CAPÍTULO V
EL PATRIMONIO DE LA COMUNIDAD
Los conceptos fundamentales tocantes al derecho de los bienes son igualmente referibles a la comunidad que a los particulares ciudadanos, y, por consiguiente, la propiedad, las obligaciones, la herencia, pueden aplicarse al Estado; sin embargo, la constitución y modelación positivas de los mismos son ordinariamente opuestas en ambas esferas, tanto desde el punto de vista teórico como desde el práctico. Vamos a recordar por lo menos algunos de los rasgos principales de esta oposición, cuyo estudio no pertenece propiamente al derecho político. En cuanto a la propiedad, el derecho privado comenzó por la de los animales y los esclavos, y en general por la de los bienes muebles; la propiedad de la comunidad partió, por el contrario, del derecho al suelo. Los cambios de la propiedad en el derecho privado se verificaban principalmente por medio de cambios materiales de posesión, concurriendo el propietario saliente y el entrante en el lugar donde la cosa se encontrara; en el derecho de la comunidad esos cambios ocurrían principalmente por un simple acto de la voluntad de esta o de su mandatario, esto es, por medio de la asignación, que después examinaremos. El título de adquisición por ocupación era exclusivo del derecho de la comunidad; el por posesión prescriptiva, exclusivo del derecho privado. La comunidad pudo desde antiguo recibir herencias, aun cuando según las normas del derecho privado carecía de capacidad para ser heredera. En cuanto al derecho de obligaciones, los principales títulos de adquisición de la comunidad eran ajenos al derecho privado: difícilmente se conocieron en este último ni desempeñaron papel alguno en el mismo las prestaciones personales; por otra parte, el pago forzoso de cantidades al Estado, o sea el tributus, no tiene nada que le sea equivalente en el campo del derecho privado. La toma de posesión del suelo público por los particulares dio origen para la comunidad a un crédito análogo por su duración al arrendamiento de tiempos posteriores, crédito al que no correspondía nada semejante en el derecho privado. En la esfera de este último eran intransferibles así la deuda como el crédito; en el derecho público no había nada más usual, desde tiempos antiquísimos, que sustituir un deudor a la comunidad por otro, que era, v. gr., lo que implicaba la antigua paga a los soldados, o sustituir un acreedor de la comunidad por otro, cosa corriente, por ejemplo en la percepción de diezmos. En lugar del contrato formal que servía para contraer las deudas en el derecho privado, el nexum, y posteriormente la estipulación, en el derecho público dominaron desde tiempo inmemorial las relaciones jurídicas reales, efectivas, apoyadas en la costumbre y en la «buena fe» (bona fides); es decir, la compraventa, el arrendamiento, el arrendamiento de servicios, las contratas de trabajo. Finalmente, la ejecución personal del derecho privado, por virtud de la que el deudor insolvente perdía su libertad, y con la libertad sus bienes, fue desconocida en el derecho de la comunidad. La ejecución aquí se limitaba frecuentemente a alguna parte del patrimonio, ya bajo forma de pérdida de la fianza (prae[vi]dium) constituida al celebrar el contrato con la comunidad, ya en la forma de prendación o embargo de cosas para venderlas (pignoris capio, que no debe confundirse con la pignoris capio penal mencionada en la [página 387]). Cuando no sucediera así, la ejecución por deudas a la comunidad comprendía, sí, todos los bienes del deudor y su fiador (prae[vi]des), pero no la libertad personal; en cuanto nosotros sabemos, la comunidad no tuvo jamás esclavos por deudas ni jamás vendió en el extranjero a los fiadores insolventes. Bajo todos los aspectos, el derecho patrimonial de la comunidad reviste, por tanto, aquellas formas que con el tiempo vinieron a reemplazar en el comercio privado al antiguo derecho civil estricto. Ese derecho patrimonial no conoció la demanda propiamente dicha; por regla general, la comunidad ni demandaba ni era demandada. En la esfera del derecho privado, la comunidad ocupaba el puesto de juez que resolvía las contiendas entre particulares, y cuando ella misma fuese parte, su derecho no se equiparaba al de los particulares, sino que ella se hacía justicia por sí propia; si el particular se consideraba perjudicado en su derecho por la comunidad, no tenía otro recurso que confiar en su propio auxilio. En el derecho patrimonial de la comunidad no existía tampoco la seguridad ni el rigor que había en el sistema del derecho privado; el puesto del ius y del iudicium del derecho privado lo ocupó aquí desde el origen la cognitio del magistrado.
La dirección y administración económica de la comunidad, de que vamos a hacernos cargo ahora, se dividía en dos esferas perfectamente separadas entre sí, a saber: la administración de los bienes raíces y muebles de la comunidad, y la administración de la caja de la misma, con inclusión de los créditos y deudas en dinero. Esta separación, que no fue desconocida en la administración de la economía doméstica, hubo de desarrollarse con mucha mayor fuerza que en ella en la administración del patrimonio de la comunidad, por cuanto si ambas esferas estuvieron encomendadas primitivamente a la misma mano, ya en los comienzos de la República dejó de intervenir directamente en ellas la magistratura suprema, entregándose entonces el orden económico o patrimonial a los censores y la administración de la caja a los cuestores.
En la materia de administración del patrimonio de la comunidad, todo magistrado podía realizar aquellos actos que se considerasen necesarios al desempeño de sus funciones; por ejemplo, admitir auxiliares subalternos mediante el pago de un salario. Pero la administración central del patrimonio común formaba parte integrante de la competencia de la magistratura suprema. Sin embargo, al propio tiempo que se crearon magistrados peculiares encargados de formar el censo, se privó probablemente a la magistratura suprema, como ya hemos hecho notar, del derecho de dar periódicamente reglas relativas al patrimonio de la comunidad, encomendando tal derecho a los censores. De donde vino a resultar que mientras la administración privada se renovaba por lo regular todos los años, los contratos relativos al patrimonio de la comunidad duraban siempre que fuese posible desde un censo a otro. Aquellos asuntos de la administración central del patrimonio que no podían hacerse depender de la reglamentación periódica de los censores siguieron encomendados a la magistratura suprema durante los intervalos de una a otra censura, desempeñándolos los cónsules, y cuando estos no se hallaran en Roma, el pretor de la ciudad.
La reglamentación central del patrimonio de la comunidad se extendía a todos los asuntos relativos a la conservación y explotación económica de los bienes comunes, a menos que se tratase de dinero o de créditos pecuniarios. A esta esfera pertenecían todas las disposiciones tocantes al aprovechamiento del suelo común sin perjuicio del derecho de propiedad sobre el mismo, y especialmente en los tiempos antiguos, las disposiciones acerca del derecho de aprovechamiento, por cierto canon, de los pastos de la comunidad y acerca de la licencia para ocupar porciones de terreno común mediante el pago de una parte de los frutos obtenidos de él, ambos los cuales derechos no son otra cosa, desde el punto de vista económico, que arrendamientos modificados. La entrega de terrenos comunes a los acreedores de la comunidad, reservando para esta el derecho de propiedad, a cuyo género pertenecían las llamadas ventas de terreno público por los cuestores, no eran otra cosa que una forma de acensuamiento, y, por lo tanto, de explotación. En los tiempos posteriores de la República esta materia estuvo encomendada predominantemente a los censores; a ellos era a quien correspondía organizar la posesión del suelo común y regular la aplicación de la misma, ya directamente a fines públicos, ya en beneficio de la caja de la comunidad. A esto era debida la intervención que los censores tenían en el señalamiento de términos y límites, igualmente que en las materias de vías y ríos, siendo necesario deslindar las porciones de terreno que se hallaran en posesión de los particulares, porque todo pedazo de tierra comprendido dentro del campo de la comunidad era de derecho de la propiedad de esta, siempre que no estuviera limitado, es decir, acotado. Al mismo orden de facultades pertenecía también la inspección que los censores ejercían sobre las aguas encauzadas hacia la ciudad de Roma a costa de la comunidad, cuya distribución y venta, cuando a ello hubiere lugar, era por los mismos administrada. De los censores dependía el denegar o el conceder, sin perjuicio del derecho de propiedad, la imposición de gravámenes u otras exacciones sobre las vías públicas o los ríos públicos, y el conceder o denegar la apertura de teatros públicos para diversión del pueblo. De especial importancia eran los contratos de empresa relativos al derecho de la comunidad sobre el suelo, y los cuales se renovaban a la época de la formación de cada censo; estos contratos se referían, ora a los gastos de la comunidad para la conservación de los edificios públicos, pues el sistema de las prestaciones personales fue muy pronto abolido en cuanto a este particular, ora a beneficiar la caja de la comunidad asegurando las utilidades del suelo a esta, lo cual podía tener lugar, o en la forma de un censo sobre el terreno (solarium) o de un impuesto de puertos (portorium), fijados ambos con carácter provisional y que habían de pagarse directamente a la comunidad, o también, y esto era lo corriente, como concesión, por el correspondiente precio, del aprovechamiento directo o de la facultad de hacer concesiones los aprovechadores inmediatos a los particulares hasta el próximo censo. Semejantes contratos de empresa, celebrados por licitación pública, que duraban desde un censo a otro, y cuya forma fueron gradualmente revistiendo la mayor parte de los negocios de la comunidad, tanto los lucrativos como los onerosos, contribuyeron a fundar, según fueron desarrollándose, el poderío capitalista de la ciudadanía romana. Estas funciones ordinarias de la censura se encaminaban esencialmente a la conservación de los bienes de la comunidad en su actual estado; no se permitía aquí vender ni comprar, a no ser que la compra y la venta entrasen en la esfera de la administración corriente, como ocurría, por ejemplo, con la sustitución de esclavos improductivos y con la donación o venta de cosas dependientes de los templos. Los censores no tenían competencia por sí mismos para realizar aquellos actos que gravaran a la comunidad sin retribución o compensación correlativa; sin embargo, cuando la caja de la comunidad se hallaba en estado floreciente, el Senado solía entregar a los censores una gruesa suma para gastos de reparaciones y construcciones. Si bien el Estado romano atribuyó gran valor en todo tiempo al hecho de poder combatir las expensas de numerario que excedieran de lo calculado y presupuestado, sin embargo, no cayó jamás en el defecto de la tesauración ilimitada, antes bien, daba empleo a los sobrantes por los procedimientos dichos. Pero la facultad que los censores tenían de obligar a la comunidad estaba en general limitada por la circunstancia de que los mismos no podían, como habían podido antes los cónsules, dirigirse y remitirse por sí mismos a la caja de la comunidad, sino que los cónsules y el Senado les concedían un crédito fijamente determinado sobre esta caja para el cumplimiento de las obligaciones ordinarias, y en caso preciso de las extraordinarias que calculasen habían de tener que contraer en nombre de la comunidad, y el jefe o administrador de la caja solo dentro de estos límites podía atender las peticiones que los censores le hicieran. Designábase técnicamente este dinero con el nombre de «concesiones libres», lo que indica que, desde el punto de vista del derecho político, semejantes prestaciones carecían de toda coacción jurídica.
Cuantas controversias se suscitaran respecto a las materias que acabamos de indicar se resolvían, según ya hemos dicho, por vía de la cognitio del magistrado, es decir, por los censores cuando los había, y cuando no, por los magistrados supremos que los representaran. Podía originarse una demanda privada por sustitución, cuando, por ejemplo, en un arrendamiento de impuestos se hallaran frente a frente dos particulares; pero entonces los jurados eran nombrados e instruidos por el censor o por su representante.
Conviene, cuando menos, hacer algunas ulteriores indicaciones acerca de la cuestión relativa a la extensión de las prestaciones que entre los romanos hacía la comunidad a costa suya y en beneficio de los particulares. En general, el progreso de la civilización lleva consigo predominantemente el ensanchamiento creciente del círculo de las prestaciones de referencia; esto mismo ocurrió también durante la evolución romana. La República, en tiempo de la cual estas prestaciones, exceptuando las funciones de carácter extraordinario, estuvieron esencialmente a cargo de los censores, se limitó en este respecto casi exclusivamente a los gastos de construcciones y edificaciones, pero en este particular hizo grandes gastos, sobre todo en lo que se refiere a construcción de vías, tanto en Roma e Italia como en todo el Reino, y en lo referente a la conducción de aguas a la capital. El Estado trató de intervenir muchas veces en la regulación del precio del grano en la capital durante la época republicana, y desde bien pronto hubo de ejercerse esta intervención por modo extraordinario en los momentos de carestía y miseria; en el siglo último de la República hasta se entregaron regularmente grandes cantidades de grano a la ciudadanía de la capital por el precio que el mismo tenía en el mercado o gratuitamente, habiendo correspondido probablemente la dirección de este asunto a quien correspondía la de los mercados en general, o sea a los ediles, y además a la magistratura suprema. Con todo, en esta época no se llegó a fijar de un modo permanente y general por parte del Estado el precio de granos en el mercado de la capital.
En los tiempos del principado se fue más allá en la materia que nos ocupa. Desde luego, las diferentes ramas de la actividad censoria antes expuestas, cuyo ejercicio se interrumpió, sin duda alguna, al desaparecer la censura, las tomó en sus manos el príncipe, instituyendo al efecto funcionarios especiales del orden senatorial encargados de las edificaciones dentro de la capital, de la conducción de aguas a la capital, de las cloacas de la capital y de la corriente del Tíber, y al mismo tiempo puso cada una de las grandes carreteras itálicas bajo el cuidado de curadores especiales nombrados por él, y a todos estos funcionarios se les asignaron los indispensables medios, probablemente por el Senado y de la caja principal del Reino, con lo que todas las obras referidas de utilidad común, en lugar de quedar abandonadas como lo habían estado antes, sobre todo en el siglo de la guerra civil, empezaron a tomar nueva vida en la época de que se trata.
De la propia manera, el servicio de incendios de la capital, que hasta ahora había estado encomendado a los ediles y a los demás magistrados con coerción de policía, y que tanto más descuidado había estado cuanto mayor había sido el número de los funcionarios que lo tenían a su cargo, después de estériles tentativas para reorganizarlo civilmente, recibió una organización militar, destinándose al mismo un grupo especial de tropa bajo la dirección de oficiales propios.