Ces négociations, conduites par lord Cornwallis et Joseph Bonaparte, marchaient lentement, sans néanmoins faire craindre une rupture. La première cause du retard avait été dans la composition même du congrès, qui devait comprendre non-seulement les plénipotentiaires français et anglais, mais aussi les plénipotentiaires hollandais et espagnol; car, d'après les préliminaires, la paix devait être conclue entre les deux grandes nations belligérantes et tous leurs alliés. L'Espagne, qui d'une extrême intimité avait passé presque à l'inimitié, contrariait le Premier Consul en n'envoyant pas son plénipotentiaire au congrès. Comme, au fond, elle savait que la paix était certaine, et qu'elle n'avait à figurer dans le protocole que pour l'abandon de la Trinité, elle ne se hâtait guère de faire arriver son négociateur. Les Anglais, de leur côté, voulaient voir au congrès d'Amiens un plénipotentiaire espagnol, pour obtenir une cession en forme de l'île de la Trinité. Ils annonçaient même ne vouloir pas négocier, si le plénipotentiaire espagnol n'était pas présent. Le Premier Consul fut obligé de prendre avec la cour d'Espagne un ton qui réveillât son apathie, et il ordonna au général Saint-Cyr, devenu ambassadeur à la place de Lucien, de mettre sous les yeux du roi et de la reine la conduite extravagante du prince de la Paix, et de leur déclarer que, si on continuait à se conduire dans ce système, cela finirait par un coup de tonnerre[21].
Autres difficultés avec les Hollandais.
Le ministre espagnol destiné à figurer au congrès d'Amiens, M. Campo-Alange, était malade en Italie. L'Espagne se décida enfin à donner à M. d'Azara, ambassadeur à Paris, l'ordre de se rendre au congrès. Cette difficulté levée avec les Espagnols, il y en avait une autre à lever avec les Hollandais. Le plénipotentiaire hollandais, M. Schimmelpenninck, ne voulait pas admettre la base des préliminaires, c'est-à-dire la cession de Ceylan, avant de savoir comment la Hollande serait traitée relativement à la restitution de ses flottes passées en Angleterre, relativement aux indemnités qu'on prétendait exiger pour le stathouder dépossédé, relativement enfin à certaines questions de limites avec la France. Joseph Bonaparte eut ordre de notifier à M. Schimmelpenninck, qu'il ne serait reçu au congrès qu'à la condition de reconnaître préalablement les préliminaires de Londres, comme base de la négociation. Lord Cornwallis s'étant contenté de cette forme, le congrès se trouva constitué.
Cependant les Anglais auraient voulu y introduire le Portugal, sous le prétexte que c'était un allié de l'Angleterre. Le motif secret était d'obtenir l'exemption, pour la cour de Lisbonne, de la contribution de 20 millions, qui lui avait été imposée par une condition du traité de Madrid. Le Premier Consul s'y refusa, en déclarant que la paix de la France avec le Portugal était faite, et n'était plus à faire. Cette prétention écartée, le congrès se mit à l'œuvre, et on fut bientôt d'accord sur les bases.
Les préliminaires de Londres pris pour base invariable du traité définitif.
Pour éviter des difficultés incalculables, on convint de repousser toute demande en dehors des préliminaires: Rien de plus, rien de moins que les articles de Londres, fut la maxime réciproquement admise. Les Anglais avaient, en effet, remis en discussion l'abandon par la France de l'île de Tabago. Le Premier Consul, de son côté, avait demandé une extension de territoire dans la région de Terre-Neuve, pour améliorer les pêcheries françaises. De part et d'autre on avait repoussé une telle prétention, et, pour en finir, on était convenu de ne rien réclamer au delà des concessions contenues dans le traité des préliminaires. Autrement c'était mettre la paix en question, en faisant renaître des difficultés heureusement résolues. Ce principe adopté, il restait à préciser par la rédaction les stipulations de Londres.
Deux points importants étaient à résoudre: le payement des frais pour les prisonniers, et le régime à imposer à l'île de Malte.
Difficultés relativement aux prisonniers.
L'Angleterre avait eu à nourrir beaucoup plus de prisonniers français, que la France de prisonniers anglais, et elle réclamait le remboursement de la différence. La France répondait que le principe généralement reconnu était, que chaque nation nourrît les prisonniers qu'elle avait faits; que, si on voulait le principe contraire, la France avait à demander un remboursement pour les Russes, les Bavarois, et autres soldats aux gages de l'Angleterre, qu'elle avait pris et entretenus; que les combattants soldés par l'Angleterre devaient figurer au nombre des prisonniers, qu'elle avait le devoir d'entretenir. Du reste, ajoutait le plénipotentiaire français, c'était là une pure question d'argent, à vider par le moyen de commissaires liquidateurs.