, avaient redoublé de soins auprès de Paul Ier. On avait comblé Suwarow, Suwarow l'invincible (comme on l'appelait avant qu'il eût rencontré Masséna), on l'avait comblé de distinctions de tout genre. Mais on n'avait pas plus calmé la douleur du général russe, que le ressentiment du czar. Une manifestation toute nouvelle de la part de Paul Ier, fit surtout appréhender qu'il n'abandonnât bientôt la coalition.
Dans le premier élan de son zèle pour la coalition, il avait déclaré la guerre à l'Espagne, parce que celle-ci faisait cause commune avec la France, et avait même failli la déclarer à la Suède, au Danemark, à la Prusse, parce que ces puissances voulaient rester neutres. Il avait rompu toute relation avec la Prusse. Depuis les derniers événements, il paraissait fort radouci à l'égard des cours, contre lesquelles il était si mal disposé d'abord, et venait notamment d'envoyer à Berlin un diplomate de sa confiance, M. de Krudener, qui devait s'y rendre en simple voyageur, mais avec la mission secrète de rétablir les rapports entre les deux cours de Prusse et de Russie.
Importance de la cour de Prusse en ce moment.
Nous avions alors à Berlin un agent sage et habile, M. Otto, qui depuis a su attacher son nom aux actes les plus importants de cette époque. Il avait averti le gouvernement du nouvel état des choses. Il était évident, en effet, que, si on inclinait à la paix plutôt qu'à la guerre, la clef de la situation était à Berlin. L'Espagne, jetée à une extrémité de l'Europe par sa position géographique, et de la politique par la faiblesse de son gouvernement, l'Espagne ne pouvait être d'aucune utilité. Mais la Prusse, placée au milieu des puissances belligérantes, restée neutre malgré leurs vives instances, mal vue d'abord de tous les cabinets dans la première chaleur de la coalition, mieux jugée par eux depuis qu'on était plus calme, la Prusse devenait un centre d'influence, surtout depuis que la Russie paraissait lui revenir. Ce qu'on avait appelé chez elle pusillanimité commençait à passer pour sagesse. Cette cour, si elle prenait avec force le rôle qui semblait lui être dévolu par les événements, pouvait servir de lien entre la France et l'Europe, pouvait même imposer sa médiation, cette manière, tant employée depuis, et avec tant de profit, d'intervenir à propos entre des adversaires fatigués, et de recueillir tous les fruits de la guerre qu'on n'a pas faite, et de la paix qu'on a dictée. Si elle avait osé agir ainsi, elle n'aurait pas depuis les jours du grand Frédéric joué un plus beau rôle.
Frédéric-Guillaume et M. d'Haugwiz.
Il y avait à cette époque sur le trône de Prusse un roi jeune, honnête, plein de bonnes intentions, qui aimait la paix avec passion, et qui ne cessait de déplorer la faute que son père avait commise, en dissipant, dans une guerre folle contre la République française, la gloire militaire et le trésor accumulés par le grand Frédéric. Aujourd'hui, replacé dans des relations pacifiques avec la République française, il en profitait pour refaire par ses économies le trésor laissé par son grand-oncle, et dévoré par son père. Auprès de ce roi était un ministre spirituel, habile, M. d'Haugwiz, doué au plus haut point du talent d'éluder les difficultés, partisan, comme son maître, de la politique pacifique, mais plus ambitieux que lui, et croyant que de la neutralité bien dirigée on pouvait tirer pour la Prusse de plus vastes agrandissements que de la guerre elle-même. Alors, en effet, cela pouvait être vrai. Il poussait donc son roi à prendre activement le rôle de médiateur, et de pacificateur du continent. Le rôle sans doute était bien grand pour le jeune et timide Frédéric-Guillaume, mais ce prince pouvait le remplir avec plus ou moins d'étendue, et en assumer une partie, sinon le tout.
Le général Bonaparte ayant aperçu tout cela, mit aussitôt un grand soin à caresser la cour de Prusse. Il lui avait été commode autrefois d'être membre de l'Institut, pour ne figurer qu'à ce titre dans certaines solennités, où il ne voulait pas figurer politiquement, notamment aux fêtes célébrées le 21 janvier; il lui était commode aujourd'hui d'être général, et d'avoir des aides-de-camp à envoyer où bon lui semblerait. L'idée lui vint de suivre l'exemple des princes qui montent sur le trône, et qui annoncent leur avénement par l'envoi de grands dignitaires. Envoi de Duroc à Berlin. Il fit en effet la même chose avec moins d'apparat, en dépêchant à Berlin un de ses aides-de-camp, ce qu'un chef d'état tout militaire pouvait assurément se permettre, sans paraître excéder son rôle. Parmi ceux qui le servaient à ce titre, s'en trouvait un, sage, discret, intelligent, joignant à un extérieur agréable une tenue parfaite: c'était Duroc, revenu d'Égypte avec son général, et ayant sur son front quelque reflet de la gloire des Pyramides. Le nouveau Consul lui ordonna de se rendre tout de suite à Berlin, d'aller y complimenter le roi et la reine de Prusse, de s'y présenter comme chargé uniquement d'une mission de courtoisie et de déférence, mais de profiter de l'occasion pour expliquer la dernière révolution qui venait de s'accomplir en France, pour la présenter comme un retour à l'ordre, à toutes les saines traditions, et surtout aux idées pacifiques. Duroc devait flatter le jeune roi, et lui laisser apercevoir qu'on le ferait volontiers, s'il le voulait, l'arbitre de la paix future. La République, appuyée sur les victoires du Texel et de Zurich, et sur toutes celles dont le nom du général Bonaparte était le gage dans l'avenir, pouvait, sans crainte pour sa dignité, se présenter l'olivier de la paix à la main.
Entrée de M. de Talleyrand aux affaires étrangères.
Tandis qu'il dépêchait Duroc vers Berlin, le général Bonaparte fit, au nom des Consuls provisoires, plusieurs actes qui devaient avoir au dehors la même signification. D'abord, après avoir différé quelque temps l'entrée de M. de Talleyrand aux affaires étrangères, il l'y appela enfin. On ne pouvait y placer un personnage plus conciliant, plus propre à traiter avec l'Europe, plus habile à lui plaire, à la flatter même, sans faire descendre le cabinet français de sa position élevée. Nous aurons d'autres occasions de peindre ce caractère singulier et remarquable; il suffira de dire en ce moment que le choix seul de ce personnage prouvait clairement que, sans passer de l'énergie à la faiblesse, on passait de la politique des passions à la politique du calcul. Il n'y avait pas jusqu'à cette élégance exquise de mœurs, particulière à M. de Talleyrand, qui ne fût un avantage pour la nouvelle situation qu'on voulait prendre à l'égard des puissances étrangères.
Le général Beurnonville nommé ambassadeur à Berlin.
Le général Bonaparte fit quelques autres nominations diplomatiques, conçues dans le même esprit. Quoique M. Otto, chargé d'affaires à Berlin depuis que M. Sieyès avait quitté ce poste, fût un agent excellent, néanmoins ce n'était qu'un simple chargé d'affaires. On lui assigna une autre destination, dans laquelle il sut bientôt se rendre fort utile, et on nomma ministre à Berlin le général Beurnonville, ministre de la guerre sous la Convention, long-temps prisonnier de l'Autriche, et qui avait dès 1789 sincèrement embrassé la cause de la Révolution. Le général Beurnonville était un franc militaire, loyal, ouvert, modéré d'opinion, et parfaitement propre à bien représenter le nouveau gouvernement. L'Autriche, dont il avait été long-temps le prisonnier, lui inspirait une haine qui était une sorte d'à-propos à Berlin, où l'on éprouvait à l'égard de cette puissance, à peu près les mêmes sentiments que du temps du grand Frédéric.
M. Alquier nommé ambassadeur à Madrid.
Nous avions pour représentant à Madrid un ancien démagogue, dépourvu de toute influence, et qui n'a laissé aucun nom dans la carrière diplomatique, où les événements l'avaient jeté par hasard. On le remplaça par un Constituant, homme sage, spirituel, instruit, qui a figuré avec honneur dans la diplomatie de ce temps, c'était M. Alquier. Enfin, à Copenhague, où les principes de la neutralité maritime, ouvertement violés par l'Angleterre, pouvaient faire naître en notre faveur des sentiments qu'il était bon de cultiver, on nomma M. Bourgoing, en place de M. Grouvelle, qui y avait été envoyé par le Directoire. Tous ces choix étaient excellents, et parfaitement propres à indiquer l'esprit de prudence et de modération, qui commençait à prévaloir dans les relations de la France avec les puissances étrangères.
Mesures bienveillantes à l'égard des chevaliers de Malte et des Danois.
À ces choix, les Consuls voulurent ajouter quelques actes qui pussent servir de réponse à un reproche fort répandu dans les cours de l'Europe, et consistant à dire que la République française violait sans cesse le droit des gens, ou les traités conclus avec elle. Assurément, elle avait moins violé le droit des gens et les traités que l'Autriche, l'Angleterre, et toutes les cours en guerre avec nous; mais c'était l'usage de prétendre qu'on ne pouvait avoir de rapports avec un gouvernement mobile, passionné, représenté sans cesse par des hommes nouveaux, qui ne se regardaient jamais comme liés par leurs engagements, ou par les traditions du droit public européen. Le reproche pouvait être renvoyé avec plus de fondement aux cabinets de l'Europe, qui avaient fait pis, sans avoir l'excuse ni des passions révolutionnaires, ni des changements de gouvernement continuels. Pour donner une idée meilleure de la politique des Consuls, le général Bonaparte fit un premier acte de justice envers les malheureux chevaliers de Malte, auxquels on avait promis, en prenant leur île, de ne pas traiter en France comme émigrés, ceux d'entre eux qui appartenaient à la langue française. Ils n'avaient pu jusqu'ici jouir de cette condition de leur capitulation, ni sous le rapport de leurs personnes, ni sous le rapport de leurs biens. Le général Bonaparte leur fit rendre tout entier le bénéfice de cette capitulation.
Il prit à l'égard du Danemark une mesure d'un excellent effet, et d'une équité bienveillante. Il y avait dans les ports de France beaucoup de bâtiments danois arrêtés sous le Directoire, par suite de représailles à l'égard des neutres. On leur reprochait de ne pas faire respecter en eux les droits de la neutralité maritime, de se laisser visiter par les Anglais, et de permettre que les propriétés françaises dont ils étaient porteurs fussent saisies sur leur bord. Le Directoire avait déclaré qu'on exercerait envers eux exactement les mêmes violences qu'ils souffriraient de la part des Anglais, pour les obliger à défendre avec plus d'énergie les principes du droit des gens, en vertu desquels ils naviguaient. C'eût été justice assurément, si, ayant la force de se faire respecter, ils n'avaient pas voulu l'employer; mais les malheureux faisaient comme ils pouvaient, et il était dur de les punir de la violence des uns par la violence des autres. En conséquence de ce système, on avait arrêté beaucoup de leurs navires marchands. Le général Bonaparte les fit relâcher tous, en signe d'une politique plus équitable et plus modérée.
Succès de la mission de Duroc.
Duroc, envoyé à Berlin, y arriva promptement, et fut présenté par M. Otto, qui s'y trouvait encore. D'après les règles rigoureuses de l'étiquette, Duroc, simple aide-de-camp, ne pouvait entrer en rapport direct avec la cour. Toutes ces règles furent mises de côté pour un officier attaché à la personne du général Bonaparte. Il fut reçu par le roi, par la reine, et invité sans cesse à Potsdam. La curiosité avait autant de part que la politique à cet empressement, car la gloire, outre son éclat, a aussi ses avantages matériels dans les affaires. Voir, entendre l'aide-de-camp Duroc, c'était pour ainsi dire approcher, quoique de loin, l'homme extraordinaire qui occupait le monde. Duroc avait assisté aux batailles des Pyramides, du Mont-Thabor, d'Aboukir. On lui adressa mille questions, et il y répondit sans exagération, avec mesure et simplicité. Il parut doux, poli, modeste, profondément soumis à son général, et donna l'idée la plus avantageuse de la manière d'être que ce général imposait à tous ceux qui l'entouraient. Le succès de Duroc à Berlin fut complet. La reine lui témoigna la plus grande bienveillance, et de toutes parts on commença à parler de la République française en meilleurs termes. Duroc trouva le jeune roi fort content de voir enfin s'élever à Paris un gouvernement fort et modéré, flatté surtout d'être à la fois l'objet des recherches de la Russie et de la France, désirant beaucoup jouer le rôle de médiateur, mais en ayant le désir plus encore qu'il n'en avait la force, montrant toutefois beaucoup de zèle et d'ardeur à le remplir.
Bruits de paix.
Le succès de ce voyage occupa les cours de l'Europe, et retentit jusqu'à Paris même. L'idée d'une paix prochaine commença bientôt à se répandre dans les esprits. Une circonstance fort spécieuse, et en soi de peu de conséquence, contribua singulièrement à propager cette idée. Armistice sur le Rhin. Les armées françaises et autrichiennes étaient en présence le long du Rhin, et sur les crêtes des Alpes et de l'Apennin. Sur le Rhin elles étaient arrêtées par un obstacle suffisant pour empêcher toute opération sérieuse; car un passage du Rhin, par les uns ou par les autres, était une entreprise majeure, qu'on ne tente que lorsqu'on veut entrer en campagne. Or, on était en frimaire, c'est-à-dire en décembre; on ne pouvait donc pas y songer. Les escarmouches sur les bords du fleuve devenaient dès lors une effusion inutile de sang. On convint d'un armistice pour cette frontière. Quant à celle des Alpes et de l'Apennin, il en était autrement. Au milieu de ce pays accidenté, une opération bien combinée dans telle ou telle vallée, pouvait procurer une position enviable pour la reprise des opérations. On ne voulut donc pas se lier les mains de ce côté, et il n'y eut pas d'armistice. Mais on ne fit attention qu'à celui qui venait d'être signé sur le Rhin; et, au nombre des changements heureux qu'on se plaisait alors à attendre du nouveau gouvernement, on rangea la possibilité, la probabilité même d'une paix prochaine.
Confiance générale.
Il y a toujours dans les maux publics un mal réel et un mal d'imagination, l'un contribuant à rendre l'autre insupportable. C'est beaucoup de faire cesser le mal d'imagination, car on diminue le sentiment du mal réel, et on inspire à celui qui souffre la patience d'attendre la guérison, et surtout la disposition à s'y prêter. Sous le Directoire, c'était un parti pris de ne plus rien espérer d'un gouvernement faible, déconsidéré, qui, pour réprimer les factions, allait jusqu'à la violence, sans obtenir aucun des effets de la force. On prenait tout de lui en mauvaise part, on ne voulait en attendre aucun bien, on ne voulait pas même y croire quand, par hasard, il en réalisait quelque peu. La victoire, car elle avait paru lui revenir vers les derniers jours de son existence, la victoire, qui aurait valu de la gloire à d'autres, n'avait pas même servi à le faire honorer.
L'avénement du général Bonaparte, dont on s'était habitué à tout attendre, en fait de succès, avait changé cette disposition. Le mal d'imagination était guéri; on avait confiance, on prenait tout en bonne part. Assurément les choses étaient bonnes en soi, car il était bon de délivrer les otages, d'élargir les prêtres, de montrer des dispositions pacifiques à l'Europe; mais on était surtout disposé à les considérer comme telles. Un signe de rapprochement comme l'accueil fait à un aide-de-camp, un armistice sans conséquence comme celui qui venait d'être signé sur le Rhin, passaient déjà pour des gages de paix. Tel est le prestige de la confiance! Elle est tout pour un gouvernement qui commence, et envers celui des Consuls elle était immense. Aussi l'argent arrivait-il au trésor, du trésor aux armées, qui, contentes de ces premiers soulagements, attendaient avec patience ceux qui leur étaient promis plus tard. En présence d'une force réputée supérieure à toutes les résistances, les partis se soumettaient: les partis oppresseurs sans prétention d'opprimer encore, les partis opprimés avec confiance de ne plus l'être. Le bien accompli était déjà grand sans doute; mais tout ce que le temps n'avait pas permis de faire, l'espérance l'ajoutait.
Effet produit sur ceux qui l'approchaient par l'esprit du général Bonaparte.
Une chose se répandait déjà de toute part, sur le rapport quotidien de ceux qui avaient travaillé avec le jeune Consul: on disait que ce militaire, au-dessus duquel on ne mettait aucun général dans le temps présent, et presque aucun dans les temps passés, était de plus un administrateur consommé, un politique profond. Tous les hommes spéciaux dont il s'était entouré, qu'il avait écoutés avec attention, souvent éclairés eux-mêmes par la justesse et la promptitude de ses aperçus, qu'il avait en outre protégés contre des résistances de toute espèce, ne sortaient d'auprès de lui que subjugués, saisis d'admiration. Ils le disaient d'autant plus volontiers, que c'était devenu en quelques jours une mode de le penser et de le dire. On voit quelquefois un faux mérite, qui a su capter un moment le public, fasciner les esprits, et leur arracher les plus incroyables exagérations, mais quelquefois aussi il arrive au mérite vrai, au génie, d'inspirer cette sorte de caprice, et ce caprice devient alors une passion. Il n'y avait qu'un mois que le général Bonaparte s'était saisi des affaires, et déjà l'impression produite autour de lui par cet esprit puissant, était générale et profonde. Le bon Roger-Ducos n'en revenait pas; l'humoriste Sieyès, peu enclin à céder à la mode, surtout quand il n'en était pas le favori, reconnaissait la supériorité, l'universalité de ce génie de gouvernement, et lui rendait le plus pur des hommages en le laissant faire. Aux prôneurs convaincus, se joignaient les prôneurs intéressés, qui, voyant dans le général Bonaparte le chef évident de la nouvelle république, ne mettaient aucune mesure dans l'expression de leur enthousiasme. Le général Bonaparte avait parmi ses admirateurs, du reste, fort sincères, MM. de Talleyrand, Regnaud de Saint-Jean-d'Angely, Rœderer, Boulay (de la Meurthe), Defermon, Réal, Dufresne, etc., qui répétaient partout, qu'on n'avait jamais vu, ni une telle promptitude, ni une telle sûreté, ni une telle étendue d'esprit, ni une activité aussi prodigieuse; et il est bien vrai que ce qu'il avait déjà accompli en un mois dans toutes les parties du gouvernement, était immense, et que la réalité, ce qui est rare, égalait cette fois les inventions de la flatterie.
De tout côté on le regardait comme l'homme auquel la nouvelle Constitution devait attribuer la plus grande part du pouvoir exécutif. On ne voulait pas d'un Cromwell, il faut le reconnaître, à l'honneur des gens honnêtes de ce temps-là; et les amis du général disaient tout haut que les rôles de César, de Cromwell étaient des rôles usés, indignes du génie et des vertus du jeune sauveur de la France. On voulait qu'une concentration suffisante de l'autorité dans ses mains, avec certaines garanties pour la liberté, lui permît de gouverner la République, heureusement et grandement. C'était là le vœu des révolutionnaires modérés, alors les plus nombreux. Les révolutionnaires exaltés, s'obstinant à voir dans le jeune général un Cromwell et un César, désiraient cependant, pour garantir leur tête ou leurs biens nationaux, qu'il eût le temps d'éloigner les Bourbons et les Autrichiens. Les royalistes lui demandaient de les sauver des révolutionnaires, et de reconstituer le pouvoir; ils n'étaient pas même sans quelque vague espérance qu'il le leur rendrait, après l'avoir reconstitué; et ils étaient disposés en ce cas à lui en payer la restitution, fût-ce du rôle de connétable de Louis XVIII, s'il le fallait.
Ainsi tout le monde lui accordait la suprême puissance, plus ou moins complètement, pour plus ou moins long-temps, et dans des vues différentes. Le nouveau législateur Sieyès avait donc à lui faire sa place dans la constitution qu'il préparait. Mais M. Sieyès était un législateur dogmatique, travaillant pour la nature des choses, au moins comme il l'entendait, et non pour les circonstances, encore moins pour un homme, quel qu'il pût être. On en va juger par ce qui suit.
Projet de constitution long-temps médité par M. Sieyès.
M. Sieyès, pendant que son infatigable collègue gouvernait, s'était enfin occupé de la tâche qui lui était assignée. Donner une constitution à la France, non pas une de ces constitutions éphémères, produits ridicules de l'ignorance et des passions des partis, mais une constitution savante, fondée sur l'observation des sociétés et les leçons de l'expérience, était le rêve de sa vie. Dans ses méditations solitaires et chagrines, il s'en occupait sans cesse. Il y avait pensé au milieu des entraînements sincères, mais irréfléchis, de la Constituante, au milieu des sombres fureurs de la Convention, au milieu des faiblesses du Directoire. À chaque époque il avait remanié son ouvrage; enfin il s'était fixé, et une fois fixé, il ne voulait rien changer à son plan. Il n'en voulait rien sacrifier aux circonstances du temps, pas même à la principale de ces circonstances, au général Bonaparte, dont il fallait cependant préparer la place, d'une manière assortie au génie et au caractère de celui qui devait l'occuper.
Ce législateur singulier, méditant toujours, mais n'écrivant pas beaucoup plus qu'il n'agissait, n'avait jamais écrit sa constitution. Elle était dans sa tête, et il fallait l'en faire sortir. Cela n'était pas facile pour lui, quelque désir qu'il eût de la voir produite au dehors, et convertie en loi. On le pressait beaucoup de la faire connaître, et il se décida enfin à communiquer sa pensée à un de ses amis, M. Boulay de la Meurthe, qui se chargea de la transcrire au fur et à mesure des entretiens qu'ils auraient ensemble. C'est ainsi que cette conception remarquable a pu être recueillie avec exactitude, et conservée à la postérité, dont elle est digne.
M. Sieyès avait fait un puissant effort d'esprit pour concilier la république et la monarchie, pour emprunter à l'une et à l'autre ce qu'elles avaient d'utile et de nécessaire; mais en leur faisant des emprunts, il s'était fort défié de toutes deux. Il avait pris des précautions infinies contre la démagogie d'une part, contre le pouvoir royal de l'autre. Il avait produit ainsi une œuvre savante et compliquée, mais où toutes choses se tenaient; et si cette constitution, remaniée par, et pour le général Bonaparte, était privée de l'un de ses contre-poids, elle pouvait, contre l'intention de son auteur, aboutir tout simplement au despotisme.
Le premier soin de M. Sieyès dans ses combinaisons, avait été de se garder des passions démagogiques. Sans dépouiller complètement la nation de cette immense participation aux affaires publiques, dont elle avait joui si malheureusement pour elle-même, il voulait lui laisser un pouvoir dont elle ne pût pas abuser. Un mot qui, pour la première fois peut-être, se trouvait dans toutes les bouches, celui de gouvernement représentatif, donne une idée exacte de l'état des esprits à cette époque. On entendait par ce mot que la nation devait prendre part à son gouvernement, seulement par intermédiaires, c'est-à-dire qu'elle devait être représentée; et, comme on va le voir, c'était très-indirectement qu'on voulait qu'elle le fût.
Les élections sous le Directoire avaient tour à tour amené, les royalistes à une époque, les Jacobins à une autre, et il avait fallu exclure violemment les premiers au 18 fructidor, les seconds au 22 floréal. Aussi le système des élections, et surtout des élections directes, était-il fort suspect à tout le monde. Peut-être, si on avait osé réduire le nombre total des électeurs à cent cinquante ou deux cent mille, aurait-on essayé de braver encore une fois les agitations électorales. Mais un corps électoral réduit à peu près aux proportions du nôtre, aurait blessé les esprits et ne les aurait pas rassurés. Deux cent mille électeurs accordés à une nation qui venait de jouir du suffrage universel, auraient paru une aristocratie; et, en même temps, des électeurs, quelque peu nombreux qu'ils fussent, nommant directement leurs mandataires, avec liberté de céder à toutes les passions du moment, auraient paru un renouvellement des réactions continuelles, dont on avait été témoin sous le Directoire. L'élection directe, mais restreinte, comme elle existe aujourd'hui parmi nous, était donc hors de toutes les combinaisons. M. Sieyès, avec son dogmatisme habituel, s'était fait une maxime: «La confiance, disait-il, doit venir d'en bas, et le pouvoir d'en haut.» Il avait donc imaginé, pour réaliser cette maxime, le système de représentation nationale dont on va lire l'exposé.
Listes de notabilité.
Tout individu âgé de vingt et un ans, ayant la qualité de Français, était obligé, s'il voulait jouir de ses droits, de se faire inscrire sur un registre qu'on appelait registre civique. Cela pouvait former un nombre de cinq ou six millions de citoyens, admis à exercer leurs droits politiques. Ils devaient se réunir par arrondissement (cette circonscription, qui n'existait pas encore, allait être proposée), et désigner le dixième d'entre eux. Cette désignation du dixième devait donner une première liste de cinq à six cent mille individus. Ces cinq à six cent mille individus se réunissant à leur tour par département, et choisissant encore le dixième d'entre eux, étaient appelés à former une seconde liste, forte de cinquante à soixante mille citoyens. Ceux-ci faisant enfin un dernier triage, et se réduisant encore au dixième, formaient la dernière liste, qui se trouvait restreinte à cinq ou six mille candidats. Ces trois listes s'appelaient listes de notabilité.
La première, de cinq à six cent mille individus, s'appelait la liste de la notabilité communale; on devait y prendre les membres des administrations municipales, ceux des conseils d'arrondissement, et les administrateurs qui leur correspondaient, tels que les maires, les fonctionnaires que nous appelons aujourd'hui sous-préfets, les juges de première instance, etc. La seconde liste, de cinquante à soixante mille individus, s'appelait la liste de la notabilité départementale, et c'était dans celle-là qu'il fallait choisir les membres des conseils de département, les fonctionnaires appelés depuis préfets, les juges d'appel, etc., en un mot tous les fonctionnaires de cet ordre. Enfin, la dernière et troisième liste, de cinq à six mille individus, constituait la liste de la notabilité nationale, et on devait y prendre, obligatoirement, tous les membres du Corps Législatif, tous les fonctionnaires d'un ordre élevé, conseillers d'État, ministres, juges du tribunal de cassation, etc., etc. M. Sieyès, empruntant une figure à la géométrie pour donner une idée exacte de cette représentation nationale, large à la base, étroite au sommet, l'appelait une pyramide.
On voit que, sans attribuer à la nation le droit de désigner elle-même les mandataires chargés de la représenter, ou les fonctionnaires chargés de la gouverner, M. Sieyès réduisait son rôle à former une liste de candidats, dans laquelle on devait puiser à la fois les représentants du pays, et les agents du gouvernement. Chaque année la masse des citoyens devait se réunir pour exclure de ces listes les noms qui n'étaient plus dignes d'y figurer, et pour les remplacer par d'autres. Il est à remarquer que si, d'une part, ce pouvoir de désignation était fort indirect, de l'autre il embrassait non-seulement les membres des assemblées délibérantes, mais les fonctionnaires exécutifs eux-mêmes. C'était moins et plus que ce qui existe ordinairement dans le système représentatif monarchique. Toutefois les agents appelés à remplir des fonctions tout à fait spéciales, et qui ne supposent aucune confiance politique, tels que les comptables, par exemple; ou bien les agents appelés à remplir des fonctions tellement difficiles, que le mérite, quand il se rencontre, doit être pris quelque part qu'on le trouve, comme les généraux et les ambassadeurs, ces agents n'étaient pas choisis obligatoirement sur les listes de notabilité.
Nous venons de montrer comment M. Sieyès, suivant sa maxime, faisait venir la confiance d'en bas: nous allons exposer maintenant comment il faisait descendre le pouvoir d'en haut.
Sous l'empire des impressions du moment, il redoutait l'élection, parce qu'il venait de voir des électeurs passionnés, nommer des représentants aussi passionnés qu'ils l'étaient eux-mêmes. Il y renonçait donc, et voulait que, dans ces listes de notabilité, formées par la confiance publique, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif pussent désigner leurs propres membres, et se composer ainsi eux-mêmes. Il ne leur imposait d'autre limite que celle de choisir dans les listes de notabilité. Mais, avant de faire connaître le mode de formation des pouvoirs, il faut décrire leur organisation.
Le pouvoir législatif devait être organisé comme il suit: d'abord le Corps Législatif proprement dit, placé entre deux corps opposés, le Tribunat et le Conseil d'État; puis, à part et au-dessus, le Sénat conservateur.
Le Corps Législatif.
Le Corps Législatif devait être composé de 300 membres, entendant discuter les lois, ne les discutant pas eux-mêmes, et les votant silencieusement. Voici comment, et entre qui, se passait la discussion.
Le Tribunat.
Un corps de 100 membres, appelé Tribunat, chargé de représenter dans cette constitution l'esprit libéral, novateur, contradicteur, recevait communication des lois, les discutait en public, et émettait un vote, uniquement pour savoir s'il en poursuivrait devant le Corps Législatif l'adoption ou le rejet. Il nommait ensuite trois de ses membres, pour aller soutenir devant le Corps Législatif l'avis qui avait prévalu dans son propre sein.
Le Conseil d'État.
Un Conseil d'État, origine de celui qui existe aujourd'hui, mais plus considérable en importance et en attributions, était placé auprès du gouvernement pour rédiger les projets de lois; il les présentait au Corps Législatif, et envoyait trois de ses membres pour les discuter contradictoirement avec les orateurs du Tribunat. Ainsi, le Conseil d'État plaidant pour, le Tribunat contre (si toutefois celui-ci avait repoussé la loi), le Corps Législatif votait en silence l'adoption ou le rejet. Son vote seul donnait le caractère de loi aux propositions du gouvernement. Le Conseil d'État devait en outre compléter les lois, par les règlements nécessaires à leur exécution.
Le Sénat conservateur.
Venait enfin le Sénat. Ce corps, composé de 100 membres, ne prenait aucune part à ce travail législatif. Il était chargé, spontanément, ou sur la dénonciation du Tribunat, de casser toute loi ou tout acte du gouvernement, qui lui paraissait entaché d'inconstitutionnalité. Il s'appelait pour ce motif Sénat conservateur. Il devait être composé d'hommes ayant atteint l'âge mûr, privés, par le seul fait de leur entrée au Sénat, de toute fonction active, étant par conséquent renfermés exclusivement dans leur rôle de conservateurs, et ayant à le bien remplir un intérêt considérable, car M. Sieyès voulait qu'on les dotât richement.
Mode de formation des pouvoirs de l'État.
Telles étaient les attributions des pouvoirs délibérants. Voici leur mode de formation.
Le Sénat se composait lui-même, en élisant ses propres membres dans la liste de la notabilité nationale. Il nommait encore les membres du Corps Législatif, du Tribunat, du Tribunal de cassation, en les choisissant au scrutin, dans cette même liste de la notabilité nationale.
Le pouvoir exécutif était aussi l'auteur de sa propre formation, en choisissant tous ses agents dans celle des trois listes de notabilité, qui correspondait aux fonctions auxquelles il s'agissait de pourvoir. Il prenait les ministres, les conseillers d'État, les agents supérieurs enfin, dans la liste de la notabilité nationale. Il prenait dans la liste de la notabilité départementale, d'abord les conseillers de département, qui, de même que le Conseil d'État, étaient considérés comme des autorités purement administratives; il y prenait, en outre, les préfets et les fonctionnaires de cette circonscription; il allait enfin chercher dans la liste de la notabilité communale les conseils municipaux, les maires, et tous les fonctionnaires du même ordre.
Ainsi, comme le voulait M. Sieyès, la confiance venait d'en bas, le pouvoir venait d'en haut.
Le Grand Électeur.
Mais, de même qu'au-dessus du pouvoir législatif il y avait un créateur suprême, qui était le Sénat, de même il fallait, au-dessus du pouvoir exécutif, un créateur suprême qui nommât les ministres, lesquels devaient ensuite nommer les fonctionnaires subordonnés jusqu'au dernier degré de la hiérarchie. À la tête de ce pouvoir exécutif devait donc se trouver un pouvoir générateur. M. Sieyès lui avait donné un nom analogue à sa fonction, il l'avait appelé le Grand-Électeur. Ce magistrat suprême était réduit exclusivement à un acte: il devait élire deux agents supérieurs, seuls de leur rang et de leur espèce, appelés, l'un Consul de la paix, l'autre Consul de la guerre. Ceux-ci nommaient ensuite les ministres, qui, sous leur responsabilité personnelle, choisissaient dans les listes de notabilité tous les agents du pouvoir, gouvernaient, administraient, géraient, en un mot, les affaires de l'État.
Une existence magnifique était destinée à ce Grand-Électeur. Il était le principe générateur du gouvernement, et il en était aussi le représentant extérieur. Cette inaction à laquelle M. Sieyès avait voulu réduire les sénateurs pour assurer leur impartialité, et qu'il avait dotée d'un revenu annuel de cent mille livres en domaines nationaux, cette inaction, imposée au Grand-Électeur pour un motif semblable, était encore plus richement dotée chez lui que chez les sénateurs, car sa mission était de représenter la République tout entière. M. Sieyès voulait lui assigner un traitement de six millions, des habitations somptueuses, telles que les Tuileries à Paris, et Versailles à la campagne, plus une garde de trois mille hommes. C'est en son nom que la justice devait être rendue, que les lois devaient être promulguées, et les actes du gouvernement exécutés. C'est auprès de lui que les ministres étrangers devaient être accrédités; c'est de sa signature que les traités de la France avec les puissances étrangères devaient être revêtus. En un mot, il joignait, à l'importante mission de choisir les deux chefs actifs du gouvernement, l'éclat, vain si l'on veut, de la représentation extérieure; en lui devait briller tout le luxe d'une nation polie, élégante et magnifique.
Ce Grand-Électeur lui-même, il fallait le demander ou à l'élection ou à l'hérédité. Dans le dernier cas, c'était un roi, et on avait rétabli la monarchie en France. Mais M. Sieyès, qu'il la voulût ou non, n'aurait pas osé la proposer ouvertement. Il faisait donc élire par le plus impartial des corps de l'État, par le Sénat, ce magistrat suprême, qui lui-même n'était placé si haut, que pour être dans ses deux choix, aussi impartial que possible.
Une dernière et redoutable disposition complétait cette œuvre si compliquée.
Pouvoir d'absorber déféré au Sénat.
Le Sénat, qui pouvait casser tout acte inconstitutionnel, loi ou mesure du gouvernement, recevait, en outre, la faculté d'arracher le Grand-Électeur à ses fonctions, en le nommant sénateur malgré lui. C'était ce que M. Sieyès appelait absorber. Le Sénat en pouvait faire autant à l'égard de tout citoyen, dont l'importance ou les talents causeraient des ombrages à la République. On donnait ainsi au citoyen, qu'on frappait d'inaction forcée en l'absorbant dans le Sénat, on donnait en dédommagement l'importance, la riche oisiveté, des membres d'un corps, qui ne pouvait pas agir par lui-même, mais qui pouvait, par son veto, empêcher toute action quelconque.
Analogies de la Constitution de M. Sieyès avec les constitutions connues.
Dans cette conception singulière, mais profonde, qui ne reconnaît une image, effacée, obscurcie peut-être à dessein, de la monarchie représentative? Ce Corps Législatif, ce Sénat, ce Grand-Électeur, c'étaient bien une chambre basse, une chambre haute, un roi, le tout reposant sur une sorte de suffrage universel, mais avec de telles précautions que la démocratie, l'aristocratie, la royauté, admises dans cette constitution, y étaient aussitôt annulées qu'admises. Ces listes de notabilité, dans lesquelles on devait puiser à la fois les corps délibérants et les fonctionnaires exécutifs, c'était le suffrage universel, universel mais nul, car elles constituaient un cercle de candidature si vaste, que l'obligation de choisir dans ce cercle, était un pouvoir absolu d'élire, déféré au gouvernement et au Sénat. Ce Corps Législatif muet, entendant discuter la loi, mais ne la discutant pas lui-même, ayant à ses côtés le Tribunat, chargé de la discuter contradictoirement avec le Conseil d'État, était une espèce de chambre des communes, coupée en deux, l'une ayant le vote, l'autre la parole, et toutes deux annulées par cette séparation même; car la première était exposée à s'endormir dans le silence, la seconde à s'épuiser dans de stériles agitations. Ce Sénat se nommant lui-même et tous les corps délibérants, nommant le chef du pouvoir exécutif, et au besoin l'absorbant dans son sein, ce Sénat pouvant tout cela, mais privé de fonctions actives, ne prenant aucune part à la loi, se bornant à la casser si elle était inconstitutionnelle, ce Sénat, réduit ainsi à une sorte d'inaction pour qu'il fût plus désintéressé, et animé seulement du sentiment de la conservation, ce Sénat était bien l'imitation savante, mais exagérée, d'une pairie aristocratique, prenant peu de part au mouvement des affaires, l'arrêtant quelquefois par son veto, et recevant dans son sein les hommes qui, après une carrière agitée, viennent se reposer volontiers au milieu d'un corps grave, influent et honoré. Ce Grand-Électeur enfin, c'était bien la royauté, réduite au rôle peu actif, mais considérable, de choisir les chefs agissants du gouvernement; c'était la royauté, mais avec des précautions infinies contre son origine et sa durée, car elle sortait de l'urne du Sénat et pouvait s'y ensevelir au besoin. En un mot, ce suffrage universel, ce Corps Législatif, ce Tribunat, ce Sénat, ce Grand-Électeur, ainsi constitués, énervés, neutralisés les uns par les autres, attestaient un prodigieux effort de l'esprit humain, pour réunir dans une même constitution toutes les formes connues de gouvernement, mais pour les annuler ensuite à force de précautions.
Il faut l'avouer, la monarchie représentative, avec moins de peine et d'effort, en se confiant davantage à la nature humaine, procure depuis deux siècles une liberté animée, mais point subversive, à l'une des premières nations du monde. Simple et naturelle en ses moyens, la constitution britannique admet la royauté, l'aristocratie, la démocratie; puis, après les avoir admises, elle les laisse agir librement, ne leur imposant d'autre condition que de gouverner d'un commun accord. Elle ne limite pas le roi à tel ou tel acte, elle ne le fait pas sortir de l'élection pour s'y abîmer ensuite, elle n'interdit pas à la pairie les fonctions actives, elle ne prive pas de la parole l'assemblée élective, elle n'accorde pas le suffrage universel pour le rendre nul ensuite en le rendant indirect: elle laisse sortir la royauté et l'aristocratie de leur source naturelle, l'hérédité; elle admet un roi, des pairs héréditaires, mais en revanche elle laisse à la nation le soin de désigner directement, suivant ses goûts ou ses passions du jour, une assemblée qui, maîtresse de donner ou de refuser à la royauté les moyens de gouverner, l'oblige ainsi à prendre pour chefs dirigeants du gouvernement, les hommes qui ont su captiver la confiance publique. Tout ce que recherchait le législateur Sieyès s'accomplit ainsi presque infailliblement. La royauté, l'aristocratie n'agissent pas plus qu'il ne le souhaitait, elles modèrent seulement une impulsion trop rapide; l'assemblée élective, pleine des passions du pays, mais contenue par deux autres pouvoirs, choisit, en réalité, les vrais chefs de l'État, les porte au gouvernement, les y maintient, ou les renverse, s'ils ont cessé de répondre à ses sentiments. C'est là une constitution simple, vraie, parce qu'elle est le produit de la nature et du temps, et non pas, comme celle de M. Sieyès, l'œuvre savante, mais artificielle, d'un esprit dégoûté de la monarchie par le règne des derniers Bourbons, et effrayé de la république par dix années d'orages.
Véritable caractère de la Constitution de M. Sieyès.
Maintenant, supposons des temps plus calmes, supposons cette Constitution de M. Sieyès mise paisiblement en pratique à une époque où le besoin d'une main puissante, comme celle du général Bonaparte, n'aurait pas dominé toutes les combinaisons; supposons cette vaste notabilité établie, ce Sénat puisant librement en elle les corps de l'État et le chef du gouvernement, que serait-il arrivé?... Bientôt la nation n'eût mis aucun intérêt à renouveler des listes, qui n'étaient qu'un moyen impuissant d'exprimer son vœu; ces listes seraient devenues presque permanentes; le Sénat y eût puisé à son gré les corps de l'État, le Grand-Électeur; et, nommant le chef du pouvoir exécutif, pouvant le faire disparaître à chaque instant, le tenant sous sa dépendance absolue, il aurait été à peu près tout; il aurait été, quoi? L'aristocratie vénitienne, avec son livre d'or, avec son doge fastueux et nul, chargé, tous les ans, d'épouser la mer Adriatique. Spectacle curieux, et digne d'être médité! M. Sieyès, esprit profond et élevé, sincèrement attaché à la liberté de son pays, avait parcouru, en dix ans, ce cercle d'agitations, de terreurs, de dégoûts, qui avaient conduit la plupart des républiques du moyen âge, et la plus célèbre d'entre elles, celle de Venise, au livre d'or et à un chef nominal. Il avait abouti à l'aristocratie vénitienne, constituée au profit des hommes de la révolution, car pendant dix ans il attribuait à ceux qui avaient exercé des fonctions depuis 1789, le privilége de figurer de droit sur les listes de notabilité; et il voulait, en outre, se réserver à lui-même et à trois ou quatre personnages principaux du temps, la faculté de composer pour une première fois tous les corps de l'État.
Mais on n'improvise pas l'aristocratie, on n'improvise que le despotisme. Cette société tourmentée ne pouvait se reposer que dans les bras d'un homme puissant. On allait tout admirer, tout admettre, dans cette Constitution extraordinaire, tout, sauf le Grand-Électeur richement doté, et en apparence oisif. On allait le remplacer par un chef actif et énergique, par le général Bonaparte; et, un seul ressort changé, cette Constitution devait, sans aucune complicité de la part de son auteur, aboutir au despotisme impérial, que nous avons vu, avec un Sénat conservateur, avec un Corps Législatif muet, gouverner, quinze ans, la France d'une manière glorieuse, mais despotique.
M. Sieyès communique son projet aux commissions législatives.
Lorsque M. Sieyès, après un grand effort sur lui-même, était parvenu à tirer du fond de sa pensée toutes ces combinaisons, qui, depuis long-temps, y étaient comme enfouies, il les exposait à son ami M. Boulay de la Meurthe, qui les écrivait, et à divers membres des deux commissions législatives, qui les répandaient autour d'eux. Les deux commissions législatives s'étaient divisées en sections, et, dans chacune des deux, se trouvait une section de Constitution. C'est à ces deux sections réunies que M. Sieyès, quand il pouvait se rendre maître de sa pensée, exposait son système. Ce système saisissait les esprits par la nouveauté, la singularité, et l'art infini des combinaisons.
D'abord les intérêts des auditeurs de M. Sieyès étaient fort satisfaits, car il avait, ainsi que nous venons de le dire, adopté une disposition transitoire, tout à fait nécessaire. Dans le but de sauver la Révolution, en maintenant au pouvoir les hommes qui l'avaient faite, il proposait une résolution, à peu près semblable à celle par laquelle la Convention s'était perpétuée dans les deux Conseils des Anciens et des Cinq-Cents. Il voulait que tous les hommes qui, depuis 1789, avaient exercé des fonctions publiques, qui avaient été membres des diverses assemblées, législatives, départementales ou municipales, fussent de droit portés sur les listes de notabilité, et que ces listes ne fussent pas remaniées avant dix années. De plus, MM. Sieyès, Roger-Ducos, et le général Bonaparte, devaient composer pour la première fois le personnel des corps de l'État, en vertu du droit qu'ils s'attribuaient de faire la nouvelle Constitution. Cette disposition était hardie, mais indispensable; car il est à remarquer que tous les hommes nouveaux qui arrivaient par les élections, animés d'un esprit de réaction alors général, cédant d'ailleurs au goût ordinaire de blâmer ce qu'on n'a pas fait, affichaient une haine ouverte contre les actes et les hommes de la Révolution, même quand ils en partageaient les principes. M. Sieyès avait donc pris ses précautions contre la nécessité d'un nouveau 18 fructidor, en assurant pour dix ans la mise en pratique de sa Constitution par des mains dont il était sûr. Les idées de M. Sieyès devaient convenir à tous les intérêts. Déjà chacun se croyait assuré d'être sénateur, législateur, conseiller d'État ou tribun; et ces charges étaient richement rétribuées.
Accueil fait aux idées de M. Sieyès.
Intérêt à part, les combinaisons semblaient aussi neuves qu'habiles. Les hommes s'enthousiasment facilement pour le génie militaire, mais ils s'enthousiasment tout aussi facilement pour ce qui a l'apparence de la profondeur d'esprit. Le législateur Sieyès avait ses enthousiastes, comme le général Bonaparte avait les siens. Les listes de notabilité paraissaient la plus heureuse des combinaisons, surtout dans l'état de discrédit où était tombé le système électif, depuis les élections qui avaient donné les Clichiens exclus par la révolution de fructidor, et les Jacobins exclus par le moyen des scissions. Le Conseil d'État et le Tribunat, plaidant l'un pour, l'autre contre, devant un Corps Législatif muet, plaisaient à des esprits fatigués de discussions, et demandant le repos avec instance. Le Sénat, placé si haut, et dans un rôle si utile au maintien de l'ensemble, pouvant frapper d'ostracisme les citoyens éminents et dangereux, tout cela trouvait de nombreux admirateurs.
Le Grand-Électeur, seul, paraissait une singularité à des hommes qui, n'ayant pas encore réfléchi beaucoup à la Constitution anglaise, ne comprenaient pas une magistrature, réduite au rôle unique de choisir les agents supérieurs du gouvernement. Ils trouvaient que c'était trop peu de pouvoir pour un roi, et trop de représentation pour un simple président de république. Personne, enfin, ne trouvait la place adaptée à celui qui devait la remplir, c'est-à-dire au général Bonaparte. Cette place avait trop d'apparence, et pas assez de pouvoir réel: trop d'apparence, car il fallait éviter d'effaroucher les imaginations, en rendant trop manifeste le retour à la monarchie; pas assez de pouvoir réel, car il fallait une autorité presque sans bornes à l'homme qui était chargé de réorganiser la France. Certains esprits, incapables de comprendre le désintéressement d'un penseur profond, qui n'avait songé qu'à faire concorder ses conceptions entre elles, et nullement à combiner les ressorts de sa Constitution dans un intérêt personnel, certains esprits affirmaient que le Grand-Électeur n'avait pu être inventé pour un caractère aussi actif que le général Bonaparte, et que dès lors M. Sieyès n'avait pu l'imaginer que pour lui-même, qu'il se réservait cette place, et qu'il destinait à son jeune collègue celle du Consul de la guerre. C'était là une conjecture mesquine et malveillante. M. Sieyès joignait à une grande force de pensée une finesse d'observation remarquable, et il jugeait trop bien sa position personnelle et celle du vainqueur de l'Italie, pour croire qu'il pût être, lui, cette espèce de roi électif, et le général Bonaparte simplement son ministre. Il avait en ceci uniquement obéi à l'esprit de système. D'autres interprétateurs, moins malveillants, croyaient, à leur tour, que M. Sieyès destinait en effet la place de Grand-Électeur au général Bonaparte, mais dans le but de lui lier les mains, et surtout de le faire prochainement absorber par le Sénat conservateur. Les amis de la liberté ne lui en savaient pas mauvais gré. Les partisans du général Bonaparte ne pouvaient parler de cette invention du Grand-Électeur sans jeter les hauts cris; et, parmi eux, Lucien Bonaparte, qui a tour à tour contrarié ou servi le chef de sa famille, mais toujours capricieusement, sans à-propos, sans mesure, jouant tantôt le frère passionné pour la grandeur de son frère, tantôt le citoyen ennemi du despotisme, Lucien Bonaparte déclamait avec violence contre le projet de M. Sieyès. Il disait hautement qu'il fallait un président de la République, un Conseil d'État, et pas grand'chose avec; que le pays était fatigué des bavards, et qu'il ne voulait plus que des hommes d'action. Ces propos inconsidérés étaient de nature à produire le plus fâcheux effet; heureusement on n'attachait pas une grande importance aux paroles de Lucien.
Le général Bonaparte avait, au milieu de ses travaux incessants, recueilli les rumeurs répandues autour de lui sur le projet de M. Sieyès. Il laissait faire son collègue, par une sorte de partage d'attributions convenu entre eux, et il ne voulait se mêler de la Constitution, que lorsqu'il serait temps de la rédiger définitivement, se promettant bien alors d'assortir à son goût la place qui lui était destinée. Fâcheux dissentiment entre M. Sieyès et le général Bonaparte. Cependant les rapports qui lui venaient de tout côté finirent par l'irriter, et il exprima son déplaisir avec la vivacité ordinaire de son langage, vivacité regrettable, et dont il n'était pas toujours le maître.
La désapprobation dont il frappait quelques idées du projet de Constitution arriva jusqu'à son auteur. M. Sieyès en conçut une vive peine. Il craignait en effet qu'après avoir perdu, par l'ignorance et la violence des temps antérieurs, l'occasion de devenir le législateur de la France, il ne la perdît encore une fois par l'humeur despotique du collaborateur qu'il s'était donné en faisant le 18 brumaire. Quoique dépourvu d'intrigue et d'activité, il s'attacha davantage à conquérir un à un les membres des deux sections législatives.
Cependant son ami, M. Boulay de la Meurthe, et deux intimes du général Bonaparte, MM. Rœderer et de Talleyrand, désirant maintenir la bonne harmonie entre des hommes si importants, s'employèrent activement à les mettre d'accord. M. Boulay de la Meurthe avait accepté la mission de transcrire les idées de M. Sieyès, et il était devenu ainsi le confident de son projet. M. Rœderer était ancien Constituant, homme d'esprit, véritable publiciste à la façon du dix-huitième siècle, aimant beaucoup à raisonner sur l'origine et l'organisation des sociétés, et à faire des projets de constitution, joignant à cela des penchants monarchiques très-prononcés. M. de Talleyrand, capable de comprendre et de goûter les esprits, même les plus contraires au sien, était également touché et du génie agissant du jeune Bonaparte, et du génie spéculatif du philosophe Sieyès; il avait du penchant pour tous deux. Il croyait d'ailleurs que ces deux hommes avaient besoin l'un de l'autre, et mettait un grand intérêt à faire réussir les affaires du nouveau gouvernement. MM. Boulay de la Meurthe, Rœderer et de Talleyrand s'employèrent donc à rapprocher le général et le législateur. Entrevue imaginée pour rapprocher M. Sieyès et le général Bonaparte. Une entrevue fut préparée; elle devait avoir lieu chez le général Bonaparte, en présence de MM. Rœderer et de Talleyrand. La chose se fit, et ne réussit guère. Le général Bonaparte était sous l'impression des rapports qu'on lui avait faits sur le Grand-Électeur inactif et exposé à être absorbé par le Sénat; M. Sieyès était tout plein des propos improbateurs qu'on prêtait au général, et qu'on avait sans doute exagérés. Ils s'abordèrent avec de mauvaises dispositions, ne se montrèrent que leurs dissentiments, et s'adressèrent les propos les plus aigres. M. Sieyès, qui avait besoin de calme pour produire ses idées, ne les exposa point, cette fois, avec la clarté et la suite convenables. Mauvais succès de l'entrevue proposée. Le général Bonaparte, de son côté, fut impatient et brusque: ils se traitèrent mal, et se séparèrent presque brouillés.
Les conciliateurs, effrayés, se remirent au travail pour réparer le mauvais effet de cette entrevue. On dit à M. Sieyès qu'il devait discuter avec patience, se donner la peine de convaincre le général, et surtout faire des concessions; on dit au général qu'il fallait ici plus de ménagements qu'il n'en mettait, que sans l'appui de M. Sieyès, et son autorité sur le Conseil des Anciens, lui, général Bonaparte, n'aurait jamais pu obtenir, dans la journée du 18 brumaire, le décret qui lui avait mis la force en main; que M. Sieyès, comme personnage politique, avait un crédit immense sur les esprits, et que, dans le cas d'un conflit entre le législateur et le général, beaucoup de gens se prononceraient pour le législateur, comme le représentant de la Révolution et de la liberté, opprimées par un homme d'épée. Le premier moment n'était pas favorable pour amener un rapprochement; il fallut y mettre un peu de temps. MM. Boulay de la Meurthe et Rœderer imaginèrent de nouveaux modèles de pouvoir exécutif, qui levassent les deux difficultés sur lesquelles le général Bonaparte paraissait inflexible, l'inaction du Grand-Électeur, et la menace d'ostracisme suspendue sur sa tête. Ils songèrent d'abord à un Consul, aidé de deux collègues qui devraient l'assister, puis à un Grand-Électeur, comme l'avait voulu M. Sieyès, qui nommerait les deux Consuls de la paix et de la guerre, assisterait à leurs délibérations et prononcerait entre eux. Ce n'était pas assez pour satisfaire le général Bonaparte, et c'était beaucoup trop pour M. Sieyès, dont le projet était ainsi renversé. Chaque fois qu'on proposait à M. Sieyès de faire participer au gouvernement le chef du pouvoir exécutif, «c'est de l'ancienne monarchie, disait-il, que vous voulez me donner; et je n'en veux pas.»—Il n'admettait, en effet, que la royauté d'Angleterre, en lui retranchant encore le titre de roi, l'inamovibilité et l'hérédité. On était loin de compte, et M. Sieyès, avec cette promptitude de découragement propre aux esprits spéculatifs, quand ils rencontrent les obstacles que leur oppose la nature des choses, M. Sieyès disait qu'il allait renoncer à tout, quitter Paris, se réfugier à la campagne, et laisser le jeune Bonaparte tout seul, avec son despotisme naissant, révélé à tous les yeux. «Il veut partir, disait le général, qu'il s'en aille; je vais faire rédiger une Constitution par Rœderer, la proposer aux deux sections législatives, et satisfaire l'opinion publique, qui demande qu'on en finisse.» Il se trompait en parlant de la sorte, car il était encore trop tôt pour montrer à la France son épée toute nue; il eût rencontré autour de lui des résistances inattendues.
Les sections législatives se chargent du soin de faire la Constitution, en prenant pour base le projet de M. Sieyès.
Cependant, ces deux hommes, qui, malgré des répugnances instinctives, avaient réussi à s'entendre un moment pour consommer le 18 brumaire, devaient s'entendre encore une fois pour faire une constitution. Les bruits qui s'étaient répandus avaient donné l'éveil aux commissions législatives; elles savaient quels propos tenait Lucien Bonaparte, quel ton décidé prenait le général sur tout cela, quelle disposition à tout abandonner montrait M. Sieyès; elles se dirent avec raison, qu'en définitive, c'était à elles que le soin de faire une constitution était spécialement confié; qu'il fallait accomplir leur devoir, rédiger un projet, le présenter aux Consuls, et les mettre forcément d'accord, après avoir opéré entre eux une transaction raisonnable.
Elles se mirent donc à l'œuvre; et comme plusieurs des membres qui les composaient avaient eu communication des idées de M. Sieyès, et les avaient goûtées, elles adoptèrent son plan comme base de leur travail. À l'égard d'un esprit systématique, adopter toutes ses idées moins une, c'est lui causer presque autant de chagrin que si on les rejetait toutes. C'était cependant un point important que de prendre le projet de M. Sieyès pour base de la nouvelle Constitution: aussi finit-il par se calmer un peu; et le général Bonaparte, en voyant les commissions s'emparer de leur rôle, et le remplir résolument, se radoucit lui-même d'une manière sensible. Commencement de rapprochement entre M. Sieyès et le général Bonaparte. On saisit ce moment pour amener un nouveau rapprochement. Il y eut une seconde entrevue entre M. Sieyès et le général, en présence de MM. Boulay (de la Meurthe), Rœderer et de Talleyrand. Cette fois, les deux principaux interlocuteurs étaient plus calmes, et plus disposés à s'entendre. Au lieu de se heurter comme la première fois, en se montrant de préférence leurs dissentiments, ils cherchèrent au contraire à se rapprocher, en se montrant le côté semblable de leurs opinions. M. Sieyès fut modéré et plein de tact: le général déploya son bon sens, son originalité d'esprit ordinaires. Le sujet de l'entretien fut l'état de la France, les vices des constitutions précédentes, et les précautions à prendre dans une constitution nouvelle, pour prévenir les désordres passés. Sur tout cela on devait être d'accord. On se retira donc satisfait, et on se promit, dès que les sections auraient achevé leur travail, de les réunir, pour adopter ou modifier leurs propositions, et sortir enfin du provisoire, qui commençait à déplaire à tout le monde. M. Sieyès avait désormais la certitude que, sauf son Grand-Électeur et quelques attributions du Sénat conservateur, il ferait adopter sa Constitution tout entière.
Dans les dix premiers jours de frimaire (du 20 novembre au 1er décembre), les sections eurent achevé leur projet. Le général Bonaparte les appela chez lui à des réunions auxquelles devaient assister les Consuls. Quelques membres des sections trouvaient cette convocation peu conforme à leur dignité, et, cependant, décidé qu'on était à passer par-dessus beaucoup de difficultés, à concéder beaucoup à l'homme qui était si nécessaire, on se rendit chez lui.
Réunions des sections législatives chez le général Bonaparte.
Les séances commencèrent immédiatement. À la première, M. Sieyès fut chargé d'exposer son plan, puisque ce plan était la base même du travail des commissions. Il le fit avec une force de pensée et de langage, qui produisit sur les assistants la plus vive impression.—Tout cela est beau et profond, dit le général; cependant, il y a plusieurs points qui méritent une discussion sérieuse. Mais procédons avec ordre; traitons chaque partie du projet l'une après l'autre, et choisissons un rédacteur. Citoyen Daunou, prenez la plume.—M. Daunou devint ainsi le rédacteur de la nouvelle Constitution. Ce travail dura plusieurs séances, et l'on convint des dispositions suivantes.
Dispositions du projet de M. Sieyès qui sont définitivement adoptées.
Les listes de la notabilité communale, départementale, et nationale, furent successivement adoptées. Elles réduisaient trop l'action populaire, en la rendant indirecte, pour ne pas convenir, et aux appréhensions du moment, et aux goûts du général Bonaparte. Deux dispositions accessoires, l'une conforme, l'autre contraire aux idées de M, Sieyès, furent adoptées. On déclara que les fonctionnaires de tout genre ne seraient obligatoirement choisis sur les listes de notabilité, que lorsque la Constitution les aurait nominativement désignés. Qu'on y prît, en effet, les membres des corps délibérants, les consuls, les ministres, les juges, les administrateurs, à la bonne heure; mais des généraux, des ambassadeurs! cela parut exorbitant. On fut d'accord sur ce point. La seconde disposition était relative, non pas au fond du projet, mais à la nécessité de l'adapter à l'état présent des choses. Au lieu de remettre le remaniement des listes à dix ans, on l'ajourna à l'an IX, c'est-à-dire à une année, et il fut arrêté que l'on nommerait aujourd'hui tout le personnel dès grands corps de l'État, par un acte du pouvoir constituant, et que les individus ainsi nommés, seraient portés de droit sur les premières listes. La révision, au lieu d'être annuelle, dut être triennale.
On passa ensuite à l'organisation des grands pouvoirs. La maxime de M. Sieyès: La confiance doit venir d'en bas, le pouvoir doit venir d'en haut, prévalut tout à fait. C'est en haut que fut placé le droit d'élire, mais avec obligation de choisir dans les listes de notabilité. On adopta le Sénat de M. Sieyès, ainsi que le Corps Législatif, placé entre le Conseil d'État et le Tribunat. Le Sénat dut choisir, sur les listes de notabilité, d'abord les sénateurs eux-mêmes, puis les membres du Corps Législatif, du Tribunat, du Tribunal de cassation, de la Commission de comptabilité (depuis Cour des Comptes), et enfin le chef ou les chefs du pouvoir exécutif. Toutefois, et c'était là une réduction d'attributions considérable, le Sénat ne dut nommer les sénateurs que sur la présentation de trois candidats, dont l'un était désigné par les Consuls, l'autre par le Corps Législatif, le troisième par le Tribunat. Quant au Conseil d'État, ce corps, faisant partie du pouvoir exécutif, devait être nommé par ce pouvoir même. Indépendamment de la faculté de faire les nominations les plus importantes, le Sénat reçut l'attribution suprême de casser les lois ou les actes du gouvernement, entachés d'inconstitutionnalité. Il ne devait, du reste, avoir aucune part à la confection des lois, ses membres ne pouvaient exercer de fonctions actives.
Le Corps Législatif muet, comme le voulait M. Sieyès, dut entendre contradictoirement trois conseillers d'État, trois tribuns, et voter ensuite, sans discussion, sur les propositions du gouvernement.
Le Tribunat eut seul la faculté de discuter publiquement les lois; mais il ne dut les voter que pour savoir quels avis il soutiendrait auprès du Corps Législatif. Son vote, même négatif, n'empêchait pas que la loi fût loi, si le Corps Législatif l'avait adoptée. Le Tribunat n'avait pas l'initiative des propositions légales, mais il pouvait émettre des vœux, il recevait des pétitions, et les renvoyait aux diverses autorités qu'elles concernaient.
Le Sénat dut se composer de 80 membres au lieu de 100, comme le voulait d'abord M. Sieyès: 60 devaient être nommés tout de suite, 20 dans les dix années qui suivraient. Le Corps Législatif dut se composer de 300 membres, le Tribunat de 100. Les sénateurs avaient 25 mille francs de dotation annuelle; les législateurs, 10 mille; les tribuns, 15 mille. Jusque-là le plan de M. Sieyès était adopté en entier, sauf quelques réductions dans l'autorité du Sénat. Mais ce plan allait subir une altération considérable dans l'organisation du pouvoir exécutif.
Organisation définitive du pouvoir exécutif.
C'était là le point capital, et sur lequel le général Bonaparte était inflexible. M. Sieyès, déjà résigné à voir cette partie de son plan écartée, fut cependant invité à exposer ses idées. Il proposa donc, devant les commissions réunies, l'institution du Grand-Électeur. Personne, il faut le dire, pas même le général Bonaparte, n'avait alors assez réfléchi sur l'organisation des pouvoirs, dans un gouvernement libre, pour comprendre ce qu'il y avait de profond dans cette conception, et pour saisir l'analogie qu'elle présentait avec le roi de la monarchie anglaise. Mais le général Bonaparte, eût-il arrêté son esprit à considérer la question sous ce rapport, n'en aurait voulu à aucun prix, par des motifs tout personnels, et faciles à comprendre. Il fit avec verve la critique de ce Grand-Électeur. Il dit, sur sa riche oisiveté, ce que disent tous les rois, seulement, avec moins d'esprit que lui, et moins de fondement, car en présence d'une société bouleversée à réorganiser, de factions sanguinaires à soumettre, du monde à vaincre, il était excusable de vouloir se réserver l'emploi tout entier de son génie. Mais si dans ces premiers jours du Consulat, où tant de choses étaient à faire, il avait peut-être raison de ne pas laisser enchaîner ses talents, depuis, sublime infortuné à Sainte-Hélène, il a dû regretter la liberté qui lui fut donnée de les exercer sans mesure. Gêné dans l'emploi de ses facultés, il n'aurait pas sans doute accompli d'aussi grandes choses, mais il n'en aurait pas tenté d'aussi exorbitantes, et probablement son sceptre et son épée seraient restés, jusqu'à sa mort, dans ses glorieuses mains.
—Votre Grand-Électeur, dit-il à M. Sieyès, est un roi fainéant, et le temps des rois fainéants est passé. Quel est l'homme d'esprit et de cour, qui voudrait subir une telle oisiveté, au prix de six millions, et d'une habitation aux Tuileries! Quoi! nommer des gens qui agissent, et ne pas agir soi-même! c'est inadmissible. Et d'ailleurs vous croyez par ce moyen réduire votre Grand-Électeur à ne pas se mêler du gouvernement? Si j'étais ce Grand-Électeur, je me chargerais bien de faire encore tout ce que vous ne voudriez pas que je fisse. Je dirais aux deux Consuls de la paix et de la guerre: Si vous ne choisissez pas tel homme, ou si vous ne prenez pas telle mesure, je vous destitue. Et je les obligerais bien de marcher à ma volonté. Je redeviendrais le maître par un détour.—
Ici, le général Bonaparte lui-même, avec sa sagacité ordinaire, rentrait dans la vérité, et reconnaissait que cette inaction du Grand-Électeur n'était point un état de nullité, car ce magistrat suprême, avait, à certains moments, le moyen de reparaître tout-puissant dans l'arène ou les partis se disputent le pouvoir, en venant le retirer aux uns pour le conférer aux autres. Mais cette haute surveillance de la royauté anglaise sur le gouvernement, réduite à jeter quelquefois entre les ambitions le poids décisif de sa volonté, ne pouvait convenir à cet ardent jeune homme; et il faut le lui pardonner, car ce n'était ni le lieu ni le moment de la royauté constitutionnelle.
L'institution du Grand-Électeur repoussée par le général Bonaparte.
Le Grand-Électeur périt sous les sarcasmes du jeune général, et sous une puissance beaucoup plus grande que celle des sarcasmes, la puissance de la nécessité présente. Il fallait en effet, alors, une véritable dictature, et l'autorité attribuée au Grand-Électeur était loin de suffire aux besoins des circonstances.
Il y eut une autre partie de l'institution proposée par M. Sieyès, que le général Bonaparte repoussa également, parce qu'il s'obstinait à y voir un piège: c'était la faculté d'absorption dévolue au Sénat, non-seulement à l'égard du Grand-Électeur, mais de tout citoyen notable, dont la grandeur inspirerait des ombrages.
Le général ne voulait pas qu'après quelques années d'éminents services, on pût l'ensevelir tout vivant au sein du Sénat, et le réduire à une oisiveté forcée, moyennant une pension de vingt-cinq mille francs. Il obtint satisfaction sous ce nouveau rapport, et voici quelle fut l'organisation définitive du pouvoir exécutif.
Forme définitivement donnée au pouvoir exécutif. Création d'un Premier Consul.
On adopta un Premier Consul, accompagné de deux autres, pour dissimuler un peu la toute-puissance du premier. Ce premier Consul avait la nomination directe, et sans partage, des membres de l'administration générale de la République, des membres des Conseils départementaux et municipaux, des administrateurs appelés depuis sous-préfets et préfets, des agents municipaux, etc. Il avait la nomination des officiers de terre et de mer, des conseillers d'État, des ministres à l'étranger, des juges civils et criminels, autres que les juges de paix et les membres du Tribunal de cassation. Il ne pouvait pas révoquer les juges, une fois nommés: l'inamovibilité fut ainsi substituée à l'élection, comme garantie d'indépendance.
Outre la nomination du personnel administratif, militaire et judiciaire, le Premier Consul avait le gouvernement tout entier, la direction de la guerre et de la diplomatie; il signait les traités, sauf leur discussion et leur adoption par le Corps Législatif, dans la même forme que les lois. Dans ces diverses fonctions il devait être assisté des deux autres Consuls, qui avaient seulement voix consultative, mais qui pouvaient constater leur opinion sur un registre de délibérations tenu à cet effet. Évidemment, ces deux Consuls se trouvaient là pour dissimuler l'immense autorité déférée au général Bonaparte, autorité dont la durée était assez longue, et pouvait même devenir perpétuelle, car les trois Consuls étaient élus pour dix ans, et de plus indéfiniment rééligibles. Quelque chose resta de l'absorption imaginée par M. Sieyès. Le Premier Consul, sortant par démission ou autrement, devenait sénateur de plein droit, c'est-à-dire, était exclu à l'avenir des fonctions publiques. Les deux autres Consuls, n'ayant pas exercé la plénitude du pouvoir, demeuraient libres de ne pas accepter cette opulente annulation, et ne devenaient sénateurs que s'ils consentaient à l'être.
Le Premier Consul devait avoir 500 mille francs de traitement; les deux autres, 150 mille francs chacun. Ils devaient loger tous les trois aux Tuileries, et avoir une garde consulaire.
La nouvelle constitution qualifiée dans nos annales Constitution de l'an VIII.
Telles furent les principales dispositions de la célèbre Constitution de l'an VIII. M. Sieyès vit ainsi réduire les attributions du Sénat, et substituer un chef tout-puissant à son Grand-Électeur inactif; ce qui a fait aboutir plus tard sa Constitution, non pas à l'aristocratie, mais au despotisme.
Dispositions générales.
Cette Constitution ne renfermait pas de déclaration des droits, mais au moyen de certaines dispositions générales, elle garantissait la liberté individuelle, l'inviolabilité du domicile du citoyen, la responsabilité des ministres, et celle des agents inférieurs, sauf, à l'égard de ceux-ci, l'approbation préalable des poursuites par le Conseil d'État; elle stipulait qu'une loi pourrait, dans certains départements, et dans certains cas extraordinaires, suspendre l'action de la Constitution, ce qui revenait à ce que nous avons appelé, depuis, la mise en état de siège; elle assurait des pensions aux veuves et aux enfants des militaires, et enfin, par une sorte de retour à des idées long-temps proscrites, elle posait, en principe, qu'il pourrait être accordé des récompenses nationales aux hommes qui auraient rendu d'éminents services. C'était le germe d'une institution célèbre depuis, celle de la Légion-d'Honneur.
Le projet de M. Sieyès contenait deux fortes et belles idées qui, toutes deux, sont demeurées dans notre organisation administrative: la circonscription d'arrondissement et le Conseil d'État.
M. Sieyès devait ainsi être l'auteur de toutes les circonscriptions administratives de la France. Il avait déjà imaginé, et fait adopter autrefois la division en départements; il voulut en cette occasion qu'on substituât aux administrations cantonales, qui existaient au nombre de cinq mille, les administrations d'arrondissement, qui, beaucoup moins nombreuses, étaient un intermédiaire plus convenable entre la commune et le département. Le principe seul en fut posé dans la Constitution; mais on convint que bientôt une loi réformerait, sur ce principe, le système administratif de la France, et ferait cesser l'anarchie communale dont on a vu plus haut le tableau affligeant. Il dut y avoir un tribunal de première instance par arrondissement, et un tribunal d'appel pour plusieurs départements réunis.
Gloire particulière à M. Sieyès.
La seconde des créations de M. Sieyès, qui lui appartient en propre, est le Conseil d'État, corps délibérant attaché au pouvoir exécutif, préparant les lois, les soutenant auprès du pouvoir législatif, y ajoutant les règlements qui doivent accompagner les lois, et rendant la justice administrative. C'est la plus pratique de ses conceptions, et elle devait, avec la précédente, traverser le présent, subsister dans l'avenir. Disons-le à l'honneur de ce législateur: le temps a emporté toutes les Constitutions éphémères de la Révolution, mais les seules parties de ces Constitutions qui aient survécu, ont été son ouvrage.
Ce n'était pas tout que d'arrêter les dispositions de la Constitution nouvelle, il était indispensable d'y ajouter le personnel des pouvoirs, de le chercher dans les hommes de la Révolution, et de le désigner même dans l'acte constitutionnel. Il fallait donc, après la rédaction de toutes les dispositions qui viennent d'être énumérées, il fallait s'occuper du choix des personnes.
Personnel choisi pour former les pouvoirs de l'État. Le général Bonaparte nommé Premier Consul pour dix ans.
Le général Bonaparte fut nommé Premier Consul pour dix ans. On ne peut pas dire qu'il fut choisi, tant il était indiqué par la situation: on le reçut des mains de la victoire et de la nécessité. Sa situation une fois fixée, il s'agissait d'en trouver une pour M. Sieyès. Ce grand personnage aimait peu les affaires, et encore moins les rôles secondaires. Il ne lui convenait pas d'être l'assistant du jeune Bonaparte, et il refusa, par conséquent, d'être second Consul. MM. Cambacérès et Lebrun nommés seconds Consuls. On verra tout à l'heure quelle place, plus conforme à son caractère, lui fut assignée. On choisit pour second Consul M. Cambacérès, jurisconsulte éminent, qui avait acquis une grande importance parmi les personnages politiques du temps, par beaucoup de savoir, de prudence et de tact. Il était, à cette époque, ministre de la justice. M. Lebrun, écrivain distingué, rédacteur autrefois des édits Maupeou, rangé, dans l'ancien régime, parmi les hommes disposés à de sages réformes, fidèle toujours à la cause de la Révolution modérée, très-instruit dans les matières financières, et trop doux pour être un contradicteur incommode, M. Lebrun fut le troisième Consul désigné. M. Cambacérès pouvait très-bien suppléer le général Bonaparte dans l'administration de la justice; M. Lebrun pouvait le seconder utilement dans l'administration des finances, et tous deux l'aider beaucoup sans le contrarier aucunement. Il était impossible de mieux associer des hommes destinés à composer le nouveau gouvernement, et de ces choix devaient découler tous les autres dans l'organisation du pouvoir exécutif.
M. Sieyès chargé de composer le Sénat.
Il fallait procéder à la composition des corps délibérants. Là se trouvait indiqué le rôle naturel de M. Sieyès. On avait écrit dans la Constitution, que le Sénat élirait les membres de tous les corps délibérants. Il s'agissait de savoir qui composerait le Sénat, une première fois. On statua, par un article particulier de la Constitution, que MM. Sieyès et Roger-Ducos, qui allaient cesser d'être Consuls, réunis à MM. Cambacérès et Lebrun, qui allaient le devenir, nommeraient la majorité absolue du Sénat, laquelle était de 31 membres sur 60. Les 31 sénateurs, élus de la sorte, devaient ensuite élire au scrutin les 29 sénateurs, restant à désigner. Le Sénat, une fois complété, devait composer le Corps Législatif, le Tribunat, le Tribunal de cassation.
Au moyen de ces diverses combinaisons, le général Bonaparte se trouvait chef du pouvoir exécutif, mais on observait en même temps une sorte de convenance, en l'excluant de la composition des corps délibérants appelés à contrôler ses actes; on laissait ce soin principalement au législateur de la France, à M. Sieyès, dont le rôle actif était désormais fini, et on assurait, comme retraite, à celui-ci la présidence du Sénat. Les positions étaient ainsi convenablement faites, et les apparences sauvées.
Il fut décidé que la Constitution serait soumise au vœu national, au moyen de registres ouverts dans les mairies, les justices de paix, les notariats, les greffes des tribunaux, et qu'en attendant une acceptation, dont on ne paraissait pas douter, le Premier Consul, les deux Consuls sortants, et les deux Consuls entrants, procéderaient aux choix dont ils étaient chargés, pour que, le 1er nivôse, les grands pouvoirs de l'État fussent constitués, et prêts à mettre en pratique la nouvelle Constitution. C'était indispensable pour faire cesser cette dictature des Consuls provisoires, dont quelques esprits commençaient à s'offusquer, et pour satisfaire l'impatience générale qu'on éprouvait de voir établir enfin un gouvernement définitif. Tout le monde, en effet, souhaitait avec ardeur un gouvernement stable et juste, qui assurât la force et l'unité du pouvoir, sans étouffer toute liberté; auprès duquel les hommes honnêtes et capables, de tous les rangs, de tous les partis, trouvassent la place qui leur était due. Ces vœux, il faut le reconnaître, n'étaient pas impossibles à exaucer sous la Constitution de l'an VIII; elle les aurait même satisfaits complétement, sans les violences que lui fit subir plus tard un génie extraordinaire, qui, du reste, favorisé comme il l'était par les circonstances, serait venu à bout de bien plus fortes barrières que celles que pouvait lui opposer l'œuvre législative de M. Sieyès, ou toute autre qu'on aurait pu imaginer alors.
Promulgation de la Constitution de l'an VIII.
La Constitution, arrêtée dans la nuit du 12 au 13 décembre (21 au 22 frimaire), fut promulguée le 15 décembre 1799 (24 frimaire an VIII), à la grande satisfaction de ses auteurs, et du public lui-même.
Elle charma les esprits par la nouveauté des idées, par l'habileté des artifices. Tout le monde commença à espérer en elle, et dans les hommes qui allaient la mettre à exécution.
Elle était précédée du préambule suivant:
«Citoyens, une Constitution vous est présentée.
»Elle fait cesser les incertitudes que le gouvernement provisoire mettait dans les relations extérieures, dans la situation intérieure et militaire de la République.
»Elle place, dans les institutions qu'elle établit, les premiers magistrats dont le dévouement a paru nécessaire à son activité.
»La Constitution est fondée sur les vrais principes du gouvernement représentatif, sur les droits sacrés de la propriété, de l'égalité, de la liberté.
»Les pouvoirs qu'elle institue seront forts et stables, tels qu'ils doivent être pour garantir les droits des citoyens, et les intérêts de l'État.
»Citoyens, la Révolution est fixée aux principes qui l'ont commencée; ELLE EST FINIE.»
Deux hommes tels que le général Bonaparte et M. Sieyès, s'écriant en 1800: La Révolution est finie! quelle singulière preuve des illusions de l'esprit humain! Cependant, il faut le reconnaître, il y avait quelque chose de fini, c'était l'anarchie.
Chez tous ceux qui avaient mis la main à cette œuvre, la joie de la voir achevée était grande. Quelques-unes des idées de M. Sieyès avaient été repoussées; cependant, sa Constitution presque tout entière était adoptée, et, à moins d'une puissance absolue comme celle de Solon, de Lycurgue ou de Mahomet, puissance que dans nos temps de doute, où tout prestige individuel est détruit, aucun homme ne saurait obtenir, il n'était guère possible de faire passer une plus grande portion de sa pensée dans la Constitution d'un grand peuple. Et telle qu'elle était, si le vainqueur de Marengo n'y avait apporté plus tard deux changements considérables, l'hérédité impériale de plus, le Tribunat de moins, cette Constitution aurait pu fournir une carrière qui n'eût pas été le triomphe du pouvoir absolu.
Le général Bonaparte fait décerner à M. Sieyès la terre de Crosne.
M. Sieyès, après avoir mis à la main du général Bonaparte l'épée qui avait servi à renverser le Directoire, après avoir fait une Constitution, allait livrer la France à l'activité dévorante du jeune Consul, et se retirer, quant à lui, dans cette oisiveté méditative, qu'il préférait au mouvement agité des affaires. Le nouveau Premier Consul voulut donner au législateur de la France un témoignage de reconnaissance nationale; il fit proposer aux commissions législatives de lui décerner en don la terre de Crosne. Ce don fut décrété, et annoncé à M. Sieyès avec les plus nobles expressions de la gratitude publique. M. Sieyès éprouva une vive satisfaction, car, malgré une incontestable probité, il était sensible aux jouissances de la fortune, et il dut être touché aussi des formes élevées et délicates avec lesquelles cette récompense nationale lui fut décernée.
On disposa ensuite toutes choses pour mettre la Constitution en vigueur dans les premiers jours de janvier 1800 (nivôse an VIII), c'est-à-dire dans les premiers jours de l'année, qui allait clore ce grand siècle.[Retour à la Table des Matières]
FIN DU LIVRE PREMIER.