Telle est cette admirable hiérarchie, à laquelle la France doit une administration incomparable pour l'énergie, la précision de son action, la pureté des comptes, et qui est si excellente qu'elle suffit en six mois, comme on le verra bientôt, pour remettre l'ordre en France, sous l'impulsion, il est vrai, d'un génie unique, le Premier Consul, et avec une faveur des circonstances, unique aussi, car on avait partout horreur du désordre et soif de l'ordre, dégoût du bavardage, goût des résultats prompts et positifs.
Création des conseils de préfecture.
Restait la question du contentieux, c'est-à-dire de la justice administrative, chargée de faire que le contribuable ne soit pas imposé au delà de ses facultés, que le riverain d'un ruisseau ou d'une rue ne soit pas exposée des empiétements, que l'entrepreneur des travaux de la ville ou de l'État trouve un juge de ses marchés avec la commune ou le gouvernement: question difficile, les tribunaux ordinaires étant reconnus impropres à rendre ce genre de justice. Le principe d'une sage division des pouvoirs, fut encore employé ici avec grand avantage. Le préfet, le sous-préfet, le maire, chargés de l'action administrative, pouvaient être suspects de partialité, enclins à faire prévaloir leurs volontés, car le justiciable froissé a ordinairement à réclamer contre leurs propres actes. Les conseils de département, d'arrondissement, de commune, pouvaient et devaient paraître suspects aussi, car ils ont le plus souvent un intérêt contraire au réclamant. Rendre la justice d'ailleurs est un travail long et continuel; or, on ne voulait plus ni des conseils de département, ni des conseils communaux permanents. Le Premier Consul les désirait une quinzaine de jours par an, tout juste le temps de leur soumettre leurs affaires, de prendre leurs avis, de leur faire voter leurs dépenses. Il fallait, au contraire, un tribunal administratif siégeant sans interruption. On établit donc une justice spéciale, un tribunal de quatre ou cinq juges, siégeant à côté du préfet, jugeant avec lui, espèce de petit Conseil d'État, éclairant la justice du préfet, comme le Conseil d'État éclaire et redresse celle des ministres, soumis d'ailleurs à la juridiction de ce Conseil suprême, par la voie des appels. Ce sont ces tribunaux qu'on nomme encore aujourd'hui conseils de préfecture, et dont l'équité n'a jamais été contestée.
Tel fut le gouvernement provincial et communal en France: un chef unique, préfet, sous-préfet, ou maire, expédiant toutes les affaires; un conseil délibérant, conseil de département, d'arrondissement ou de commune, votant les dépenses locales; puis un petit corps judiciaire, placé à côté du préfet seulement, pour rendre la justice administrative: gouvernement subordonné d'une manière absolue au gouvernement général pour les affaires de l'État, surveillé et dirigé, mais ayant ses vues propres, pour les affaires départementales et communales. L'ordre n'a pas cessé de régner, pas plus que la justice, depuis que cette belle et simple institution existe parmi nous, c'est-à-dire depuis près d'un demi-siècle: bien entendu que les mots d'ordre et de justice, comme tous les mots des langues humaines, n'ont qu'une valeur relative, et veulent dire qu'il y a eu en France, sous le rapport administratif, aussi peu de désordre, aussi peu d'injustice, qu'il est possible de le souhaiter dans un grand État.
Nomination de tous les agents de l'administration, et de tous les membres des conseils locaux, déférée au Premier Consul.
Le Premier Consul voulut naturellement que les préfets, sous-préfets, maires, fussent à la nomination du pouvoir exécutif, car ils étaient ses agents directs, ils devaient être pleins de sa volonté; et, quant aux affaires locales, qu'ils avaient à gérer selon les vues locales, il fallait qu'ils les gérassent aussi suivant l'esprit général de l'État. Mais il n'eût pas été naturel que le pouvoir exécutif nommât les membres des conseils de département, d'arrondissement et de commune, chargés de contrôler les agents de l'administration, et de leur voter des fonds. C'est la Constitution qui le conduisit à cette prétention, et qui la justifia. La confiance doit venir d'en bas, avait dit M. Sieyès, le pouvoir doit venir d'en haut. D'après cette maxime, la nation donnait sa confiance par l'inscription sur les listes de notabilité; l'autorité supérieure conférait le pouvoir, en choisissant ses agents dans ces listes. Le Sénat était chargé d'élire tous les corps délibérants politiques. Mais les conseils occupés des intérêts locaux, étant censés faire partie de l'administration générale de la République, le pouvoir exécutif, d'après la Constitution, devait les nommer en les prenant dans les listes de notabilité. En vertu donc de l'esprit, et même de la lettre de la Constitution, le Premier Consul dut choisir, dans les listes de la notabilité départementale, les membres des conseils de département; dans les listes de la notabilité d'arrondissement, les membres des conseils d'arrondissement; enfin, dans les listes de la notabilité communale, les membres des conseils municipaux. Ce pouvoir, excessif en temps ordinaire, était en ce moment nécessaire. L'élection, en effet, était impossible pour la formation des conseils locaux, tout comme pour la formation des grandes assemblées politiques. Elle n'aurait donné que des agitations funestes, de petits triomphes alternatifs à tous les partis extrêmes, au lieu d'une fusion paisible et féconde de tous les partis modérés, fusion qui était indispensable pour fonder la société nouvelle avec les débris réunis de la société ancienne.
L'organisation judiciaire.
L'organisation judiciaire ne fut pas moins bien imaginée. Elle eut pour double but de placer la justice plus près des justiciables, et de leur assurer cependant au-dessus de la justice locale, s'ils voulaient y recourir, une justice d'appel, éloignée, mais haut placée, et ayant des lumières, de l'impartialité, en raison de la hauteur de sa position.
Nos premiers législateurs révolutionnaires, par l'aversion qu'inspiraient les parlements, avaient supprimé les tribunaux d'appel, et placé un seul tribunal par département, présentant un premier degré de juridiction pour les justiciables du département, et un second degré de juridiction, un tribunal d'appel, pour les départements voisins. L'appel avait lieu, non pas de tribunal inférieur à tribunal supérieur, mais de tribunal voisin à tribunal voisin. Au-dessous étaient les justices de paix, au-dessus le tribunal de cassation. Le tribunal unique par département se trouvant trop éloigné des justiciables, on avait étendu la compétence des justices de paix, de manière à dispenser les citoyens de se transporter, trop souvent, au chef-lieu. On avait aussi créé quatre ou cinq cents tribunaux correctionnels, chargés de réprimer les petits délits. Le jury criminel siégeait au chef-lieu, près du tribunal central.
Cette organisation judiciaire avait aussi peu réussi que les municipalités cantonales. Les justices de paix, dont on avait trop étendu la compétence, étaient au-dessous de leur tâche. La justice du premier degré se trouvait placée trop loin en résidant au chef-lieu; la justice d'appel devenait à peu près illusoire, car l'appel ne se conçoit que lorsqu'il y a recours à des lumières supérieures. Des cours souveraines, comme autrefois les parlements, comme aujourd'hui les cours royales, réunissant dans leur sein des magistrats éminents, auprès d'elles un barreau renommé, présentent une supériorité de savoir, à laquelle on peut être tenté de recourir; mais appeler d'un tribunal de première instance à un autre tribunal de première instance, ne se conçoit pas. Les tribunaux de police correctionnelle étaient aussi trop nombreux, et bornés d'ailleurs à un seul emploi. Il fallait évidemment reformer cette organisation judiciaire. Le Premier Consul, adoptant les idées de son collègue Cambacérès, auquel il prêta en cette occasion l'appui de son bon sens et de son courage, fit adopter l'organisation qui existe encore de nos jours.