El modo ordinario de expedir las leyes, es en breves palabras el siguiente:[35] En los asuntos de interés general se debe avisar con un dia de anticipacion que se va á pedir licencia para presentar un proyecto de ley. Antes de que un proyecto pueda ser aprobado, deberá sufrir tres lecturas, cada una en distinto dia, y no se puede mandar á comision, ni enmendar ningun proyecto hasta que haya tenido dos lecturas. La intencion que con mucha prudencia se tuvo al establecer estas pequeñas restricciones en las formalidades para el despacho de los negocios, fué evitar las sorpresas y abusos. En la Cámara de Representantes, despues de que los proyectos hayan tenido dos lecturas, pasan á una comision general que se forma de toda la Cámara; el presidente de ella deja de funcionar con ese carácter y toma parte en los debates como uno de tantos representantes, y se nombra á cualquiera de estos para que presida á esta gran comision. Cuando un proyecto de ley ha sido aprobado por una Cámara, se remite á la otra, y allí se sujeta á los mismos trámites, aunque en el Senado hay menos formalidades, y frecuentemente se mandan pasar los proyectos á una comision especial, cuyos miembros son elegidos por escrutinio secreto. Si un proyecto sufre alteraciones ó enmiendas en la Cámara á que se remitió, vuelve entonces á la en que tuvo su orígen, y si las dos Cámaras no pueden ponerse de acuerdo nombran sus comisiones para que conferencien sobre la materia. Puesto en limpio el proyecto y sancionado por las dos Cámaras, se remite al Presidente de los Estados Unidos para su aprobacion.
VIII. De la facultad de hacer observaciones que tiene el Presidente (negative).
Si el Presidente lo aprueba, debe firmarlo. Si no lo aprueba, lo devuelve con sus observaciones á la Cámara en que tuvo su orígen, la que las hace constar íntegras en sus actas y vuelve á discutirlo. Si despues de haberse vuelto á discutir lo aprobaren las dos terceras partes de esa Cámara, se remite juntamente con las observaciones del Presidente á la otra, que á su vez lo vuelve á discutir, y si resultare aprobado por las dos terceras partes de sus votos, pasa á ser ley.[36]
Pero en todos estos casos la votacion de las dos Cámaras debe ser nominal, haciéndose constar en las actas los nombres de los que votan por la afirmativa y por la negativa. Si el Presidente dejare trascurrir diez dias (exceptuándose los domingos) desde que se le remitió un proyecto, sin devolverlo, éste, por el solo lapso del término pasa á ser ley lo mismo que si lo hubiera firmado, á no ser que el Congreso entrare en receso durante esos dias, é impida así la devolucion, pues que entonces no se convierte en ley. (Art. I, sec. 7.)
La práctica que se ha adoptado en el Congreso de reservar la mayor parte de los proyectos de ley para los últimos diez dias de sus sesiones, particularmente en el segundo ó último período, tiene el inconveniente de cercenar el tiempo concedido al Presidente para imponerse de ellos y reflexionar, y además le confiere la facultad de oponer una negativa absoluta á todos los proyectos presentados durante los últimos diez dias que preceden al 4 de Marzo, lo que puede hacer con solo retenerlos, sin estar obligado á dar ninguna razon, supuesto que tiene derecho á todo el término para deliberar.[37] Hace pocos años se acostumbraba pasar al Presidente la mayor parte de los proyectos de ley aprobados en el segundo período de sesiones del Congreso, en los últimos diez dias, y generalmente en los últimos dos; pero de algun tiempo á esta parte los reglamentos del Congreso han abolido esa práctica, impidiendo los males y peligros que pueden resultar del recargo de los negocios en los últimos momentos de las sesiones.
La facultad que tiene el Presidente de hacer observaciones á los proyectos de ley es otra garantía, á lo menos en principio, de que no se sancionarán leyes que no sean convenientes, sea por las preocupaciones ó por falta de reflexion; pero su objeto principal es dar al Presidente una arma constitucional para defender al Ejecutivo y mantener el equilibrio de la constitucion contra las usurpaciones del Poder Legislativo. La facultad de legislar es un poder trascendental, y si el cuerpo que lo ejerce es una representacion del pueblo, completa y genuina, habrá el peligro de que ejerza una presion destructora sobre las otras partes de la máquina gubernamental. Por esta razon los hombres mas sábios y experimentados en la ciencia de la administracion política, creyeron necesario establecer fuertes barreras para protejer y dar seguridad á los otros poderes del gobierno; y no encontraron medios mas á propósitos y conducentes á este fin, que el de dar al gefe del Ejecutivo la necesaria independencia, y la negativa en la aprobacion de las leyes, y el de conceder al Poder Judicial, que descansa en una base todavía mas permanente, la prerogativa de resolver sobre la validez de las leyes, comparándolas con su matriz que es la Constitucion. Una negativa calificada llena los objetos de la absoluta, pues no es de presumirse que las dos terceras partes de las Cámaras del Congreso en su segunda deliberacion, cuando tienen á la vista en sus actas las razones que expone el Presidente para no aprobar un proyecto de ley, den su asentimiento á una medida inconstitucional.[38] En la Constitucion inglesa el rey tiene un veto absoluto; pero desde Guillermo III (1692) nunca ha sido necesario usarlo. La corona ha ejercido su influencia de una manera mas suave para impedir la adopcion de medidas perjudiciales en su progreso por las dos Cámaras del Parlamento. Cárlos I por mucho tiempo sostuvo los derechos de su prerogativa sin transigir; pero al fin, por el espíritu y clamor de la Nacion se vió obligado á consentir en proyectos de ley que la destruyeron completamente, poniendo el poder del gobierno en las manos del Parlamento. El veto perentorio de los tribunos romanos que estaban colocados á la puerta del Senado, no seria conciliable con el espíritu de deliberacion é independencia que distingue á las asambleas modernas. La Constitucion francesa de 1791, obra costosa, de mucho trabajo, en la que los filósofos y estadistas de Francia agotaron todo su ingenio, y que al año de su existencia fué derribada, concedia al rey una negativa sobre los actos de la legislatura, con muy pequeñas limitaciones. Todos los proyectos debian presentarse al rey, quien podia denegarles su asentimiento; pero si las dos legislaturas siguientes volvian á presentar sucesivamente el mismo proyecto y en los mismos términos, entonces pasaba á ser ley. Parece que la negativa constitucional concedida al Presidente de los Estados Unidos fué instituida con mas sabiduría que ninguno de los ejemplos que hemos citado.[39]
CAPÍTULO III.
De las declaraciones judiciales sobre las facultades del Congreso.
RESUMEN. Párrafo I. De la prelacion que tienen los Estados Unidos en el cobro de sus créditos.—II. De la facultad del Congreso para crear bancos.—III. De la facultad de decretar contribuciones.—IV. Del dominio eminente sobre los terrenos de los indios.—V. De la fé que debe darse en cada Estado á los registros y procedimientos de los demás.—VI. De las facultades del Congreso sobre la milicia.—VII. De las facultades del Congreso para decretar mejoras materiales.
Paso á ocuparme de aquellos casos en que las facultades del Congreso han sido materia de las investigaciones judiciales.[40]