Le Premier Consul forma donc la résolution de faire rentrer les émigrés en masse, sauf certaines exceptions. De graves objections s'élevaient contre cette mesure. D'abord toutes les constitutions, et notamment la Constitution consulaire, disaient formellement qu'on ne rappellerait jamais les émigrés. Elles le disaient, surtout à cause des acquéreurs de biens nationaux, qui étaient fort ombrageux, et qui regardaient l'exil des anciens possesseurs de leurs biens, comme nécessaire à leur sûreté. Le Premier Consul se considérant comme le plus ferme appui de ces acquéreurs, ayant toujours exprimé la ferme volonté de les défendre, seul au monde en ayant la puissance, se croyait assez fort de la confiance qu'il leur inspirait à tous, pour pouvoir ouvrir les portes de la France aux émigrés. Il fit donc préparer une résolution dont la première clause était la consécration nouvelle et irrévocable des ventes faites par l'État aux acquéreurs de biens nationaux. Il y fit insérer ensuite une disposition par laquelle tous les émigrés étaient rappelés en masse, en les soumettant à la surveillance de la haute police, et en soumettant à cette surveillance, pendant toute leur vie, ceux qui en auraient une seule fois provoqué l'application. Il y avait toutefois quelques exceptions à ce rappel général. Le bénéfice en était refusé aux chefs des rassemblements armés contre la République, à ceux qui avaient eu des grades dans les armées ennemies, aux individus qui avaient conservé des places ou des titres dans la maison des princes de Bourbon, aux généraux ou représentants du peuple qui avaient pactisé avec l'ennemi (ceci concernait Pichegru et quelques membres des assemblées législatives), enfin aux évêques et archevêques qui avaient refusé la démission demandée par le Pape. Le nombre de ces exclus était infiniment peu considérable.

La plus difficile question à résoudre était celle qui s'élevait au sujet des biens des émigrés, qu'on n'avait pas encore vendus. Si, avec toute raison, on déclarait inviolables les ventes faites par l'État, cependant il pouvait paraître dur de ne pas restituer aux émigrés leurs biens, restés encore intacts dans les mains du gouvernement.—Je ne fais rien, disait le Premier Consul, si je rends à ces émigrés leur patrie, sans leur rendre leur patrimoine. Je veux effacer les traces de nos guerres civiles, et, en remplissant la France d'émigrés rentrés, qui resteront dans l'indigence, tandis que leurs biens seront là sous le séquestre de l'État, je crée une classe de mécontents qui ne nous laisseront aucun repos. Et ces biens restés sous le séquestre de l'État, qui croyez-vous qui les achète, en présence de leurs anciens propriétaires rentrés?—Le Premier Consul résolut donc de rendre tous les domaines non vendus, excepté les maisons ou bâtiments consacrés à un service public.

Discussion en conseil privé de la mesure du rappel.

Cette résolution ainsi rédigée fut soumise à un conseil privé, composé des Consuls, des ministres, d'un certain nombre de conseillers d'État et de sénateurs. Elle fut chaudement discutée dans cette réunion, et parut exciter de vifs ombrages. Cependant l'entraînement général vers toutes les mesures réparatrices, qui tendaient à effacer les traces de nos troubles, le prestige de la paix générale, la volonté positive du Premier Consul, toutes ces causes réunies amenèrent l'adoption du principe même du rappel des émigrés. Mais on tint à insérer dans la résolution le mot d'amnistie, pour conserver à l'émigration le caractère d'un acte criminel, que la nation victorieuse et heureuse voulait bien oublier. Le Premier Consul, désirant faire les choses d'une manière complète, répugnait à l'emploi du mot d'amnistie. Il disait qu'on ne devait pas humilier les gens dont on voulait opérer la réconciliation avec la France, et que les traiter comme des criminels graciés, c'était les humilier profondément. On lui répondait que l'émigration, à l'origine, avait été un crime, car elle avait eu pour but principal de faire la guerre à la France, et qu'il fallait qu'elle restât condamnée par les lois. La plus vive contestation s'engagea relativement aux biens des émigrés. Les conseillers, appelés à délibérer, repoussèrent obstinément la restitution des bois et forêts, que la loi du 2 nivôse an IV avait déclarés inaliénables. C'était, à leur avis, remettre des richesses immenses dans les mains de la grande-émigration, priver l'État d'une énorme valeur, et surtout de forêts d'une utilité indispensable, pour le service de la guerre, et de la marine. Malgré tous ses efforts, le Premier Consul fut obligé de céder, et il garda ainsi, sans y songer, l'un des plus puissants moyens d'influence sur l'ancienne noblesse française, celui qui depuis a servi à la lui ramener presque tout entière: ce moyen était la restitution individuelle qu'il fit plus tard de leurs biens, à ceux des émigrés qui se soumettaient à son gouvernement.

La mesure du rappel rendue dans la forme d'un sénatus-consulte.

La résolution ainsi modifiée, il restait à savoir comment on lui donnerait un caractère légal. On ne voulait pas en faire une loi; on voulait lui donner un caractère plus élevé, s'il était possible. On imagina donc d'en faire un sénatus-consulte organique. La résolution touchait à la Constitution même, et, par ce côté, elle semblait appartenir plus particulièrement au Sénat. Déjà le Sénat, par deux actes considérables, celui qui avait proscrit les Jacobins faussement accusés de la machine infernale, celui qui avait interprété l'article 38 de la Constitution, et exclu les opposants des deux assemblées législatives, avait acquis une sorte de pouvoir supérieur à la Constitution même, car il avait légitimé ou les mesures extraordinaires, ou les nouvelles dispositions constitutionnelles, dont le gouvernement avait cru avoir besoin. Après avoir fait des actes rigoureux, il devait être agréable au Sénat d'être chargé d'un acte de clémence nationale. Il fut donc arrêté que la résolution, prononçant le rappel des émigrés, serait d'abord discutée au Conseil d'État, comme l'étaient les règlements, les lois, les sénatus-consultes, et soumise ensuite au Sénat, pour y être délibérée comme une mesure touchant à la Constitution même.

La chose fut ainsi exécutée. Le projet d'amnistie, discuté au Conseil d'État le 16 avril (26 germinal), avant-veille de la publication du Concordat, fut porté dix jours après au Sénat, le 26 avril 1802 (6 floréal). Il y fut adopté sans aucune contestation, et avec des motifs remarquables.

«Considérant, disait le Sénat, que la mesure proposée est commandée par l'état actuel des choses, par la justice, par l'intérêt national, et qu'elle est conforme à l'esprit de la Constitution;

»Considérant qu'aux diverses époques, où les lois sur l'émigration ont été portées, la France, déchirée par des divisions intestines, soutenait contre presque toute l'Europe une guerre dont l'histoire n'offre pas d'exemple, et qui nécessitait des dispositions rigoureuses et extraordinaires;

»Qu'aujourd'hui, la paix étant faite au dehors, il importe de la cimenter à l'intérieur par tout ce qui peut rallier les Français, tranquilliser les familles, et faire oublier les maux inséparables d'une longue révolution;