Tous ces pouvoirs étaient nommés de la manière suivante:
Tous les citoyens âgés de vingt-un ans se réunissaient de droit en assemblée primaire tous les premiers du mois de prairial, et nommaient des assemblées électorales. Ces assemblées électorales se réunissaient tous les 20 de prairial, et nommaient les deux conseils. Les deux conseils nommaient le directoire. On avait pensé que le pouvoir exécutif, étant nommé par le pouvoir législatif, en serait plus dépendant; on fut déterminé aussi par une raison tirée des circonstances. La république n'étant pas encore dans les habitudes de la France, et étant plutôt une opinion des hommes éclairés ou compromis dans la révolution qu'un sentiment général, on ne voulut pas confier la composition du pouvoir exécutif aux masses. On pensait donc que, dans les premières années surtout, les auteurs de la révolution, devant dominer naturellement dans le corps législatif, choisiraient des directeurs capables de défendre leur ouvrage.
Le pouvoir judiciaire fut confié à des juges électifs. On institua des juges de paix. On établit un tribunal civil par département, jugeant en première instance les causes du département, et en appel celles des départemens voisins. On ajouta une cour criminelle composée de cinq membres et d'un jury.
On n'admit point d'assemblées communales, mais des administrations municipales et départementales composées de trois ou cinq membres et davantage, suivant la population; elles devaient être formées par la voie d'élection. L'expérience fit adopter des dispositions accessoires et d'une grande importance. Ainsi le corps législatif désignait lui-même sa résidence, et pouvait se transporter dans la commune qu'il lui plaisait de choisir. Aucune loi ne pouvait être discutée sans trois lectures préalables, à moins qu'elle ne fût qualifiée de mesure d'urgence, et reconnue telle par le conseil des anciens. C'était un moyen de prévenir ces résolutions si rapides et si tôt rapportées, que la convention avait prises si souvent. Enfin, toute société se qualifiant de populaire, tenant des séances publiques, ayant un bureau, des tribunes, des affiliations, était interdite. La presse était entièrement libre. Les émigrés étaient expulsés à jamais du territoire de la république; les biens nationaux irrévocablement acquis aux acheteurs. Tous les cultes furent déclarés libres, quoique non reconnus, ni salariés par l'état.
Telle fut la constitution par laquelle on espérait maintenir la France en république. Il se présentait une question importante: la constituante, par ostentation de désintéressement, s'était exclue du corps législatif qui la remplaça; la convention ferait-elle de même? Il faut en convenir, une pareille détermination eût été une grande imprudence. Chez un peuple mobile, qui, après avoir vécu quatorze siècles sous la monarchie, l'avait renversée dans un moment d'enthousiasme, la république n'était pas tellement dans les moeurs, qu'on pût en abandonner l'établissement au seul cours des choses. La révolution ne pouvait être bien défendue que par ses auteurs. La convention était composée en grande partie de constituants et de membres de la législative; elle réunissait les hommes qui avaient aboli l'ancienne constitution féodale le 14 juillet et le 4 août 1789, qui avaient renversé le trône au 10 août, qui avaient, le 21 janvier, immolé le chef de la dynastie des Bourbons, et qui, pendant trois ans, avaient fait contre l'Europe des efforts inouis pour soutenir leur ouvrage; eux seuls étaient capables de bien défendre la révolution, consacrée dans la constitution directoriale. Aussi, ne se targuant pas d'un vain désintéressement, ils décrétèrent, le 5 fructidor (22 août), que le nouveau corps législatif se composerait des deux tiers de la convention, et qu'il ne serait nommé qu'un nouveau tiers. La question était de savoir si la convention désignerait elle-même les deux tiers à conserver, ou si elle laisserait ce soin aux assemblées électorales. Après une dispute épouvantable, il fut convenu, le 13 fructidor (30 août), que les assemblées électorales seraient chargées de ce choix. On décida que les assemblées primaires se réuniraient le 20 fructidor (6 septembre) pour accepter la constitution et les deux décrets des 5 et 13 fructidor. On décréta, en outre, qu'après avoir émis leur vote sur la constitution et les décrets, les assemblées primaires se réuniraient de nouveau, et feraient actuellement, c'est-à-dire en l'an III (1795), les élections du 1er prairial de l'année suivante. La convention annonçait par là qu'elle allait déposer la dictature, et mettre la constitution en activité. Elle décréta aussi que les armées, quoique privées ordinairement du droit de délibérer, se réuniraient cependant sur le champ de bataille qu'elles occuperaient dans le moment, pour voter la constitution. Il fallait, disait-on, que ceux qui devaient la défendre pussent la consentir. C'était intéresser les armées à la révolution par leur vote même.
A peine ces résolutions furent-elles prises, que les ennemis si nombreux et si divers de la convention s'en montrèrent désolés. Peu importait la constitution à la plupart d'entre eux. Toute constitution leur convenait, pourvu qu'elle donnât lieu à un renouvellement général de tous les membres du gouvernement. Les royalistes voulaient ce renouvellement pour amener du trouble, pour réunir le plus grand nombre possible d'hommes de leur choix, et pour se servir de la république même au profit de la royauté; ils le voulaient surtout pour écarter les conventionnels, si intéressés à combattre la contre-révolution, et pour appeler des hommes nouveaux, inexpérimentés, non compromis, et plus aisés à séduire. Beaucoup de gens de lettres, d'écrivains, d'hommes inconnus, empressés de s'élancer dans la carrière politique, non par esprit de contre-révolution, mais par ambition personnelle, désiraient aussi ce renouvellement complet, pour avoir un plus grand nombre de places à occuper. Les uns et les autres se répandirent dans les sections, et les excitèrent contre les décrets. La convention, disaient-ils, voulait se perpétuer au pouvoir; elle parlait des droits du peuple, et cependant elle en ajournait indéfiniment l'exercice; elle lui commandait ses choix, elle ne lui permettait pas de préférer les hommes qui étaient restés purs de crimes; elle voulait conserver forcément une majorité composée d'hommes qui avaient couvert la France d'échafauds. Ainsi, ajoutaient-ils, la nouvelle législature ne serait pas purgée de tous les terroristes; ainsi la France ne serait pas entièrement rassurée sur son avenir, et n'aurait pas la certitude de ne jamais voir renaître un régime affreux. Ces déclamations agissaient sur un grand nombre d'esprits: toute la bourgeoisie des sections, qui voulait bien les nouvelles institutions telles qu'on les lui donnait, mais qui avait une peur excessive du retour de la terreur; des hommes sincères, mais irréfléchis, qui rêvaient une république sans tache, et qui souhaitaient placer au pouvoir une génération nouvelle et pure; des jeunes gens, épris de ces mêmes chimères, beaucoup d'imaginations avides de nouveauté, voyaient avec le plus vif regret la convention se perpétuer ainsi pendant deux ou trois ans. La cohue des journalistes se souleva. Une foule d'hommes, qui avaient rang dans la littérature, ou qui avaient figuré dans les anciennes assemblées, parurent aux tribunes des sections. MM. Suard, Morellet, Lacretelle jeune, Fiévée, Vaublaric, Pastoret, Dupont de Nemours, Quatremère de Quincy, Delalot, le fougueux converti La Harpe, le général Miranda, échappé des prisons où l'avait fait enfermer sa conduite à Nerwinde, l'espagnol Marchenna, soustrait à la proscription de ses amis les girondins, le chef de l'agence royaliste Lemaître, se signalèrent par des pamphlets ou des discours véhémens dans les sections: le déchaînement fut universel.
Le plan à suivre était tout simple, c'était d'accepter la constitution et de rejeter les décrets. C'est ce qu'on proposa de faire à Paris, et ce qu'on engagea toutes les sections de la France à faire aussi. Mais les intrigans qui agitaient les sections, et qui voulaient pousser l'opposition jusqu'à l'insurrection, désiraient un plan plus étendu. Ils voulaient que les assemblées primaires, après avoir accepté la constitution et rejeté les décrets des 5 et 13 fructidor, se constituassent en permanence; qu'elles déclarassent les pouvoirs de la convention expirés, et les assemblées électorales libres de choisir leurs députés partout où il leur plairait de les prendre; enfin, qu'elles ne consentissent à se séparer qu'après l'installation du nouveau corps législatif. Les agens de Lemaître firent parvenir ce plan dans les environs de Paris; ils écrivirent en Normandie, où l'on intriguait beaucoup pour le régime de 91; en Bretagne, dans la Gironde, partout où ils avaient des relations. L'une de leurs lettres fut saisie, et publiée à la tribune. La convention vit sans effroi les préparatifs qu'on faisait contre elle, et attendit avec calme la décision des assemblées primaires de toute la France, certaine que la majorité se prononcerait en sa faveur. Cependant, soupçonnant l'intention d'une nouvelle journée, elle fit avancer quelques troupes, et les réunit dans le camp des Sablons, sous Paris.
La section Lepelletier, autrefois Saint-Thomas, ne pouvait manquer de se distinguer ici; elle vint, avec celles du Mail, de la Butte-des-Moulins, des Champs-Elysées, du Théâtre-Français (l'Odéon), adresser des pétitions à l'assemblée. Elles s'accordaient toutes à demander si les Parisiens avaient démérité, si on se défiait d'eux, puisqu'on appelait des troupes; elles se plaignaient de la prétendue violence faite à leurs choix, et se servaient de ces expressions insolentes: «Méritez nos choix, et ne les commandez pas.» La convention répondit d'une manière ferme à toutes ces adresses, et se borna à dire qu'elle attendait avec respect la manifestation de la volonté nationale, qu'elle s'y soumettrait dès qu'elle serait connue, et qu'elle obligerait tout le monde à s'y soumettre.
Ce qu'on voulait surtout, c'était établir un point central pour communiquer avec toutes les sections, pour leur donner une impulsion commune, et pour organiser ainsi la révolte. On avait eu assez d'exemples sous les yeux, pour savoir que c'était là le premier besoin. La section Lepelletier s'institua centre; elle avait droit à cet honneur, car elle avait toujours été la plus ardente. Elle commença par publier un acte de garantie aussi maladroit qu'inutile. Les pouvoirs du corps constituant, disait-elle, cessaient en présence du peuple souverain; les assemblées primaires représentaient le peuple souverain; elles avaient le droit d'exprimer une opinion quelconque sur la constitution et sur les décrets; elles étaient sous la sauvegarde les unes des autres; elles se devaient la garantie réciproque de leur indépendance. Personne ne niait cela, sauf une modification qu'il fallait ajouter à ces maximes; c'est que le corps constituant conservait ses pouvoirs jusqu'à ce que la décision de la majorité fût connue. Du reste, ces vaines généralités n'étaient qu'un moyen pour arriver à une autre mesure. La section Lepelletier proposa aux quarante-huit sections de Paris de désigner chacune un commissaire, pour exprimer les sentimens des citoyens de la capitale sur la constitution et les décrets. Ici commençait l'infraction aux lois; car il était défendu aux assemblées primaires de communiquer entre elles, de s'envoyer des commissaires ou des adresses. La convention cassa l'arrêté, et déclara qu'elle considérerait son exécution comme un attentat à la sûreté publique.
Les sections n'étant pas encore assez enhardies cédèrent, et se mirent à recueillir les votes sur la constitution et les décrets. Elles commencèrent par chasser, sans aucune forme légale, les patriotes qui venaient voter dans leur sein. Dans les unes, on les mit tout simplement à la porte de la salle; dans les autres, on leur signifia, par des placards, qu'ils eussent à rester chez eux, car s'ils paraissaient à la section on les en chasserait ignominieusement. Les individus privés ainsi d'exercer leurs droits étaient fort nombreux; ils accoururent à la convention pour réclamer contre la violence qui leur était faite. La convention désapprouva la conduite des sections, mais refusa d'intervenir, pour ne point paraître recruter des votes, et pour que l'abus même prouvât la liberté de la délibération. Les patriotes, chassés de leurs sections, s'étaient réfugiés dans les tribunes de la convention; ils les occupaient en grand nombre, et tous les jours ils demandaient aux comités de leur rendre leurs armes, assurant qu'ils étaient prêts à les employer à la défense de la république.