La rapidez del desarrollo de las ciudades, en efecto, y el hecho ha sido señalado por todos los escritores americanos que han estudiado este asunto, acarrea consecuencias importantes que es necesario tener en cuenta. En primer lugar, obliga a la ciudad a efectuar grandes desembolsos de dinero con el objeto de obtener resultados inmediatos. Las obras públicas deben emprenderse con intención de acabarlas pronto, antes que con el de hacerlas sólidas y completas. Los pavimentos, los caños de desagüe y los depósitos de agua potable deben ser usados al instante aun cuando se proyecten en una forma inadecuada o se construyan de una manera imperfecta; y así, antes de mucho tiempo, la obra tiene que hacerse de nuevo. Tales condiciones de apuro imperioso aumentan las tentaciones deshonestas así como las tendencias a incurrir en errores de juicio de parte de los hombres que administran los fondos públicos. Además, el crecimiento rápido de una ciudad, especialmente de una ciudad nueva, representa la construcción inmediata de cierta cantidad de obras públicas para las cuales se necesita apelar al crédito y la deuda exige contribuciones pesadas. Es un caso semejante,—dice Mr. Fiske,—al del joven que, con el objeto de asegurar un hogar para su familia, rápidamente aumentada, compra una casa gravada con una fuerte hipoteca. Dos veces por año debe pagar una gran cuenta de interés y para afrontarla debe economizar sobre su mesa y de cuando en cuando negarse a sí mismo un traje nuevo. De igual manera, si una ciudad tiene que imponer fuertes contribuciones para pagar sus deudas, debe reducir sus gastos corrientes en alguna parte y los resultados se transparentan en la relajación o ineficacia del servicio afectado. Mr. Low declara que «muy pocas de las ciudades americanas han acabado de satisfacer por completo el costo de sus primeras obras para la provisión de agua corriente.» Finalmente, la falta de previsión origina mucho derroche. No es fácil prever cómo crecerá una ciudad o la naturaleza de las necesidades que dentro de algunos años se harán sentir en ella[2]. Además, aun cuando se tenga esa previsión no es fácil asegurar la previsión práctica de un concejo municipal elegido por sólo un año. Sus miembros temen aumentar las contribuciones ese año y la consideración de lo que sucederá diez años después les parece «visionaria». El hábito de hacer las cosas a medias es señalado a menudo como una especialidad americana. Este hábito ha sido indudablemente fomentado por condiciones que en muchos casos han hecho absolutamente necesario adoptar arreglos provisorios.
No puede seguirse el desarrollo de este análisis detallado sin que resulte a primera vista la perfección con que él explica y hasta cierto punto disculpa muchas de las deficiencias de los servicios municipales en ciudades como las nuestras que tienen que luchar no sólo con los inconvenientes señalados sino con otros que han sido evitados en las capitales americanas y que radican entre nosotros en causas que están al alcance del observador superficial y que es inútil mencionar. Basta observar que,—como dice John Fiske,—a medida que una ciudad aumenta en tamaño (y ninguna lo ha hecho más en cierto período que Buenos Aires), la cantidad de gobierno que ella exige, aumenta en proporción, su organización se complica, los resortes de su administración se multiplican, así como el número de empleados que reclama su servicio y de detalles que deben vigilarse. Para probar esto, John Fiske cita el caso de Boston, enumerando su mecanismo comunal, apoyado en la obra de Bugbee sobre el Gobierno Municipal de Boston.
En la metrópoli de Massachussetts, existen tres comisionados de calles con el poder de hacer construir pavimentos y cobrar perjuicios causados a los mismos. Los siguientes funcionarios son nombrados por el Mayor con venia de los aldermen: un superintendente de vías públicas, un inspector de edificios, tres comisarios para cada uno de los departamentos de incendio y de higiene, cuatro para los indigentes, además de un consejo de nueve directores para el manejo de los asilos, casas de corrección, hospitales de lunáticos, etc.; un consejo de hospitales municipales compuesto de cinco miembros; cinco directores de la biblioteca pública; tres comisarios, para cada uno de los departamentos de parques y aguas corrientes; cinco avaluadores jefes para estimar el valor de la propiedad y avaluar los impuestos de la ciudad; un colector de rentas; un superintendente de edificios públicos; cinco miembros del comité directivo de cementerios; seis comisarios de fondos de amortización; dos comisarios de archivos; dos de escrutinio; uno de registro civil; un tesorero municipal; un auditor; un procurador; un consejero de corporación; un arquitecto municipal; un agrimensor; un superintendente de mercados; otro de alumbrado público; otro de cloacas; otro de impresiones; otro de puentes; cinco directores de ferries; un jefe de la bahía y diez ayudantes; un registrador de agua; un inspector de provisiones; un inspector de leche y vinagre; un sellador y cuatro ayudantes selladores de pesas y medidas; un inspector de cal; tres inspectores de petróleo; quince inspectores de pasto aprensado; un escogedor de arcos y duelas; tres inspectores de cercas; diez capataces de matadero; diez medidores de mármoles; nueve superintendentes de balanzas de heno; cuatro medidores de cueros; quince medidores de maderas y corteza; veinte medidores de granos; tres pesadores de carne; treinta y ocho de carbón; cinco de calderas y maquinaria pesada; cuatro pesadores de lastres y lanchas; noventa y dos empleados de pompas fúnebres; ciento cincuenta condestables; novecientos sesenta y ocho oficiales de elección (election officers) y seis delegados. Algunos de esos funcionarios sirven sin sueldo, otros reciben sueldo fijado por el concejo y otros perciben derechos. Además de ellos existe un secretario del concejo comunal, elegido por este cuerpo, y un secretario municipal, un mensajero y un empleado de comisión en cuya elección concurren ambas ramas del concejo. El comité escolar, de veinticuatro miembros, elegidos por el pueblo, es independiente del gobierno de la ciudad, como la comisión de policía compuesta de tres comisarios nombrados por el Ejecutivo del Estado[3].
La larga lista anterior, según Fiske, basta para mostrar no sólo la inmensa cantidad de trabajo administrativo que requiere una gran ciudad (Boston tiene hoy día unos quinientos mil habitantes) sino también la razón por la cual el gobierno municipal es más o menos un misterio para la mayoría de los ciudadanos. Mucha de la labor que él exige, debe realizarse en una forma para cuya crítica se requieren conocimientos especiales de un carácter técnico que están fuera del alcance del común de los electores. El contribuyente encuentra excesivamente difícil comprender la vía que lleva su dinero o cómo pueden reducirse los gastos urbanos, y esta dificultad facilita la corrupción municipal. El gobierno de la ciudad, en efecto, por la complicación y variedad de materias a que debe prestar atención es de mucho más difícil vigilancia que el del Estado o el de la Nación. La ciudad moderna se ha convertido en una enorme corporación encargada de manejar una colosal empresa con numerosas ramificaciones que en su mayoría necesitan aptitudes y preparación especial.
A medida que todos esos obstáculos para un buen gobierno municipal han ido haciéndose visibles, se ha producido en este país un movimiento tendiente a remodelar la organización comunal bajo nuevos principios. La antigua disposición a evitar lo que se llamaba el «poder de un solo hombre» (one man power) confiando la autoridad a comisiones de varias personas en vez de ponerlas en manos de un solo individuo,—ha sido sustituída por la tendencia a aumentar la autoridad del Mayor o Intendente para imponer sobre él al mismo tiempo una suma mayor de responsabilidad. No se ha pasado todavía a este respecto, del período de los experimentos, pero en realidad hasta ahora,—dice John Fiske,—«la lección que se ha aprendido es que en materias ejecutivas, demasiada limitación de poder importa destrucción de responsabilidad; el «círculo» (ring) es más temido hoy que el «poder de uno solo»; y por consiguiente, se nota una tendencia manifiesta a destruir el mal, concentrando la autoridad y la responsabilidad en el Mayor.»
Uno de los más distinguidos publicistas americanos, el Hon. Seth Low, presidente del Columbia College y antiguo Mayor de la ciudad de Brooklyn ha estudiado de una manera admirable los problemas de la vida municipal americana en un capítulo firmado con su nombre e incorporado al libro famoso de James Bryce[4]. Refiriéndose a esa tendencia de aumentar el poder del Intendente, escribe lo siguiente Mr. Low:
«La carta municipal de la ciudad de Brooklin, es probablemente el tipo más avanzado que puede encontrarse de los resultados de este modo de pensar. En Brooklin el poder ejecutivo del gobierno de la ciudad está representado por el Mayor y los varios jefes de departamentos. La parte legislativa consiste en un concejo, comunal de diez y nueve miembros, doce de los cuales son elegidos por tres distritos, cada uno de los cuales tiene cuatro regidores (aldermen), siendo los siete restantes elegidos como regidores por toda la ciudad. El pueblo elige tres funcionarios municipales (city officers) además del cuerpo de regidores; el Mayor que es el jefe real como nominal de la ciudad; el controlador que es prácticamente el tenedor de libros de la ciudad; el auditor cuyo visto bueno es necesario para el pago de toda cuenta municipal, grande o pequeña. El Mayor nombra en absoluto, sin confirmación por el concejo comunal, todos los jefes ejecutivos de los departamentos. Nombra, por ejemplo, el comisionado de policía, el comisionado de incendios, el comisionado de sanidad, el comisionado de obras urbanas, el consejero de la corporación o asesor letrado, el tesorero municipal, el recaudador de contribuciones y en general todos los funcionarios encargados de deberes ejecutivos. Esos funcionarios a su vez, nombran su personal subalterno, de manera que el principio de la responsabilidad definida informa al gobierno de la ciudad desde los altos puestos hasta los inferiores. El Mayor también nombra el consejo de educación y el consejo de elecciones. Los funcionarios ejecutivos nombrados por el Mayor lo son por el término de dos años, es decir, por un espacio de tiempo igual al de la duración de su cargo. El Mayor es elegido en la elección general de noviembre, entra en su cargo el primero de enero siguiente y durante un mes los grandes departamentos de la ciudad funcionan bajo la dirección de los empleados nombrados por su antecesor. El primero de febrero tiene el deber de nombrar sus propios jefes de departamentos y como ellos sirven por el mismo tiempo que él, cada nuevo Mayor tiene así oportunidad de hacer una administración en todos sentidos armónica con sus ideales. Cada uno de esos grandes departamentos ejecutivos está a cargo de un solo jefe, pues la carta orgánica municipal está hecha en conformidad absoluta, salvo una excepción que aparece como anomalía, con la teoría que donde quiera que exista trabajo ejecutivo, él debe confiarse al cuidado de un solo hombre. Cuando existen consejos directivos en Brooklin, es porque su labor es de carácter más discrecional que ejecutiva. Esos consejos son también nombrados por el Mayor sin solicitar el consentimiento del concejo de aldermen, pero lo son por períodos de tiempos diferentes del suyo propio; de manera que en muchos casos ningún Mayor puede nombrar en conjunto cualquiera de esas comisiones, a menos de ser elegido dos veces por el pueblo. En otros términos, con excepciones insignificantes, la carta orgánica municipal de Brooklin, ciudad de 700.000 habitantes, hace al Mayor enteramente responsable por el gobierno de la ciudad en su parte ejecutiva y al mantener sobre él dicha responsabilidad lo provee sin temor ni limitación del poder necesario para el cumplimiento del cargo que se le confía[5].
«Esta carta orgánica entró en vigencia el primero de enero de 1882. En la práctica se ha encontrado que ella tiene precisamente los méritos y los defectos que uno podría esperar de un instrumento de su especie. Un ejecutivo fuerte puede realizar satisfactorios resultados; uno débil, acaba por desengañar a todos. La comunidad, sin embargo, está tan convencida de que la carta es una mejora sobre cualquier otro sistema ensayado antes, que ninguna voz se levanta contra ella. Ha tenido un efecto notable y especialmente satisfactorio en el sentido de que, por medio de ella, puede hacerse claro para el más humilde ciudadano que el carácter entero del gobierno municipal, durante dos años, depende del hombre elegido para desempeñar el cargo de Mayor. Como una consecuencia, ha votado más gente en Brooklin en la designación de Intendente que en la de Gobernador del Estado o Presidente de la República. Esa es una gran ganancia en favor del gobierno municipal porque crea y mantiene alerta un fuerte sentimiento público y propende a aumentar el interés de todos los ciudadanos en los asuntos comunales. En ausencia de un pasado histórico que origina orgullo cívico y en presencia de muchos miles de recién llegados en cada elección, este efecto es esencialmente valioso. Puede decirse, también, que bajo las presentes condiciones el voto es más inteligente que antes. La cuestión en debate es tan importante, al mismo tiempo que simple, que puede ser explicada aun a personas que no han vivido sino un tiempo muy corto en la ciudad. Las mismas influencias tienden a asegurar para la ciudad los servicios en calidad de Mayor, de hombres eminentes, porque bajo tal carta orgánica el Mayor tiene el poder y la oportunidad de realizar algo. Esta circunstancia hace un llamamiento a las mejores condiciones que existen en un hombre, mientras lo expone al fuego de la crítica si no se conduce bien.»
Como intendente municipal de Brooklin, tocó al señor Seth Low administrar la ciudad bajo las previsiones de esta carta y él nos declara que, para asegurar su éxito, ajustó su conducta a dos principios: Primero, determinó que cada jefe de departamento sería responsable de la marcha de éste; y segundo, resolvió mantenerse extraño al ejercicio del favoritismo (patronage), en todos aquellos casos en que la carta orgánica no lo obligaba a hacer nombramientos por sí mismo. De esta manera, dejó a los altos empleados bajo su dependencia, enteramente libres en la elección de sus subalternos. Esa libertad les imponía la responsabilidad de su preferencia. Más aún, sintiéndose libres de la presión del Mayor, adquirirían una fuerza de resistencia más grande contra las exigencias de las influencias exteriores. Finalmente, la actitud del Mayor a ese respecto, le ganó la confianza de la comunidad sin distinción de partidos.
El uso acertado del poder para hacer nombramientos, y la elección de jefes eficientes para los diversos departamentos municipales, naturalmente aseguran el éxito de la administración de la ciudad en su parte ejecutiva. Mr. Seth Low, después de establecer esta verdad, refiere que mientras desempeñó el cargo de Intendente de Brooklin, tuvo el hábito de reunir una vez por semana en su despacho a los jefes de los departamentos. Las actas de la sesión anterior del concejo comunal, eran comunicadas a los miembros de esa reunión y el Mayor recibía las observaciones del funcionario cuyo departamento sería afectado por cualquier resolución u ordenanza propuesta, pudiendo prever su efecto probable. Las cuestiones de interés general para la ciudad eran discutidas por aquella asamblea íntima que daba al Mayor el beneficio de su juicio y de su experiencia. Además de las ventajas expresadas, esas reuniones tenían la de poner en contacto personal a los diversos funcionarios encargados de la administración de la ciudad, armonizando sus labores, al mismo tiempo que permitía al intendente ejercer una especie de vigilancia continua sobre el trabajo diario. Cada jefe de departamento independientemente le sometía un informe trimestral sobre los asuntos a su cargo. El intendente en las ciudades americanas, según Seth Low, recibe diariamente una enorme cantidad de quejas de las que se acusaba recibo al instante y eran trasmitidas inmediatamente al departamento respectivo para que se tomaran las medidas del caso o se dieran las explicaciones oportunas. Si los asuntos a que ellas se referían tenían remedio, este método aseguraba su pronta aplicación. Si no lo tenían, el ciudadano quedaba, por lo menos, con la satisfacción de saber porqué.