III.
Con tutto ciò, non abbiamo ancora posto il dito sul male fondamentale della costituzione in Francia. In sostanza, cotesto stato burocratico napoleonico, col suo parlamento appiccicato, era un'astrattezza; nemmeno una dinastia nazionale e un popolo meno ingovernabile avrebbero potuto conciliarsi in pace in uno stato che effettivamente era diviso al cuore. Quando il barone di Blittersdorff visitò Parigi nel 1824, sentì dovunque la lagnanza: «noi abbiamo il dispotismo di Bonaparte, sfruttato dagli emigrati». Similmente scrisse del bonapartismo Paul Louis Courier: c'est un empire qui dure encore. La lagnanza era ben fondata; ma si errava, se si attribuiva la colpa a mala intenzione dei governanti. Il difetto era insito nelle stesse istituzioni. La sconsolata incapacità di Guizot a cavar lume dalle cose, non si mostra mai così acuta, come quando ripete il vecchio errore dei dottrinari: che lo strumento, la Carta, era eccellente, ma gli mancava l'artefice abile e bene ispirato. Noi della presente generazione, ammaestrati da una dura esperienza della connessione intima tra costituzione e amministrazione, comprendiamo a stento come mai si sia potuta magnificare quale «sistema inglese» cotesta variopinta struttura statale, i cui membri stridono l'uno con l'altro. Era una fola, quella dei legittimisti che salutavano come roi désiré il pupillo dello straniero; né era meno un errore, quello dei costituzionali celebranti il datore della Carta come roi législateur. La Carta non meritava affatto il nome di legislazione fondamentale, perché non mutava nulla alle fondamenta del nuovo stato, all'organizzazione amministrativa di Napoleone. Solo il consiglio di stato cedé alcune delle sue attribuzioni al ministero responsabile; rimase però come corte suprema pel diritto amministrativo nel più ampio significato; rimase come capo dell'amministrazione, deliberò su tutte le leggi e regolamenti della corona, e fu, come sotto Napoleone, l'alta scuola dei funzionari amministrativi. Tutti gli altri uffici serbarono la stessa sfera di attività che l'imperatore soldato aveva loro prefinito. L'amministrazione era assolutamente indipendente di fronte ai tribunali, ai governati, alle Camere.
Quanto alla situazione dell'amministrazione davanti al potere giudiziario, era inevitabile che i vecchi parlamenti, che erano stati come protettori dei diritti del popolo nei tempi di fermento anteriori alla rivoluzione, in seguito, dopo che questa fu scoppiata, fossero tenuti come difensori degli esecrati privilegi. L'assemblea nazionale, quindi, cercò di preservare l'applicazione delle nuove leggi rivoluzionarie dagli attentati dei tribunali ostili alle innovazioni, e decise (16-24 agosto 1790): i giudici non devono mai turbare l'attività dell'amministrazione e citare davanti a sé i funzionari amministrativi per atti inerenti alle loro funzioni. Con ciò era elevata a legge l'emancipazione dell'amministrazione dal potere giudiziario, quale già l'aveva desiderata l'antica monarchia, e affermata col fatto. Tutte le proteste della storia liberale tendenziosa non sopprimono la realtà positiva: gli anni stessi della Rivoluzione spianarono con piena innocenza il terreno al moderno dispotismo amministrativo. Su questa base continuò a costruire il primo console, e aggiunse nella costituzione il famoso articolo 75. Vale ormai di norma: chi si vede leso dall'amministrazione, e ciò anche nei suoi diritti privati garantiti dal codice, avanza la sua querela secondo il tramite e i gradi ordinari dell'amministrazione fino al ministero o al consiglio di stato. La persecuzione giudiziaria degli atti dei funzionari è ammissibile solamente in base all'autorisation préalable del consiglio di stato: questa autorizzazione è concessa ove si tratti di delitto da parte dei funzionari; nella più parte degli altri casi è rifiutata. Nessun tribunale può elevare conflitto di competenza contro un magistrato amministrativo; l'amministrazione, però, deve essere tutelata dalle usurpazioni dei tribunali. Il funzionario amministrativo è puramente un organo senza volontà dei suoi superiori: il principio giuridico, che ognuno risponde dei propri atti, è interpretato dal consiglio di stato secondo la tradition des bureaux, nel senso, che l'ordine del superiore sgrava di ogni responsabilità i subalterni in caso di trasgressione della legge. Il funzionario tedesco, a cui i costumi politici del nostro popolo hanno sempre accordato una certa indipendenza dall'alto, è ignoto ai francesi. Aggiungiamo inoltre la misura avara, indegna di un grande stato, degli stipendi in Francia, dove, per giunta, il costo della vita è più caro; il che da una parte favorisce la disonestà ormai divenuta storica della burocrazia francese, e perciò rincara l'amministrazione già senz'altro dispendiosa, e dall'altra aggrava la dipendenza dall'alto; e abbiamo l'immagine di una gerarchia di uffici, che non si può congetturare più illimitata.
Non era menomamente un governo dell'arbitrio. Il consiglio di stato, che deliberava collegialmente, eccelleva sempre per giustizia e competenza. L'amministrazione si dà un ordinamento giuridico, interpreta le leggi e le completa coi regi avvisi, e si emancipa dal potere giudiziario così completamente, come non aveva mai osato nessun principe europeo prima di Napoleone. Le competenze di questa strapotente amministrazione erano ampliate dalle leggi eccezionali, che ritornavano periodicamente, a causa delle continue cospirazioni di quei tempi bollenti. L'esecrato tribunale eccezionale del Prevosto fu esplicitamente riconosciuto dalla Carta. Ma le stesse corti ordinarie avevano ottenuto da un tratto magistrale del dispotismo napoleonico una organizzazione, che a lungo andare rendeva impossibile ogni opposizione dei tribunali all'amministrazione. Le corti si dividevano in piccole commissioni, a cui i rispettivi membri erano assegnati per brevi periodi di tempo. Questo sistema, che poi purtroppo fu accolto anche in Germania, fu meglio elaborato dalla Restaurazione; e andava da sé, e i Francesi lo capirono bene, che le commissioni giudiziarie più importanti per le questioni di diritto pubblico erano composte solamente dagli uomini del partito che era al potere. La tanto celebrata eguaglianza si rivelò praticamente per una intollerabile ineguaglianza in pregiudizio della minoranza parlamentare. Il conflitto tedesco-danese ci ha insegnato, che una nazione dominante straniera preme sui soggetti più pesantemente di una corona assoluta forestiera; e la Francia costituzionale venne a sperimentare e ad apprendere, che un partito che comanda al potere giudiziario e all'amministrativo, abusa della sua forza per lo meno con così poco riguardo, quanto un imperatore soldato. Il capo del governo, il re, possiede per giusta conseguenza la prerogativa costituzionale di emettere tutti i decreti richiesti dall'applicazione delle leggi e dalla sicurezza dello stato: l'abuso di questo articolo 14 della Carta fornì l'incentivo alla cacciata dei Borboni.
La gerarchia burocratica è altrettanto autonoma di fronte ai non impiegati. Ogni azione in questo stato procede dagli uffici stipendiati dello stato; non esistono magistrati civici nel senso tedesco, né funzionari nominati o eletti dai comuni. Certamente, accanto al prefetto c'è il consiglio generale, accanto al sottoprefetto il consiglio distrettuale, accanto al sindaco il consiglio comunale: tutti collegi di non impiegati, che sono nominati su analoghe liste dal re o dal prefetto. Ma questi consigli, di regola, hanno solamente potere consultivo o quello di un modesto parere; perfino sul bilancio comunale il consiglio comunale non ha altra facoltà che consultiva. Solo in rarissimi casi sono autorizzati a deliberare; per esempio, sull'amministrazione dei beni comunali. L'azione, l'esecuzione spetta solo ai funzionari dello stato, che rispetto ai consiglieri stanno come capi, non già come primi tra pari. I prefetti e i sottoprefetti tengono ininterrottamente nelle mani l'amministrazione, mentre i consigli generali e distrettuali sono convocati transitoriamente, solo per breve tempo. Anche i subalterni sono nominati dallo stato e gli aggiunti del sindaco sono, come questo, sotto l'ordinamento amministrativo del consiglio di stato. Un diritto pubblico siffatto non consentiva alcuno spazio alla doppia qualità del borgomastro tedesco, il quale aveva l'ufficio di organo del potere statale e, insieme, quello di supremo rappresentante del comune autonomo. Tutti sanno, che un formalismo letale e meccanico crebbe a rigoglio su questa gerarchia burocratica meravigliosamente ordinata e rispondente, e che la decisione di ogni più importante problema amministrativo era nelle mani degli uffici di Parigi. Inoltre, la naturale tendenza di una burocrazia in cui si concentrava tutta l'attività dello stato, e le richieste di continuo crescenti dei governati, dovevano spingere all'eccesso quella voglia del governo di molti, che Dunoyer ha caratteristicamente descritto come un socialismo amministrativo. Dall'amministrazione puramente burocratica derivò infine il rapporto malsano dell'impiegato col pubblico. Un ordinamento burocratico che tiene lontano il non impiegato, offre un bersaglio troppo ampio al sospetto e all'antico vizio nazionale dell'invidia; poco mancava, in quei tempi di lotte di partito, che ogni impiegato, solo per questa sua qualità, apparisse sospetto ai governati.
Una volta scappò detto a Napoleone: «se la guerra non fosse per me indispensabile, principierei col comune il nuovo organamento della Francia: la macchina della nostra amministrazione principia appena a organizzarsi». Con simili lampi geniali i grandi uomini di stato, del pari che i grandi scrittori, intendono di dimostrare ai critici, che essi stessi discernono i punti deboli della propria opera con più chiarezza che i censori forestieri. Ma non conviene dare eccessiva importanza alle parole buttate lì occasionalmente: lo stato napoleonico, il carattere del despota non comportava un ordinamento amministrativo diverso. Dopo l'apparizione della Carta, bisognava bene aspettarsi una campagna vigorosa contro il più terribile e importante strumento del dispotismo napoleonico. Ma da chi doveva venire la riforma amministrativa? Non certo dai radicali. La prima riforma comunale della Rivoluzione, che il vecchio Lafayette magnifica va volentieri come un gioiello «della mia repubblica», si era rivelata troppo chiaramente per un'anarchia costituita, perché potesse di nuovo essere desiderata da un partito serio. Non dai dottrinari. Il più considerevole teorico del governo, Benjamin Constant, parla certamente, come un nato svizzero, con predilezione al federalismo e alla libertà dei comuni; egli chiama l'amore del luogo natio la fonte dell'amor di patria; ma non intende di cavarne le conseguenze per la politica francese. La massa del partito mancava affatto del senso dell'autonomia; il motto d'ordine della loro sapienza era «la Carta, l'intera Carta, non altro che la Carta».
Solo alla corte e tra gli emigrati si aveva una seria propensione per la riforma amministrativa. Non si era dimenticato, che un tempo Mirabeau voleva preparare nelle provincie la guerra civile contro la dittatura dalla metropoli radicale. La corona avrebbe volentieri seminato nelle provincie derelitte qualche grano di vita intellettuale autonoma, volentieri avrebbe preservato dalle influenze dello spirito turbolento di Parigi le regioni legittimiste del mezzogiorno. Si ebbe in animo di fondare diciassette università al posto delle facoltà esangui dipendenti dall'istituto centrale di Parigi; si distribuì il superfluo del Louvre nelle gallerie di Digione, Marsiglia e Lione. La nobiltà odiava l'esercito di scritturali, costituito dai commis parigini, con l'antico odio dei signori feudali; e pervenne a ottenere, che i beni comunali confiscati da Napoleone e tuttora invenduti fossero restituiti ai comuni: nei quali propositi assennati ebbe l'appoggio di realisti intelligenti come Martignac, De Serre, Royer Collard. Ma per quei «pellegrini del sepolcro» ogni idea politica torna in ghiribizzo, ogni riforma in leva di costanti cupidigie raffinate. La nobiltà non aveva in orrore lo spirito dispotico della nuova burocrazia, ma i suoi meriti: la sua cultura civile moderna, la libertà della carriera, il diritto comune che tutelava. Dovunque, dagli Etudes di Polignac come dalle confessioni delle teste calde del partito, s'intravvede la speranza che i principi reali e i governatori appartenenti all'alta nobiltà tornino nuovamente a reggere le antiche provincie ripristinate; e segretamente già si lavorava, per introdurre il requisito della nobiltà nei membri dei consigli generali e distrettuali. Si affacciava in tal modo la desolante minaccia di una nuova Lega, di una nuova Fronda, di una distruzione dell'unità statale gloriosamente raggiunta. Tutto ciò che era vitale e moderno nella nazione insorse contro una tale pazzia. E come un tempo la Convenzione aveva condotto la guerra di sterminio alle provincie per completare la Rivoluzione, così ora la nazione dové tenersi alla dittatura degli uffici di Parigi per evitare che l'opera della Rivoluzione fosse di nuovo messa a repentaglio.
Insomma, e intendiamolo bene, l'amministrazione napoleonica era dunque nazionale. In questa, nel codice, nella nuova organizzazione napoleonica delle finanze e dell'esercito aveva trovato la sua conclusione naturale un antichissimo svolgimento politico, laddove il giovine istituto parlamentare era evidentemente e rimaneva un esperimento tirato fuori dalle teorie del diritto naturale, e dall'inconsulta scimmiottatura dello stato inglese. Non è un caso, che la lingua la quale ha trovato il nome della sovranità, non sappia rendere l'idea dell'autonomia dell'amministrazione. Nel modo stesso come in altri tempi l'uno e l'altro cardinale, odiati senza misericordia, pure avevano trovato nei ceti più pacifici della nazione i compagni di lotta contro la nobiltà delle provincie, così anche adesso nessun partito, salvo il legittimista, si attentava sul serio a mettere in agitazione la nuova classe degl'impiegati, perché la sua legge di vita era l'eguaglianza. Tutti i rinomati teorici del diritto amministrativo, da Cormenin, spirito positivo e nazionale, come lo definisce Napoleone III, fino a Laferrière, sono unanimi nell'elogio della burocrazia nazionale. L'ambizione e quella ristrettezza di mezzi, che regna di regola nel paese dell'eguaglianza ereditaria e della prodigalità gaudente, spingono fuori ogni anno dalle classi medie una moltitudine di giovani forze aspiranti agl'impieghi. La nobiltà territoriale non aveva né la popolarità né la buona volontà di dirigere essa stessa l'amministrazione del paese in nome della legge, e, con la limitata ripartizione della proprietà fondiaria, era ben limitato il numero degli uomini che avrebbero potuto assumere le cariche. Bordeaux e Lione erano tuttora liete della loro gloria antica, Tolosa si nominava volentieri la ville reine del mezzogiorno, e il marsigliese cianciava: «se Parigi avesse la Cannebière, sarebbe una piccola Marsiglia». Ma da queste velleità di orgoglio e vanità municipale alla seria volontà di prendere nelle proprie mani gli affari del comune, la via è lunga. La piccola prosa della vita comunale era considerata, come nel secolo decimottavo, poco degna dell'uomo colto, che doveva riservarsi solo agli eccitanti problemi della grande politica. L'industria moderna aizzava, come dovunque in Europa, il senso materialistico dei grandi industriali, assorbiva tutte le loro forze nella gara ardente della speculazione, e li alienava dalla vita comunale. I parigini guardavano con diffidenza ogni vestigio di spirito di autonomia nelle provincia legittimista: erano sempre disposti ad agitarsi davanti allo spettro di quel federalismo, che un tempo la Convenzione aveva sanguinosamente combattuto, e che i giacobini nelle loro feste riboccanti di buongusto avevano carreggiato per le vie sotto la forma allegorica di una donna terribile, che sputava sangue e aveva le ceraste avvelenate nei capelli. Quanto ai contadini, si accettava la malinconica riflessione di Turgot: un villaggio è un mucchio di capanne e di abitanti indifferenti come quelle.
La nazione era abituata a lasciare la cura quotidiana dei modesti affari pubblici ai funzionari dello stato; nei suoi costumi era napoleonica senza essa stessa saperlo. Il che divenne palese, quando il ministero Martignac si presentò al parlamento con le proposte di riforma dell'amministrazione distrettuale e locale. I deputati domandarono con grandi parole alla corona le istituzioni municipali, «questi monumenti delle nostre antiche libertà»; ma le riforme furono respinte, perché lo spirito fazioso delle camere preferì al bene offerto l'irraggiungibile meglio; e tutta la discussione si aggirò soltanto su particolari subordinati. Il governo proponeva che i consigli generali e distrettuali istituiti per nomina dovessero per l'avvenire essere eletti; riforma senza dubbio meritoria; e si disputò appassionatamente sull'estensione di cotesto diritto di voto. Ma il nocciolo del male, cioè la posizione d'impotenza fatta ai conseils consultivi di fronte agli agenti dello stato, non fu toccato neppure dai più accesi oratori dell'opposizione.
Come l'amministrazione napoleonica continuò a sussistere incontestata, così le fondamenta dell'organizzazione militare napoleonica furono salve nei nuovi tempi per opera del maresciallo Gouvion Saint-Cyr. Fu abbandonato il nome esecrato, non la sostanza della coscrizione. L'armata non era punto una truppa di mercenari nel comun senso. Non ostante la durata della ferma, non ostante il cambio, che fu tenuto in vigore dall'egoismo dei possidenti, l'esercito francese non si è mai alienato durevolmente l'affetto delle popolazioni. Ma la sua organizzazione era diretta a un'offensiva travolgente. I potenti ricordi del tempo dell'imperatore, il corpo degli ufficiali variamente commisto di cólti e d'incólti, il mobile spirito democratico dei tempi alimentavano l'irresistibile ambizione guerresca. Il grande enimma, come mai il pacifico sistema parlamentare potesse conciliarsi con un esercito forte ed efficiente, si rivelò in questo caso più difficile che mai.
Lasciamo volentieri ai bonapartisti la fola partigiana, che il parlamentarismo in Francia sia riuscito affatto inutile. Per lo meno ha impedito molto male. La guerra inevitabile tra la nobiltà e la borghesia ebbe nel parlamento la sua lizza; e queste lotte sociali, esse sole, assicurarono al parlamento l'attenzione appassionata della nazione. Senza il parlamentarismo, gli emigrati probabilmente avrebbero fatto presto ad asservire alle proprie voglie la debole corona. Le camere, col meschino sotterfugio della chambre introuvable, hanno sovente tenuto mano alle leggi eccezionali. Ciò non ostante, rimane indubbio se la Francia, senza la perplessità della corona davanti alla sindacatura parlamentare, avrebbe conservata la libertà di stampa e la piena libertà personale. L'efficacia del parlamentarismo non poteva andare oltre questi successi negativi. Le camere avevano facoltà di approvare le imposte fondiarie solo per un anno e le imposte indirette anche per lunghi periodi. Ogni anno avrebbero potuto mettere in questione l'esistenza dello stato respingendo il bilancio: di questo diritto non hanno mai fatto uso interamente; e, soprattutto, l'energico patriottismo dei francesi tratteneva l'opposizione dal pericoloso tentativo di scegliere il bilancio militare a strumento delle sue lotte. D'altra parte le camere non erano autorizzate a impedire direttamente la più insignificante misura amministrativa, e in tutte le questioni di tal natura la burocrazia le fronteggiava con l'immensa superiorità della competenza: una superiorità che si sviluppava sempre più potente, a misura che il progressivo perfezionamento tecnico dell'arte di governo utilizzava anche in questo campo i vantaggi della divisione del lavoro.
Data una tale strapotenza nella teoria e all'in grande, e una tale impotenza nella pratica e al minuto, alle camere non rimaneva che una sola via per acquistare influenza sulla direzione dello stato: asservirsi i capi della burocrazia. Già nel 1816 lo scritto di Guizot sul sistema rappresentativo espresse senza tante metafore il desiderio, che l'amministrazione fosse sottomessa alla maggioranza parlamentare. S'emparer du pouvoir è la divisa di ogni partito, e ogni elezione è una lotta per l'esistenza del governo. E mentre la Francia teneva allora lontano da sé il mal costume inglese della corruzione degli elettori esercitata dai candidati, venne però a costituirsi una nuova forma di corruzione, che fece epoca negli stati del continente: tutta quanta la burocrazia raccolse la propria influenza a favore dei candidati del ministero. Si è spesso lamentato cotesto costituzionalismo di orpello dei Borboni, e senza dubbio nessun uomo onesto può lodare le male arti dei sistema. Comandare a una classe d'impiegati ciecamente ubbidienti e indipendenti dal potere giudiziario e non servirsene per mantenersi col suo aiuto al governo, è un atto di abnegazione che in qual modo la legge potrebbe aspettarsi da un ministro, che è un uomo? Quando la burrasca di luglio spazzò la dinastia, allora si vide davvero, che una burocrazia, che non sa opporsi, non può nemmeno sostenere.
Quando le camere, passato il movimento della lotta elettorale, si sono costituite e i partiti hanno misurato le proprie forze, sopravviene un compromesso tacito tra le due classi possidenti che sostengono la monarchia: il governo ottiene la maggioranza a patto che soddisfi nello stesso tempo gl'interessi di classe e dell'alta borghesia e della nobiltà. Questo insegna con ingrata chiarezza la legislazione economica del tempo. I finanzieri notevoli della Restaurazione e lo stesso Luigi XVIII professavano le dottrine di Adamo Smith, ma nessuno di loro pervenne alla comprensione che l'economia politica è la scienza praticamente liberatrice e peculiare del nostro secolo industriale; e sacrificarono compiacenti le migliori cognizioni ai riguardi della lotta parlamentare. Il sistema proibitivo era radicato in questo stato fin dal tempo di Colbert: l'amministrazione burocratica e il dazio protettore erano l'effetto di un medesimo spirito statale. Dopo il breve episodio della prima assemblea nazionale, che inclinava alle vedute fisiocratiche, la Convenzione nella lotta contro l'Inghilterra era ritornata al sistema nazionale del commercio, e i divieti d'importazione di Napoleone appagarono pienamente l'egoismo miope degli industriali. I dazi proibitivi sui prodotti industriali forestieri rimasero sostanzialmente inalterati sotto la restaurazione, e l'interesse di classe dei grandi proprietari di terre aggiunse nuovi dazi sui prodotti greggi. L'importazione di tutti i prodotti agricoli nominati fu proibita, o caricata di dazi che eguagliavano il divieto, i cereali furono assoggettati alla scala mobile delle mercuriali, il ferro e l'acciaio furono protetti per riguardo dei grandi proprietari di boschi. La Francia con la sua politica commerciale era alla retroguardia dei popoli civili: tutti gli stati vicini furono lesi, e anche gli staterelli del nostro mezzogiorno furono costretti alle rappresaglie. Cotesta assurdità politico commerciale esercitava, soprattutto, un'influenza nefasta sulla morale pubblica. Il governo non riuscì mai a che le camere ne avessero abbastanza, ormai, di esprimere con inverecondia spaventevole il loro egoismo sociale. Nelle classi possidenti s'insinuarono la diffidenza della propria forza, la credenza che lo stato andasse responsabile della sorte del pigio. «Io temevo più l'invasione del bestiame che l'irruzione dei cosacchi», disse più tardi il maresciallo Bugeaud, grande agricoltore, ed espresse con quelle parole l'animo dei suoi consorti di casta.
Intanto l'uomo del popolo stava in disparte mezzo astioso, mezzo indifferente. I Borboni gli erano estranei. Gli omaggi rugiadosi di loyauté delle dame e degli eroi di anticamera al divinizzato «figlio di Europa», l'odierno duca di Chambord, non significano nulla: la stessa venerazione era stata prodigata un tempo al re di Roma, e sarà mostrata più in là da questo peuple de héros et de valets anche al conte di Parigi e al recentissimo figlio di Francia, e certamente anche al figlio di un prossimo detentore del potere. Le moltitudini andavano in visibilio quando i borghesi della camera sventavano un nuovo intrigo reazionario degli esosi emigrati: all'ultimo si fece strada in loro la convinzione, che i gran signori nelle camere curassero solamente i loro propri affari privati. Una camera eletta appena da 90000 elettori non poteva considerarsi rappresentanza popolare, tanto meno in Francia; perché qui dall'indole del popolo e dal livellamento sociale derivava inevitabilmente il suffragio universale, che in Germania evidentemente rimase tuttora allo stato di pianta esotica, di precoce esperimento. Il quarto stato non aveva risentito nulla dei famosi benefizi della Carta. Ne aveva soltanto l'obbligo del servizio militare e una parte iniqua del peso tributario: si vedeva la vita artatamente rincarata dal dazio protettivo, e la cultura intellettuale così scelleratamente trascurata dalla potenza dello stato padrona di tutto, che di 6 milioni di fanciulli in età di scuola, 4 milioni crescevano senza alcuna istruzione.