La jurisdicción fue siempre una materia que perteneció a la autonomía municipal, limitada, sin embargo, la mayor parte de las veces, por la injerencia del magistrado supremo en la materia de tutelas; pero a las comunidades de ciudadanos les fueron aplicadas desde bien pronto las restricciones que más atrás ([pág. 408]) quedan expuestas, y a las de no ciudadanos se les privó de jurisdicción municipal para conocer en aquellos asuntos judiciales en que eran parte ciudadanos romanos.

El derecho penal estuvo también confiado durante la República a las comunidades dependientes de Roma, sin más limitaciones que la de que los delitos que se dirigían inmediatamente contra el Estado romano no quedaban sometidos, como se comprende bien, a la competencia municipal, sino que, por el contrario, eran castigados por Roma, la mayor parte de las veces por la vía administrativa. Todo lo demás, por ejemplo, los procesos por homicidio y por corrupción electoral, quedaban encomendados al conocimiento de las autoridades propias de las comunidades, al punto de que en las que se componían de ciudadanos completos, de semejantes delitos entendía la jurisdicción municipal, aun cuando sus autores fueran ciudadanos romanos. Es, sin embargo, por lo menos dudoso que en la época del principado ejercieran los órganos de los municipios itálicos otras funciones que funciones meramente auxiliares en la administración de la justicia penal; lo que sí puede asegurarse es que entonces se extendió a Italia, primero con el carácter de concurrente con otras, según parece, y luego con el de verdadera competencia reconocida, no solamente la jurisdicción imperial, que nominalmente ejercía el emperador de un modo inmediato, pero que en realidad quien la ejercía eran los funcionarios de su guardia y los de su corte, sino también la jurisdicción del prefecto de la ciudad, de manera que hasta la centésima piedra miliaria ejercía sus funciones el prefecto de la ciudad, y de allí en adelante entraba la jurisdicción inmediata en materia de justicia criminal.

Los asuntos sacrales se hallaban en toda comunidad municipal encomendados desde luego a las autoridades de la misma; estas eran las que designaban los dioses de cada comunidad, las que nombraban sus sacerdotes y las que organizaban el culto divino así bajo su aspecto financiero como bajo el administrativo. Los funcionarios del Reino de Roma no tenían aquí más intervención que la que les correspondía en virtud del derecho general de vigilancia e inspección, que ejercían principalmente en forma prohibitiva.

Lo más importante de todo era la autonomía en la administración del propio patrimonio, la explotación de los bienes de la comunidad (vectigalia) y la dirección de la caja común. Los bienes comunales se aplicaban principalmente así a la Hacienda municipal como a la del Reino, y a la administración de los mismos pertenecía la materia de edificaciones urbanas y en buena parte también lo relativo al establecimiento y preparación de diversiones populares. Aun cuando la administración municipal estaba de derecho sometida en Italia a la vigilancia y fiscalización de los cónsules y del Senado, y en las provincias a la fiscalización y vigilancia de los gobernadores, la gestión de los asuntos estaba, sin embargo, encomendada de hecho al Consejo y a los funcionarios de la comunidad; y como esto contribuyó esencialmente, a no dudarlo, a la exaltación del patriotismo municipal, a menudo excéntrico y mal entendido, en este campo es también donde se manifestaron de un modo principal los males y los peligros de la economía municipal insuficientemente intervenida e inspeccionada, y como contragolpe de este abuso hubo de comenzar a limitarse la autonomía de las ciudades por medio de funcionarios locales nombrados por el emperador. Desde Trajano en adelante encontramos curadores encargados de vigilar e inspeccionar la administración del patrimonio de las ciudades más importantes, nombrados por el emperador de entre los individuos ilustres que no pertenecían a la ciudadanía, y los encontramos principal, aunque no exclusivamente, en Italia, donde la vigilancia de los cónsules era más laxa que la de los gobernadores en las provincias.

A pesar de las muchas señales de su próximo fin; a pesar de la despoblación, que iba creciendo más cada día ([pág. 460]), y del retroceso visible de la educación y de la vida toda, hechos debidos en primer término a la decadencia de la corrección doméstica y del espíritu y fortaleza guerreros, igualmente que a la apatía política engendrada por la Monarquía, a pesar de todo, la unión de las ciudades itálicas, considerada en globo, continuó existiendo hasta fines del siglo II de J. C.; la guerra y la peste que hubo en tiempo del emperador Marco fue lo que puso de manifiesto e hizo visible el ocaso, el cual fue acentuándose más y más cada día, hasta que, al concluir el siglo III, se consumó la completa ruina y la total descomposición de la prosperidad itálica y de la itálica civilización.

La especial situación en que Italia se hallaba colocada tenía, ante todo, un origen militar. En los tiempos anteriores a Sila, Italia, incluyendo en ella las Galias hasta los Alpes, formaba el distrito encomendado al mando militar de los cónsules, a no ser que por excepción se destinara a estos a otro mando militar; pero los cónsules solían distribuirse entre sí de común acuerdo ese mando militar de Italia. Desde Sila en adelante, y bajo el principado, Italia fue excluida del mando militar, primeramente hasta los ríos Macra y Rubicón, y después, en tiempo de César, hasta los límites de los Alpes; con lo que la extensión del poder militar, que en los antiguos tiempos de la República solo se aplicaba a la ciudad de Roma y a sus arrabales dentro de la primer piedra miliaria, se hizo de esta manera extensiva a toda la Península. — La consecuencia que de aquí resultaba, a saber: que en Italia no podía haber tropas dentro de la extensión dicha, fue aplicada en lo esencial al ejército propiamente tal, a las legiones y a los auxilios de las mismas; solo se hicieron excepciones a esta regla en favor de la guardia imperial ([pág. 336] y [351]), en favor de las cohortes pertenecientes a la misma y puestas al servicio del prefecto de la ciudad ([pág. 400]), en favor de la brigada de incendios de la capital, organizada militarmente ([pág. 351]), y en favor de las dos estaciones centrales de la flota del Mediterráneo, Miseno y Rávena ([pág. 336] y [351]). Para el servicio interior de seguridad se establecieron dentro de Italia, y solo en los primeros tiempos del principado, porque aún continuaban los efectos de la guerra civil, pequeños puestos militares, que se intentaron por lo menos resucitar en los instantes en que se descomponía la organización política, al concluir la dinastía de los Severos.

Más importante todavía que el privilegio que tenía Italia de hallarse libre de tropas, privilegio que de derecho solo a ella le correspondía, pero que de hecho gozaron desde el fin de la dinastía de los Julios todas las provincias sometidas al gobierno inmediato del emperador, más importante, decimos, que este privilegio, fue el de la exención de impuestos al suelo itálico. El impuesto, así el de la época republicana como el de la del Imperio, impuesto que no debe confundirse con la contribución antigua ([pág. 469]), era esencialmente, según la concepción romana, la renta que pertenecía al dueño del terreno a cambio del aprovechamiento del mismo; por lo tanto, cuando el suelo romano se hallaba en propiedad privada, estaba libre del impuesto, y cuando pertenecía a la comunidad, el tenedor de la tierra tenía que pagarlo. Ahora bien; como ya se ha dicho más atrás ([pág. 461]), durante el curso de la evolución republicana, el suelo itálico era esencialmente de propiedad privada; mientras que, por el contrario, en las posesiones ultramarinas de Roma — exceptuando tan solo los territorios pertenecientes a los Estados que, siendo legalmente soberanos, solo mantenían relaciones de confederación con Roma — no solamente el suelo era considerado como de propiedad de la comunidad romana, sino que también esta última se juzgaba como inalienable, de manera que en esos terrenos no podía originarse propiedad privada, y, por lo tanto, la tierra estaba, y continuó estando, sometida a la obligación del impuesto. No nos es posible dar ahora cuenta detallada de las modalidades de este sistema, ni de las excepciones que el mismo experimentaba; diremos únicamente que en los tiempos últimos de la República y en los del principado, la situación privilegiada en que Italia estaba con respecto a las provincias estribaba, ante todo, en esta exención del impuesto territorial.

Funcionaban como autoridades a quienes correspondía la vigilancia e inspección sobre Italia, los cónsules o sus representantes y el Senado. En los tiempos anteriores a Sila, aquellos abandonaban por regla general la ciudad para hacer su servicio de campaña, y durante la buena época del año, si no estaban ocupados en otra cosa, residían con sus cuestores y tropas en Italia, incluyendo en esta la Galia cisalpina; mas no era esto con el fin inmediato de intervenir en la administración de la Península, si bien dicha residencia no pudo menos de ejercer esencial influjo sobre esa administración. Justamente para esto, y sobre todo para ejercer la conveniente inspección sobre el estado de los barcos de guerra que por contrato estaban obligadas a sostener las ciudades de la confederación itálica, fueron destinados los tres cuestores que desde el año 487 (267 a. de J. C.) residieron en Ostia, Cales de Capua y (probablemente) Rávena, los cuales eran manifiestamente funcionarios estacionados en Italia y subordinados a los que a la sazón fueran cónsules. Decaída la flota de guerra de Roma y suprimidas las prestaciones con que tenían que contribuir las ciudades confederadas con esta, los puestos de que se trata dejaron de tener objeto y fueron suprimidos por el emperador Claudio. Según todas las probabilidades, luego que se consumó de un modo firme e indisputable la unión política de la Península bajo la hegemonía de Roma, las ciudades itálicas fueron abandonadas a sí mismas, tanto durante la República como durante el Imperio, y es difícil que al convertirse las comunidades legalmente autónomas en comunidades de ciudadanos plenos sometidas jurídicamente a Roma, aumentase de hecho la injerencia en ellas de las autoridades superiores. Más bien hubo de suceder lo contrario, y aquel gobierno que ejerció sobre Italia el Senado de los tiempos medios de la República, y de cuya seria y sin duda muchas veces opresora inspección testifica, v. gr., el asunto de las bacanales, no pesó mucho más gravemente sobre Italia que la soberanía del principado, en cuya época, ante el temor de las resistencias y rebeliones contra la ciudad soberana, se dejaron de ejercitar por parte del poder del Estado hasta los cuidados y la vigilancia que eran precisos para el buen régimen municipal. La dispensa de las leyes del Reino, v. gr., de las que ponían trabas al derecho de reunión y asociación y de las que regulaban las fiestas populares, tenía que pedirla la ciudad al Senado romano, y la inspección sobre esta materia correspondía sin duda a los magistrados romanos; pero los cónsules y el Senado hicieron un uso muy limitado de tales atribuciones después de la guerra social, y los mismos funcionarios del Reino nombrados en la época del principado se injirieron también poco en la autonomía de las ciudades de Italia. Los funcionarios que desde Adriano en adelante nombraba el emperador para la declaración del derecho (iuridici) en cada una de las localidades itálicas, destinados sobre todo a la materia de fideicomisos y a la de tutela, más que las atribuciones jurisdiccionales de los magistrados municipales, lo que limitaron fueron las funciones de los pretores de la ciudad, que hasta ahora habían sido los competentes para entender en los referidos asuntos. Los curadores puestos por Augusto para cuidar de cada una de las calzadas mayores solo accidentalmente tenían algo que ver como tales con los municipios, y con mayor razón podrá decirse esto después que, a partir de Nerva, los emperadores instituyeron en la ciudad una caja destinada a pagar los gastos de crianza de cierto número de ciudadanos que se hallaban en estado miserable ([pág. 460]), y encomendaron la dirección de esa caja principalmente a los curadores de vías. Más se hizo sentir la injerencia de la jurisdicción imperial, por una parte en la administración de justicia penal, probablemente desde los primeros tiempos del principado, y por otra parte, desde comienzos del siglo II, en la administración del patrimonio; de ambas cosas hemos tratado ya.

Por contraposición a Italia, sometida a la administración de justicia de la ciudad de Roma, eran las provincias especiales distritos jurisdiccionales que se establecieron primeramente en los territorios ultramarinos tan pronto como el poder de Roma traspuso los confines de la tierra firme; a los cuales distritos se añadió en tiempo de Sila, por la parte de los límites septentrionales de la tierra firme, la Galia cisalpina, que luego César volvió a segregar por haber equiparado a la Galia dicha con Italia y haber señalado en los Alpes los límites de esta última.

El distrito judicial secundario, o sea la provincia, estaba a cargo de un jefe propio, que tenía encomendada la jurisdicción. Este jefe fue en un principio un pretor o uno que hubiera sido pretor, y posteriormente un propretor o un procónsul, puesto que desde los tiempos de Sila todos los magistrados supremos ejercían durante el primer año de funciones, que era el verdadero, las relativas a la ciudad, y en el segundo año se les encargaba, aun a los que hubieran sido cónsules, del mando de una provincia ([pág. 444-45]). Tampoco durante el principado era el gobierno provincial otra cosa que el segundo año de funciones del pretor, pero gradualmente fue el cargo adquiriendo carácter de independencia, merced a que el intervalo de tiempo transcurrido entre el desempeño de la pretura y el del gobierno de provincia, se hizo ahora de varios años, y merced, además, a que a los que después de ser pretores se encargaban de un gobierno de provincia, se les daba el título de procónsules ([pág. 270] y [282]). Pero estos proconsulados no se establecían en aquellas provincias cuya administración se encomendaba inmediatamente a un depositario del poder proconsular general. A los representantes del emperador en cada una de estas circunscripciones o distritos se les llamaba legados o ayudantes del mismo (legati) cuando pertenecían al rango de los senadores, concediéndoseles entonces también el título de propretores, y cuando pertenecieran a la clase de caballeros, se les llamaba representantes del emperador para ejercer el mando militar (praefecti) o para gestionar negocios (procuratores), sin que se les diera entonces el título de propretores; en lo esencial, sin embargo, unos y otros tenían iguales atribuciones. De la importancia y consideración que se daba a estos puestos se ha hablado ya ([pág. 349] y [351]). En general, la competencia del gobernador de provincia, del praesides, era siempre la misma para los asuntos principales, fuesen luego las que quisieran las diferencias que entre unos y otros hubiera por razón del rango y del título que llevaran. En la época republicana, durante la cual el número de distritos jurisdiccionales secundarios fue con frecuencia mayor que el de los magistrados supremos con derecho a desempeñar gobiernos de provincia, y especialmente en el siglo VI de la ciudad, en que se hizo uso de estos últimos muchas veces con carácter extraordinario, la organización y funcionamiento regulares de los gobiernos de provincia sufrieron a menudo perturbaciones, debidas, más que nada, a que solían prolongarse las funciones de los gobernadores más allá del plazo de un año, pero también a la circunstancia de que el poder propretorial se confería excepcionalmente, no en verdad a simples particulares, pero sí a cuestores cuya competencia para el caso no era en rigor superior a la de los particulares. En cambio, durante el Imperio, el número de personas que reunían condiciones de capacidad, tanto para el desempeño de los gobiernos de provincia propiamente dichos, como para el de representantes del emperador, fue siempre mayor que el de los puestos vacantes. Solo, pues, por excepción tuvo que acudirse a la ampliación del plazo anual de funciones con respecto a la primera categoría de puestos referida, y además, de conformidad con la concepción del gobierno de provincia como cargo independiente y sustantivo, aquella ampliación fue considerada como una reiteración. Y por lo que toca a los lugartenientes del emperador, debe decirse que ni a estos ni a ninguna clase de funcionarios auxiliares nombrados sin intervención de los Comicios se aplicaba la regla de duración de un año, sino que los mismos ejercían sus funciones por todo el tiempo que al emperador le placía, que por lo regular era un plazo de algunos años, no muchos. — Al jefe del distrito jurisdiccional secundario se le concedió desde un principio como auxiliar un cuestor, ya para que tuviera a su cargo la caja ([página 310]), ya para que ejerciese la jurisdicción edilicia ([pág. 405]); pero además, por virtud del derecho que el imperium militar llevaba anejo para dar libremente comisiones y conferir mandatos, el cuestor hubo de desempeñar toda suerte de funciones propias de los magistrados ([pág. 310]). En los tiempos del principado, las provincias sometidas inmediatamente al gobierno del emperador, así como carecieron de gobernadores propiamente tales, carecieron también de cuestores, y la actividad auxiliar correspondiente a estos se encomendó a los oficiales militares adjuntos al gobernador o a los agregados (adsessores) del mismo que no eran militares.