Le premier soin de M. Sieyès dans ses combinaisons, avait été de se garder des passions démagogiques. Sans dépouiller complètement la nation de cette immense participation aux affaires publiques, dont elle avait joui si malheureusement pour elle-même, il voulait lui laisser un pouvoir dont elle ne pût pas abuser. Un mot qui, pour la première fois peut-être, se trouvait dans toutes les bouches, celui de gouvernement représentatif, donne une idée exacte de l'état des esprits à cette époque. On entendait par ce mot que la nation devait prendre part à son gouvernement, seulement par intermédiaires, c'est-à-dire qu'elle devait être représentée; et, comme on va le voir, c'était très-indirectement qu'on voulait qu'elle le fût.

Les élections sous le Directoire avaient tour à tour amené, les royalistes à une époque, les Jacobins à une autre, et il avait fallu exclure violemment les premiers au 18 fructidor, les seconds au 22 floréal. Aussi le système des élections, et surtout des élections directes, était-il fort suspect à tout le monde. Peut-être, si on avait osé réduire le nombre total des électeurs à cent cinquante ou deux cent mille, aurait-on essayé de braver encore une fois les agitations électorales. Mais un corps électoral réduit à peu près aux proportions du nôtre, aurait blessé les esprits et ne les aurait pas rassurés. Deux cent mille électeurs accordés à une nation qui venait de jouir du suffrage universel, auraient paru une aristocratie; et, en même temps, des électeurs, quelque peu nombreux qu'ils fussent, nommant directement leurs mandataires, avec liberté de céder à toutes les passions du moment, auraient paru un renouvellement des réactions continuelles, dont on avait été témoin sous le Directoire. L'élection directe, mais restreinte, comme elle existe aujourd'hui parmi nous, était donc hors de toutes les combinaisons. M. Sieyès, avec son dogmatisme habituel, s'était fait une maxime: «La confiance, disait-il, doit venir d'en bas, et le pouvoir d'en haut.» Il avait donc imaginé, pour réaliser cette maxime, le système de représentation nationale dont on va lire l'exposé.

Listes de notabilité.

Tout individu âgé de vingt et un ans, ayant la qualité de Français, était obligé, s'il voulait jouir de ses droits, de se faire inscrire sur un registre qu'on appelait registre civique. Cela pouvait former un nombre de cinq ou six millions de citoyens, admis à exercer leurs droits politiques. Ils devaient se réunir par arrondissement (cette circonscription, qui n'existait pas encore, allait être proposée), et désigner le dixième d'entre eux. Cette désignation du dixième devait donner une première liste de cinq à six cent mille individus. Ces cinq à six cent mille individus se réunissant à leur tour par département, et choisissant encore le dixième d'entre eux, étaient appelés à former une seconde liste, forte de cinquante à soixante mille citoyens. Ceux-ci faisant enfin un dernier triage, et se réduisant encore au dixième, formaient la dernière liste, qui se trouvait restreinte à cinq ou six mille candidats. Ces trois listes s'appelaient listes de notabilité.

La première, de cinq à six cent mille individus, s'appelait la liste de la notabilité communale; on devait y prendre les membres des administrations municipales, ceux des conseils d'arrondissement, et les administrateurs qui leur correspondaient, tels que les maires, les fonctionnaires que nous appelons aujourd'hui sous-préfets, les juges de première instance, etc. La seconde liste, de cinquante à soixante mille individus, s'appelait la liste de la notabilité départementale, et c'était dans celle-là qu'il fallait choisir les membres des conseils de département, les fonctionnaires appelés depuis préfets, les juges d'appel, etc., en un mot tous les fonctionnaires de cet ordre. Enfin, la dernière et troisième liste, de cinq à six mille individus, constituait la liste de la notabilité nationale, et on devait y prendre, obligatoirement, tous les membres du Corps Législatif, tous les fonctionnaires d'un ordre élevé, conseillers d'État, ministres, juges du tribunal de cassation, etc., etc. M. Sieyès, empruntant une figure à la géométrie pour donner une idée exacte de cette représentation nationale, large à la base, étroite au sommet, l'appelait une pyramide.

On voit que, sans attribuer à la nation le droit de désigner elle-même les mandataires chargés de la représenter, ou les fonctionnaires chargés de la gouverner, M. Sieyès réduisait son rôle à former une liste de candidats, dans laquelle on devait puiser à la fois les représentants du pays, et les agents du gouvernement. Chaque année la masse des citoyens devait se réunir pour exclure de ces listes les noms qui n'étaient plus dignes d'y figurer, et pour les remplacer par d'autres. Il est à remarquer que si, d'une part, ce pouvoir de désignation était fort indirect, de l'autre il embrassait non-seulement les membres des assemblées délibérantes, mais les fonctionnaires exécutifs eux-mêmes. C'était moins et plus que ce qui existe ordinairement dans le système représentatif monarchique. Toutefois les agents appelés à remplir des fonctions tout à fait spéciales, et qui ne supposent aucune confiance politique, tels que les comptables, par exemple; ou bien les agents appelés à remplir des fonctions tellement difficiles, que le mérite, quand il se rencontre, doit être pris quelque part qu'on le trouve, comme les généraux et les ambassadeurs, ces agents n'étaient pas choisis obligatoirement sur les listes de notabilité.

Nous venons de montrer comment M. Sieyès, suivant sa maxime, faisait venir la confiance d'en bas: nous allons exposer maintenant comment il faisait descendre le pouvoir d'en haut.

Sous l'empire des impressions du moment, il redoutait l'élection, parce qu'il venait de voir des électeurs passionnés, nommer des représentants aussi passionnés qu'ils l'étaient eux-mêmes. Il y renonçait donc, et voulait que, dans ces listes de notabilité, formées par la confiance publique, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif pussent désigner leurs propres membres, et se composer ainsi eux-mêmes. Il ne leur imposait d'autre limite que celle de choisir dans les listes de notabilité. Mais, avant de faire connaître le mode de formation des pouvoirs, il faut décrire leur organisation.

Le pouvoir législatif devait être organisé comme il suit: d'abord le Corps Législatif proprement dit, placé entre deux corps opposés, le Tribunat et le Conseil d'État; puis, à part et au-dessus, le Sénat conservateur.

Le Corps Législatif.