Cet hommage indirect et mérité, dans une certaine mesure, rendu à Jefferson, retombait sur tout le parti républicain. Mais la situation générale n'en demeura pas moins troublée et soumise à tous les revirements de la politique européenne.
Le cabinet de Saint-James continuait ses intrigues. Les difficultés diplomatiques soulevées par Erskine qui, trop conciliant, fut désavoué par Canning, aggravées par Jackson son successeur qui, trop insolent, fut renvoyé, prouvaient bien qu'au fond l'Angleterre et les États-Unis ne pouvaient s'entendre. Malgré tout, devant l'attitude ondoyante de la diplomatie française, la suppression de l'embargo, en mettant le commerce américain entre les mains de la Grande Bretagne, constituait, par cela même, une mesure de protection solidaire venant s'ajouter à toutes les velléités de résistance désespérée qui se dessinait partout contre les affirmations de domination universelle, de plus en plus impérieusement proclamées par Napoléon.
Ce fut le moment où, pour la quatrième fois, l'Autriche essaya de secouer le joug. Ce suprême effort demandait aussi, de la part de l'Empereur, une suprême attention. La lutte devait être chaude et les graves affaires qui absorbaient Napoléon en Europe le détachaient nécessairement des affaires américaines. Néanmoins, Armstrong lui avait fait connaître, jusque sur les bords du Danube, la signification de l'acte du 1er mars 1809 de non-intercourse qui, supprimant, en apparence, tout commerce avec l'Angleterre et la France, revendiquait, quand même, pour l'industrie américaine le droit de communiquer directement avec les marchés anglais[66]. Dans le cas, ajoutait le ministre, où l'interprétation des Décrets du 21 novembre 1806 et du 17 décembre 1807 ne porterait aucune atteinte aux droits maritimes de l'Union, l'acte en question serait immédiatement révoqué en ce qui concernait la France et les relations commerciales immédiatement rétablies entre les deux pays. Sous une forme obscure mais comminatoire, Armstrong demandait simplement des concessions équivalant à la suppression des Décrets de 1806 et 1807, ce qui, aux yeux des Américains, serait une réponse toute naturelle au retrait de l'embargo et des ordres en Conseil du mois de novembre 1807.
Napoléon qui, avec tant d'autres nouvelles importantes, reçut cette note à Schœnbrunn où il s'était installé après avoir battu les Autrichiens, ne fut pas de cet avis. Il défendit, plus que jamais, les principes sur lesquels ses Décrets étaient fondés; ces principes répondaient à la notion stricte du droit des gens et se défendaient par des idées qu'il avait souvent exprimées. Les mers, affirmait-il, appartiennent à toutes les nations. Tout navire naviguant sous le pavillon de n'importe quelle nation, reconnu et avoué par cette nation, doit être sur l'océan aussi bien en sûreté que dans ses ports nationaux. Le pavillon qui flotte au mât d'un vaisseau-marchand doit être respecté comme s'il se trouvait sur le clocher d'un village. Insulter un navire marchand portant le pavillon de quelque puissance que ce soit équivaut à faire une incursion dans un village ou une colonie appartenant à cette puissance. Napoléon, en un mot, considérait les navires de toutes les nations comme des colonies flottantes appartenant à ces nations. Ce qui n'empêchait leur souveraineté et leur indépendance d'être à la merci d'un voisin plus audacieux ou plus fort[67].
Ainsi, d'après cette théorie, ce que Napoléon appelait une colonie flottante pouvait être dénationalisé par la visite d'un de ses agents et devenir sa propriété. Champagny, qui se rendait compte, de près, des résultats néfastes auxquels avait abouti l'interruption du commerce des neutres, lui fit comprendre que, dans cette stagnation des affaires, l'Amérique était encore le seul pays qui pouvait servir de débouché aux produits des manufactures françaises. Il engagea l'Empereur à se montrer, à l'égard des États-Unis, aussi conciliant que l'Angleterre qui avait annulé ses ordres en conseil de novembre 1807. Napoléon se rendit un moment à ces raisons et se montra disposé à révoquer le décret de Milan et remettre, de la sorte, le commerce neutre dans les mêmes conditions où il se trouvait sous le décret de Berlin. La victoire de Wagram vint de nouveau modifier ces bonnes intentions. En réalité, avec une désinvolture un peu déconcertante, Napoléon passa de la bienveillance à la malveillance. Aussi longtemps qu'il pouvait croire que l'arrangement préconisé par Erskine serait ratifié par le cabinet de Londres, il fit preuve à l'égard des États-Unis des sentiments les plus généreux; dès qu'il apprit que Canning désavouait son ministre à Washington, il mit une sourdine à ses velléités de conciliation: la défaite de l'Autriche ne lui permettait-elle pas d'imposer partout sa volonté? Sa nouvelle victoire en Europe le rendait aussi victorieux en Amérique.
Du moins, il ne voulait pas admettre que les États-Unis, par leurs prétentions de conserver les droits d'une puissance neutre, en fait de commerce, d'user de réciprocité, par exemple, quand il s'agissait de répondre à un blocus par un blocus, pussent se solidariser avec des pays plus voisins qui commençaient à vouloir secouer le joug qui pesait si lourdement sur leurs transactions commerciales. En effet, la Russie, la Prusse, la Suède, le Danemark, les villes hanséatiques et même la Hollande, soutenue par le roi Louis, semblaient vouloir se détacher d'un système si contraire à leurs intérêts vitaux. Si le roi Louis ne s'était pas solennellement engagé à renoncer à ses désirs d'indépendance et à se soumettre à la volonté de son frère, la Hollande aurait été immédiatement annexée à la France. Elle le fut d'ailleurs un peu plus tard par le traité de Rambouillet.
En attendant, les navires américains qui, jusqu'en mai 1810, entraient librement dans les ports hollandais, purent être de bonne prise. Ce fut un gain énorme, à peu près quatre millions de dollars, sans compter les sommes importantes que représentait le commerce américain sur le continent. C'est alors que le Congrès, par l'acte du 1er mai 1810, atteignit Napoléon indirectement, en ouvrant au commerce anglais un marché aux États-Unis, ce qui constituait une ample compensation au commerce paralysé en France et en Hollande. Le cabinet de Washington annulait, pour ainsi dire, les effets du décret de Milan.
Devant tant de difficultés, Napoléon se montra soudain moins intransigeant en ce qui concernait la stricte exécution de ses fameux décrets. Le 31 juillet 1810, il fit savoir au duc de Cadore, qu'après avoir beaucoup réfléchi sur les affaires d'Amérique, il était maintenant d'avis qu'on pouvait notifier à M. Armstrong, qu'à partir du 1er novembre, ces décrets n'auraient plus d'effet,—à la condition toutefois que, si le conseil britannique ne retirait pas ses ordres de 1087, le Congrès remplirait l'engagement qu'il avait pris de rétablir les obstacles destinés à entraver le commerce anglais. À ce propos, sous la dictée de l'Empereur, Cadore adressa au général Armstrong, à la date du 5 août 1810, une lettre d'un grand intérêt historique qui donne comme la psychologie de Napoléon dans cette affaire.
Cadore fait d'abord remarquer que son maître, absorbé par les graves complications européennes, n'a connu que très tard l'acte du Congrès du 1er mai. Ce retard occasionnait certains inconvénients qui auraient pu être évités par une communication prompte et officielle. Passant en revue les différentes phases par lesquelles avaient évolué les relations de la France avec les États-Unis, le Ministre des Affaires Étrangères rappelle que l'Empereur avait applaudi à l'embargo, parce que cette mesure, tout en étant préjudiciable aux intérêts commerciaux de la France, ne contenait rien d'attentatoire à son honneur. Il est vrai qu'elle avait provoqué la perte de la Martinique, de la Guadeloupe et de Cayenne. L'Empereur, s'inclinant devant le principe qui faisait agir les Américains, n'avait formulé aucune réclamation... Mais l'acte du 1er mars 1809, supprimant l'embargo, lui substituait un état de choses plus défavorable encore aux intérêts français. Cet acte, auquel peu de publicité avait été donné, défendait aux navires américains le commerce avec la France tout en l'autorisant avec l'Espagne, Naples et la Hollande—pays sous l'influence française—et prononçait la confiscation de tout navire français qui voudrait s'arrêter dans des ports américains. Dans ces conditions, des représailles avaient été légitimes et exigées par la dignité de la France avec laquelle il était impossible de transiger. La réponse à la mesure prise par le Congrès fut que tous les navires américains qui se trouvaient en France furent mis sous séquestre. Mais maintenant que l'acte du 1er mars 1809 était avantageusement remplacé par l'acte du 1er mai 1810, la France pouvait profiter des avantages promis à la nation qui, la première, «cesserait de violer le commerce neutre des États-Unis». Cadore était donc autorisé à déclarer que les décrets de Berlin et de Milan seraient révoqués, qu'à dater du 1er novembre ils cesseraient d'avoir leur effet,—mais il était bien entendu que, comme conséquence de cette déclaration, les Anglais eussent à révoquer aussi leurs ordres en conseil et à renoncer aux nouveaux principes de blocus qu'ils désiraient établir; sinon, conformément à l'acte auquel il était fait allusion, les États-Unis devaient faire respecter leurs droits par l'Angleterre.
Cette lettre se terminait par des protestations d'intérêt et de dévouement que les Américains avertis considérèrent comme l'expression d'une fine ironie latine, d'autant plus sensible que, par un Décret du 22 juillet 1810, demeuré secret, Napoléon avait ordonné le versement, dans le trésor public, de toutes les cargaisons saisies à Anvers et dans les ports hollandais et espagnols. D'ailleurs, le Décret du 5 août 1810 fut tenu secret aussi, de sorte que l'on peut se demander si Napoléon était bien sincère en promettant la suppression des Décrets de Berlin et de Milan, une telle intention officiellement publiée ayant immédiatement dû provoquer, de la part des États-Unis, une attitude devant aussitôt amener la guerre avec l'Angleterre[68].