Die Gründung des Deutschen Zollvereins

by Heinrich von Treitschke

Der staatsmännische Sinn des geistvollen Badeners steht keineswegs auf gleicher Höhe mit seiner volkswirtschaftlichen Einsicht. Er hegt wohl Zweifel, ob Österreich dem Zollverein beitreten könne, zu einem sicheren Schluß gelangt er dennoch nicht. Noch im Jahre 1835 hat er den Eintritt Österreichs für möglich gehalten; dann werde der Zollverein »den schönsten aller Märkte bilden«. Die schwerwiegenden politischen Gründe, welche einen solchen Gedanken für Preußen unannehmbar machten, sind ihm niemals klar geworden. Ebenso wenig will er begreifen, warum Preußen als eine europäische Macht die Selbständigkeit seiner Zollverwaltung [pg 031] unbedingt aufrecht halten mußte; er verlangte eine in der Hand des Bundes zentralisierte Zollverwaltung, die Mautbeamten sollen allein dem Bunde vereidigt werden. Auch bei der Erörterung von Nebenfragen vermag er nicht immer hinauszublicken über den engen Gesichtskreis seines heimischen Kleinstaates. So will er, mit wenigen Ausnahmen, die gesamte Zollerhebung allein an den Grenzen stattfinden lassen, weil, nach der Ansicht des badischen Beamtentums, diese Einrichtung dem Grenzlande Baden besonderen Vorteil bringen sollte. Maaßen dagegen ließ in allen größeren preußischen Plätzen Packhöfe und Zollstellen errichten, da ohne solche Erleichterung ein schwunghafter Speditionshandel offenbar nicht gedeihen konnte.

Neben diesen Irrtümern der Denkschrift steht freilich eine lange Reihe tief durchdachter, praktisch brauchbarer Vorschläge, doch ist kein einziger darunter, welchen das preußische Kabinett nicht schon damals gekannt und angewendet hätte. Mit großer Klarheit entwickelt Nebenius den Satz, daß ohne Zollgemeinschaft die Freiheit des Verkehrs nicht möglich sei. Dieser Gedanke, der uns heute trivial und selbstverständlich erscheint, war der Diplomatie der Kleinstaaten jener Zeit völlig neu. Den Berliner Staatsmännern war er wohlbekannt; denn nur jenen Staaten, die sich dem preußischen Zollsystem einfügen wollten, hatte Preußen freien Verkehr angeboten. Ebenso tief durchdacht waren die Grundzüge des Zolltarifs, welche Nebenius entwarf. Er will mäßige Finanzzölle namentlich auf die Gegenstände allgemeinen Gebrauchs, auf die Kolonialwaren legen; die dem heimischen Gewerbefleiß notwendigen Rohstoffe gibt er frei, die Fabrikwaren schützt er durch Zölle, die ungefähr der üblichen Schmuggelprämie entsprechen; feindselige Schritte des Auslandes sollen mit Repressalien erwidert werden. Treffliche Gedanken, ohne Frage; aber als Nebenius schrieb, war bereits der preußische Tarif veröffentlicht, der durchaus auf denselben Grundsätzen beruhte. Selbständiges Nachdenken hatte den Süddeutschen genau auf dieselben staatswirtschaftlichen Ideen geführt, welche Eichhorn oftmals als den Eckstein des preußischen Systems bezeichnete: »Freiheit, Reziprozität, Ausschließung der Prohibition.« War es nicht ein seltsames Zeichen der allgemeinen Unklarheit jener Tage, daß ein so [pg 032] ungewöhnlicher Geist so dicht heranstreifte an die Ideen des preußischen Zollsystems und doch nicht einmal die Frage aufwarf, ob nicht der Bau der deutschen Handelseinheit auf dem festen Grunde dieses Systems aufgerichtet werden sollte? — Nebenius stellt ferner den Grundsatz auf, daß die Verteilung der Zolleinnahmen nach der Kopfzahl der Bevölkerung erfolgen solle. Aber als seine Denkschrift in Berlin bekannt wurde, da hatte Preußen denselben folgenschweren Gedanken schon in einem Staatsvertrage praktisch durchgesetzt. Er erörtert sodann, die Zollgemeinschaft sei unmöglich, wenn nicht auch der innere Konsum nach gleichen Grundsätzen besteuert werde; bis dies Ziel erreicht sei, müsse man sich mit Übergangsabgaben behelfen. Auch diese Einsicht bestand in Berlin schon längst; eben weil Eichhorn und Maaßen die weit abweichenden Steuersysteme der Nachbarstaaten kannten, wollten sie nicht zu einer vorschnellen Einigung die Hand bieten. Sie wußten desgleichen so gut wie Nebenius, daß es genüge, einen Zollvertrag für einige Jahre abzuschließen; gleich ihm hofften sie zuversichtlich, der unermeßliche Segen der Verkehrsfreiheit werde die Wiederaufhebung eines einmal geschlossenen Zollvereins verhindern …

Nebenius galt in der Diplomatie allgemein als ein bedeutender Kopf und als ein höchst unbequemer Unterhändler. Er zählte zu jenen stillen Gelehrtennaturen, die unter schmuckloser Hülle ein sehr reizbares Selbstgefühl hegen, den Widerspruch ungern, noch schwerer die Widerlegung ertragen. Weit entfernt von der lauten Prahlsucht Friedrich Lists, war er doch mitnichten gesonnen, sein Licht hinter den Scheffel zu stellen. Er gab wohl zu, kein einzelner Mann könne als Urheber des Zollvereins gelten. Doch er rühmte sich, seine Denkschrift habe den Gedanken eines allgemeinen Zollverbandes zum ersten Male entwickelt, sie habe, bis auf einen einzigen Irrtum, die Verfassung des späteren Zollvereins im voraus richtig gezeichnet. Er übersah, daß dieser einzige Irrtum gerade die Lebensfrage der deutschen Handelspolitik betraf; er übersah nicht minder, daß der beste Teil seiner Denkschrift lediglich als Wunsch aussprach, was Preußen durch die Tat schon vollzogen hatte. Ihm gebührt nur das große Verdienst, daß er, gleichzeitig mit den preußischen Staatsmännern und unabhängig von ihnen, für einige wichtige [pg 033] Fragen deutscher Handelspolitik die rechte Lösung erdachte; jedoch die entscheidende Frage: »Bundeszölle oder Anschluß an das preußische System?« wurde in Berlin richtig, von Nebenius falsch beantwortet …

Eine klare Vorstellung von dem Handelsbunde, der anderthalb Jahrzehnte später ins Leben trat, hegte im Jahre 1819 noch niemand. »Die Idee hatte sich noch gar nicht entwickelt«, pflegte Eichhorn späterhin zu sagen. Der Aufzug des großen Gewebes war bereits ausgespannt. Es bestand das preußische Zollsystem, es bestand der ausgesprochene Wille Preußens, dies System zu erweitern und den deutschen Nachbarn ohne Kleinsinn reichlichen Anteil an den gemeinsamen Zolleinkünften zu gewähren. Noch fehlte der Einschlag. Es fehlte der gute Wille der Nachbarstaaten; es fehlte hüben wie drüben ein deutlicher Begriff von den losen und lockeren bündischen Formen, welche allein einen dauernden Handelsbund zwischen eifersüchtigen souveränen Staaten — dies noch niemals gewagte Unternehmen — ermöglichen konnten. Jenen guten Willen hat nachher die Not gezeitigt. Diese Verfassungsformen des Zollvereins sind nicht von Nebenius, noch von irgendeinem Denker im voraus ersonnen worden, da die Theorie solche Aufgaben niemals lösen kann; sie sind gefunden worden auf den Wegen praktischer Politik, durch Verhandlungen und gegenseitige Zugeständnisse zwischen den deutschen Staaten. Der badische Denker schrieb als ein unverantwortlicher Privatmann, er durfte kühn sofort die Einheit des ganzen Vaterlandes ins Auge fassen. Er hat an diesem Ideale unverbrüchlich festgehalten, und weil er so hohen Flug nahm, verfiel er auf den unmöglichen Plan der Bundeszölle. Preußens Staatsmänner hatten ein köstliches Gut zu hüten: die schwer errungene und noch immer hart bedrohte handelspolitische Einheit ihres Staates. Sie mußten sich von den Schwärmern bald des zaghaften Kleinsinns, bald des selbstzufriedenen Dünkels zeihen lassen, und indem sie bedachtsam auf dem Bestehenden fortbauten, erreichten sie das hohe Ziel. —

Zur rechten Stunde fanden die Urheber des preußischen Zollgesetzes einen mächtigen diplomatischen Bundesgenossen an dem neuen Referenten für die deutschen Angelegenheiten, J. A. F. Eichhorn, den sein Chef Graf Bernstorff auf dem [pg 034] Gebiete der Handelspolitik völlig frei schalten ließ. Unter den Helden der Arbeit, welche in müden Tagen die großen Überlieferungen Preußens mutig aufrecht hielten, in friedlichem Schaffen den Grund legten für seine neue Größe, steht Eichhorn in vorderster Reihe. Sein ganzer Lebensgang hatte ihn vorbereitet auf die Rolle des friedlichen Bändigers der Kleinstaaterei. Im Löwensteinischen Wertheim war er aufgewachsen, an der lieblichen Ecke des Maintales und des Taubergrundes, so recht im Herzen der verkommenen Staatenwelt des alten Reichs, und sein tagelang blieb es ihm unvergeßlich, wie er dort noch den Boten des Reichskammergerichts in seiner altfränkischen Tracht die Befehle von Kaiser und Reich hatte vollstrecken sehen. Begeistert von den Taten Friedrichs, war er dann gen Norden gegangen, um dem Staate seiner Wahl zu dienen, und auch an ihm bewährte sich, daß Preußen die wärmste Liebe bei jenen Deutschen findet, die sich dies Gefühl erst erarbeitet haben. Er mußte in Cleve den Zusammenbruch der preußischen Herrschaft, dann in Hannover 1806 die fiskalischen Künste einer kleinlichen Annexionspolitik mit ansehen und ward trotz alledem nicht irr an seinem Staate. Dann nahm er teil an Schills abenteuerlichem Zuge und trat zu Berlin mit Stein und Gneisenau, mit (W. v.) Humboldt, Altenstein[27], Kircheisen[28] in vertrauten Verkehr; sie alle ließen den unbekannten jungen Fremdling sofort als einen Ebenbürtigen gelten. Ein Schüler Spittlers[29], gründlich und vielseitig gebildet, ward er als erster Syndikus der Berliner Universität auch persönlich mit der gelehrten Welt näher bekannt; mit Schleiermacher[30] verband den tief religiösen Mann eine treue Freundschaft, der großen Theologenfamilie der Sack gehörte [pg 035] er durch seine Heirat an. Die Zeiten des Befreiungskrieges verlebte er gehobenen Herzens erst als Offizier in Blüchers Stabe, dann als Mitglied von Steins Zentralverwaltung; hier fand er reiche Gelegenheit, den kleinen deutschen Regierungen bis in das Innerste der Seele zu blicken. Unerschüttert trug er die Begeisterung jener großen Jahre hinüber in die stille Zeit des Friedens.

Als er in seinem vierzigsten Jahre die wichtige Stellung im Auswärtigen Amte erhielt, da beseelte ihn die Hoffnung, eine solche Verbindung, wie sie einst unter der Zentralverwaltung nur zeitweilig, unfertig, unbeliebt bestanden hatte, auf die Dauer zu begründen, die deutschen Staaten durch die Bande des Rechts, des Vertrauens, des Interesses für immer an die Krone Preußen anzuschließen. Dies galt ihm als die Vollendung, als die Läuterung der Träume von 1813. Er erkannte in dem Artikel 19 der Bundesakte »die gutgemeinte Absicht der deutschen Fürsten, daß, unbeschadet ihrer Souveränität, den deutschen Untertanen die Wohltat eines gemeinsamen Vaterlandes gewährt werden müsse«, und er traute seinem Preußen die Kraft zu, die dem Bunde fehlte, diese Wohltat eines Vaterlandes den Deutschen zu spenden. Neben der schneidigen Kühnheit, die man oft an den großen Epochen unserer Geschichte bewundert hat, übersieht man leicht jene kalte, zähe, ausdauernde Geduld, welche der preußischen Staatskunst in den endlos langweiligen Händeln deutscher Kleinstaaterei zur anderen Natur geworden war. Wohl keiner unserer Staatsmänner hat diese altpreußische Tugend mit solcher Meisterschaft geübt wie Eichhorn. Da watet der geistvolle Mann jahraus jahrein durch den zähen Schlamm armseliger Verhandlungen, die schon beim Durchlesen körperlichen Ekel erregen. Nichts schwächt ihm die Frische des Geistes; immer bleibt ihm der Gedanke gegenwärtig, welch großes Ziel hinter den kleinen Händeln winkt; immer wieder rafft sich sein gebrechlicher Körper nach schweren Krankheitsanfällen zu rastloser Tätigkeit auf. Überall hat er seine Augen; wie der Arzt am Krankenbette überwacht er die Stimmung der kleinen Höfe, ihre Bosheit, ihre Selbstsucht, ihre ratlose Torheit. Zuweilen hilft er sich mit einem scharfen Witz über die Langeweile hinaus. »Was wohl die herzoglich sächsischen Häuser beabsichtigen? — schreibt er einmal — Ja, wenn sie [pg 036] es nur selber wüßten!« Und nach allem Jammer, den ihm die Kleinfürsten zu kosten geben, bewahrt er ihnen doch Achtung und Wohlwollen, kommt bereitwillig, mit bundesfreundlicher Gesinnung, jedem billigen Wunsche entgegen. Oftmals schlugen die schmutzigen Wellen der Demagogenverfolgung gegen seinen ehrlichen Namen an; er blieb sich selber treu, trat tapfer ein für seine verfolgten Freunde und behauptete sich doch im Vertrauen des Königs. Dann hat Fürst Metternich viele Jahre hindurch alle seine schlechten Künste spielen lassen gegen den verhaßten Patrioten, der in Wien als der böse Dämon Preußens galt. Zugleich schmähte die liberale Presse auf den Servilen. Er aber trug gelassen Stein auf Stein zu dem unscheinbaren Bau deutscher Handelseinheit und duldete schweigend die Unbilden der öffentlichen Meinung, denn jeder Versuch einer lauten Rechtfertigung wäre sein sicherer Sturz gewesen. Nachher kam doch eine Zeit, da mindestens die Höfe sein Verdienst erkannten; sämtliche Orden des Deutschen Bundes, nur kein österreichischer, wurden dem anspruchslosen Geheimen Rate verliehen, und die Staatsschriften der dankbaren Zollverbündeten priesen ihn als »die Seele des preußischen Ministeriums«. Die Nation aber erfuhr niemals ganz, was sie ihm schuldete.

Seine Hoffnung war, das preußische Zollsystem durch Verträge mit den deutschen Nachbarstaaten allmählich zu erweitern. Für die Formen und Grenzen dieser Erweiterung hat er nicht im Voraus einen festen Plan entworfen; er stellte sie, da er die Schwierigkeit des Unternehmens richtig würdigte, dem unberechenbaren Gange der Ereignisse anheim. Die Frage, ob Preußens Zollschranken dereinst am Main oder am Bodensee stehen würden, war im Jahre 1819 noch nicht praktisch; sie konnte den Leiter der preußisch-deutschen Politik vielleicht in seinen Träumen, sie durfte ihn nicht bei seiner Arbeit beschäftigen. Nur das eine war ihm sicher, daß das neue Zollsystem aufrecht bleiben, den festen Kern bilden müsse für die Neugestaltung des deutschen Verkehrs. Er verlangte freie Hand für Preußens Handelspolitik, wies von diesem Gebiete die Einmischung Österreichs entschieden zurück. Aber jede Feindseligkeit gegen die Hofburg lag ihm fern; der Gedanke, den Deutschen Bund von Österreich abzutrennen, blieb ihm, dem Konservativen, der in den Ideen [pg 037] von 1813 lebte, völlig fremd. Noch als Greis hat er Radowitzs Unionspläne als unausführbare Träume bekämpft. —

Einen widerwärtigen Übelstand, der sofort beseitigt werden mußte, bot die Lage der zahlreichen Enklaven. Die Zollinien wurden alsbald soweit vorgeschoben, daß sie die anhaltischen Herzogtümer fast ganz und auch einen Teil der kleinen thüringischen Gebiete, die mit Preußen im Gemenge lagen, umfaßten. Alle nach diesen Ländern eingeführten Waren unterlagen ohne weiteres den preußischen Einfuhrzöllen. Erst nachdem die neue Grenzbewachung in Kraft getreten, ließ Eichhorn zu Anfang 1819 diesen Staaten die Einladung zugehen, mit dem Berliner Kabinett wegen des Zollwesens zu verhandeln. Der König sei bereit, nach billiger Übereinkunft den Landesherren der eingeschlossenen Gebiete das Einkommen zu überweisen, das seinen Staatskassen aus den Enklaven zufließe. Dies kurz angebundene Verfahren, das in den Papieren des Finanzministeriums als »unser Enklavensystem« bezeichnet ward, mußte allerdings die kleinen Höfe befremden; doch die Notwendigkeit gebot, diesen Nachbarn zu zeigen, daß sie in ihrer Handelspolitik von Preußen abhängig seien. Nur gutmütige Schwäche konnte das Gelingen der großen Zollreform abhängen lassen von der vorausgehenden Zustimmung eines Dutzends kleiner Herren, die nach deutscher Fürstenweise allein für die Beredsamkeit vollendeter Tatsachen empfänglich waren. Lediglich die Eitelkeit der Nachbarfürsten ward gekränkt; den wirtschaftlichen Interessen der Enklaven gereichte Preußens Vorgehen offenbar zum Segen. Eine selbständige Handelspolitik blieb in diesen armseligen Gebietstrümmern ja doch undenkbar. Das Gedeihen ihrer Volkswirtschaft wurde sofort vernichtet, wenn Preußen sie von seinem Zollsystem ausschloß und sie mit seinen Schlagbäumen rings umstellte; auch der Handel innerhalb der Provinz Sachsen erlitt ärgerliche Störung, wenn alle durch das Anhaltische oder das Schwarzburgische gehenden Waren verbleit und der Kontrolle der Zollämter unterworfen werden mußten. Ebenso wenig durfte Preußen den Verkehr der Enklaven völlig unbeaufsichtigt lassen. Was diese Ländchen selbst an Zolleinkünften aufbrachten, bildete freilich nur den achtzigsten Teil der preußischen Zolleinnahmen; doch durch den Schmuggel [pg 038] konnten sie den Finanzen Preußens hochgefährlich werden.

Durch die heilsame Rücksichtslosigkeit der Berliner Finanzmänner erhielten die Enklaven freien Verkehr auf dem preußischen Markte, ihre Staatskassen die Zusage eines gesicherten reichlichen Einkommens, das sie aus eigener Kraft niemals erwerben konnten. Die preußische Regierung handelte in gutem Glauben; sie war bereit, ihr eigenes Enklavensystem auch gegen preußisches Gebiet anwenden zu lassen; mehrmals erklärte sie, wenn ein süddeutscher Zollverein zustande komme, so müsse der enklavierte Kreis Wetzlar sich diesem Zollsystem unterwerfen. Ganz unhaltbar war vollends die von den gekränkten Kleinfürsten oft wiederholte Anklage, Preußens Enklavensystem verletze das Völkerrecht. Alle nach den Enklaven bestimmten Waren unterlagen von Rechts wegen den preußischen Durchfuhrzöllen; und wenn der Berliner Hof für gut fand, die Transitabgaben auf gewissen Straßen bis zur Höhe der Einfuhrzölle hinaufzuschrauben, so ließ sich rechtlich dawider nichts einwenden.

Indem Eichhorn die Kleinstaaten einlud zu freundnachbarlichen Verträgen über die Behandlung der Enklaven, erklärte er zugleich die Bereitwilligkeit des Königs, auch über den Anschluß nichtenklavierter Gebiete zu verhandeln. Er betonte den nationalen Charakter des Zollgesetzes, er hob hervor, dies Gesetz sei im Sinne des Artikels 19 der Bundesakte gedacht, sei bestimmt, zunächst in einem Teile von Deutschland die Binnenmauten aufzuheben, sodann auch anderen Bundesstaaten den Anschluß zu erleichtern; der König verdiene den Dank der Bundesgenossen, da er begonnen habe, den deutschen Markt von der Herrschaft des Auslandes zu befreien. An dieser nationalen Richtung hat Preußens Handelspolitik seitdem unerschütterlich festgehalten; die in späteren Jahren oft auftauchenden Vorschläge, etwa Belgien oder die Schweiz in den Zollverein aufzunehmen, wurden in Berlin stets kurzerhand zurückgewiesen. Nicht kosmopolitische Verkehrsfreiheit war Preußens Ziel, sondern die Handelseinheit des Vaterlandes. Der König, sagt eine von Bernstorff unterzeichnete Note an das Kollegium der Geheimen Räte zu Gotha (vom 13. Juni 1819), beabsichtige durch das Gesetz vom 26. Mai »hauptsächlich [pg 039] den Handel mit außerdeutschen Landeserzeugnissen zu besteuern und die Mitbewerbung außerdeutscher Fabriken von Ihren Staaten und von denjenigen Ländern abzuwehren, welche sich hierin an Ihre Maßregeln anschließen wollen.« Er hege »den lebhaften Wunsch, die nur zur Besteuerung außerdeutscher Verbrauchsartikel und zum Schutze der preußischen Landesindustrie gegen die außerdeutschen Fabriken ergriffenen Maßregeln bundesverwandten deutschen Staaten, soweit es ihre Lage irgend gestattet, nicht zum Nachteil gereichen zu lassen.« Hierauf rät die Note, einen thüringischen Handelsverein zu bilden, der alsdann mit Preußen in Zollverbindung treten solle; sie zeichnet also genau den Weg vor, welcher 14 Jahre später zu der handelspolitischen Vereinigung Preußens und Thüringens geführt hat.