Napoléon compléta les belles mesures financières de cette année par l'établissement de la nouvelle comptabilité en partie double, laquelle acheva d'introduire dans nos finances la clarté admirable qui n'a cessé d'y régner depuis.

La nouvelle caisse de service ayant créé aux comptables le devoir, l'intérêt, la nécessité de verser leurs fonds au Trésor à l'instant même où ils les percevaient, en n'y apportant que le délai inévitable de la perception locale, de la centralisation au chef-lieu de département, et de l'envoi soit à Paris, soit sur les lieux de dépenses, avait fourni le moyen d'observer plus exactement les faits dont se composent la recette et le versement des impôts. M. Mollien, qui avait été employé autrefois dans la régie des fermes, où l'on ne suivait pas dans la tenue des comptes les formes routinières et vagues de l'ancienne trésorerie, mais les formes simples, pratiques et sûres du commerce, les avait introduites à la caisse d'amortissement, lorsqu il en était le directeur, et à la caisse de service depuis qu'il en avait fait adopter l'institution. Il avait fait usage dans cette caisse des écritures en partie double, qui consistent à tenir un journal quotidien de toutes les opérations de recette ou de dépense au moment même où elles s'exécutent, à extraire de ce journal les faits particuliers à chacun des débiteurs ou créanciers auxquels on a affaire dans une même journée, pour ouvrir à chacun d'eux un compte particulier qui met en regard ce qu'ils doivent et ce qu'on leur doit; à résumer enfin tous ces comptes particuliers dans un compte général, qui n'est qu'une analyse quotidienne et bien faite des relations d'un commerçant avec tous les autres, et lui donne pour contradicteurs naturels tous ceux qui sont nommés dans ses livres, lesquels ont dû tenir de leur côté des livres semblables, et les tenir exactement sous peine de faux. M. Mollien, observant, à l'aide de pareilles écritures, la marche de la caisse de service, et la situation des comptables envers elle, pouvant à chaque instant s'assurer de leur exactitude à verser, et à chaque instant aussi savoir ce qu'elle avait de ressources ou d'engagements, se demanda naturellement pourquoi cette comptabilité ne deviendrait pas celle du Trésor lui-même, sa comptabilité obligatoire et unique. Obscurité des comptes résultant de l'ancienne comptabilité. Les receveurs généraux n'envoyaient alors à la comptabilité générale que des déclarations résumées de leurs recettes et de leurs versements, à des intervalles de temps éloignés, et sans y joindre un journal quotidien de leurs opérations. Les comptables inférieurs qui leur versaient les fonds, les payeurs qui les recevaient de leurs mains pour les appliquer aux dépenses de l'État, et qui étaient les uns et les autres leurs contradicteurs naturels, n'envoyaient pas non plus le journal de leurs opérations. Ils n'adressaient tous que des résultats généraux, qui étaient recueillis plus tard, et trop tard pour que la comptabilité générale fût à même, en les comparant, d'apurer le compte de chacun. Aussi les receveurs généraux pouvaient-ils se constituer en débet, sans que le Trésor le sût, et, ce qui est pire, sans qu'ils le sussent eux-mêmes. Lorsqu'il y avait, en effet, tel d'entre eux qui percevait dans l'année trente à quarante millions, il lui était bien facile, sur pareille somme, de retenir annuellement deux ou trois cent mille francs, et, en gagnant ainsi quatre ou cinq années sans régler son compte, d'accumuler trois ou quatre débets ensemble, et de s'arriérer avec le Trésor d'un ou de plusieurs millions. Il y en avait qui devaient 12, 15, 18 cent mille francs, et qui les employaient ou à faire des spéculations aventureuses, ou à s'engager dans de folles dépenses, ou même, se croyant riches avant de l'être, à acheter des propriétés qui devenaient pour eux des causes de ruine, parce qu'elles n'étaient pas en rapport avec leur fortune véritable. Une enquête sévère prouva que beaucoup d'entre eux se trouvaient dans ces diverses situations. Les receveurs généraux qui ne trompaient pas le Trésor, ou qui, en le trompant, ne se trompaient pas eux-mêmes, étaient ceux qui, sans le dire, faisaient usage pour leur propre compte de la comptabilité quotidienne, rigoureuse, contradictoire, que le commerce emploie sous le titre d'écritures en partie double, et que M. Mollien venait d'introduire tant à la caisse d'amortissement qu'à la caisse de service. Création d'un bureau spécial pour l'introduction de la nouvelle comptabilité. Cette circonstance, bientôt constatée par les inspecteurs du Trésor, suffisait pour servir de leçon décisive et au ministre, et à Napoléon lui-même, toujours informé de ce qui se passait dans l'administration. M. Mollien, n'osant pas changer sur-le-champ la comptabilité de l'Empire, ni éteindre une lumière, quelque obscure qu'elle fût, sans auparavant en avoir fait luire une nouvelle, imagina de créer une seconde comptabilité à côté de l'ancienne, et concurremment avec elle. Il institua auprès de lui un bureau de comptabilité, dirigé par un comptable exercé[6], lui adjoignit des teneurs de livres pris dans diverses maisons de commerce, et une quantité de jeunes gens qui appartenaient à de vieilles familles de finances, quelques-uns même qui étaient fils de ces fermiers généraux dont la révolution avait fait tomber la tête. Il fit tenir par ce bureau des écritures en partie double avec plusieurs receveurs généraux, qui, n'ayant pas l'intention de dérober la vérité au Trésor, cherchaient, au contraire, les meilleurs moyens de la connaître. Quelques autres qui, sans mauvaise intention, n'avaient de raisons d'éloignement pour le nouveau mode d'écritures, que sa nouveauté et leur ignorance, reçurent des jeunes gens tirés du bureau créé à Paris, pour leur enseigner à s'en servir. Enfin on l'imposa à ceux qu'on suspectait. Il fallut fort peu de temps pour reconnaître que beaucoup de comptables étaient en débet, les uns par aveuglement sur leur situation, les autres par l'entraînement des fausses spéculations ou d'un luxe exagéré. Il y en avait qui avaient fini par regarder leurs débets, reportés depuis longues années d'un exercice sur l'autre, comme un capital à eux appartenant, et qui avaient acquis des terres en proportion d'une fortune qu'ils croyaient avoir, et qu'ils n'avaient pas. Plusieurs furent obligés de livrer le secret de leurs relations avec les riches spéculateurs de Paris, et on découvrit ainsi que leurs fonds, c'est-à-dire ceux de l'État, avaient servi à l'agiotage sur les obligations et bons à vue, agiotage qui coûtait au Trésor 25 millions de frais de négociation au lieu de 10. Le receveur général de la Meurthe fut, à lui seul, constitué débiteur envers le Trésor d'une somme de 1,700,000 francs. Une fois ce mystère éclairci, il n'y eut plus à hésiter, et il fallut changer le système de comptabilité. La chose était facile, puisqu'on avait le moyen de substituer partout le nouveau mode à l'ancien. Napoléon, qui donnait toujours force aux bonnes innovations, en repoussant les mauvaises, avait depuis son retour constamment suivi la marche de cette expérience financière, et il autorisa M. Mollien à rédiger un décret pour rendre la nouvelle comptabilité obligatoire dans tout l'Empire à partir du 1er janvier 1808. Les relations de chaque comptable avec la caisse de service, décrites exactement et rendues obligatoires, fournirent le dispositif de ce décret. Chaque receveur général ou particulier, chaque payeur, chaque dépositaire en un mot des deniers publics, chargé de les recevoir ou de les verser, fut astreint désormais à tenir un journal quotidien de ses opérations, à l'envoyer tous les dix jours au Trésor, qui, en comparant ces divers journaux les uns avec les autres, a été depuis mis en mesure de constater exactement l'entrée, la sortie des valeurs, de ne payer, de n'exiger que les intérêts qu'il doit, ou ceux qui lui sont dus. Les dispositions de ce décret sont les mêmes qui se pratiquent encore aujourd'hui, et elles ont fait de la comptabilité française la plus sûre, la plus exacte, la plus claire de l'Europe. Elles ont permis de clore chaque exercice dix mois après la fin de l'année à laquelle il appartient, c'est-à-dire au 1er novembre suivant. Grâce à cette réforme, les agents du Trésor, contrôlés les uns par les autres, à l'aide du témoignage journalier et direct de leurs écritures, inondés en quelque sorte de lumière, ne pouvaient plus avoir ni le moyen ni la tentation de tromper, et étaient même soustraits au danger de s'endetter envers l'État. Napoléon et M. Mollien, d'accord sur ce point comme sur tous les autres, furent d'avis qu'il ne fallait, chez les comptables surpris en faute, punir que la mauvaise foi évidente, mais pardonner ou les inexactitudes involontaires, ou les lenteurs, suite d'anciennes habitudes; car la mauvaise méthode avait été le complice et le séducteur des mauvais comptables, et était plus coupable qu'eux. En conséquence, excepté trois receveurs généraux qu'on frappa de destitution, les autres furent ramenés à de meilleures habitudes, mais non privés de leur charge.

Récompense accordée par Napoléon à M. Mollien pour ses réformes financières.

Napoléon, charmé de ce bel ordre, voulut récompenser le ministre qui l'avait établi, et qu'il avait du reste puissamment secondé par son approbation, par la force qu'il lui avait prêtée contre des résistances intéressées. N'approuvant pas toujours ses idées en fait d'économie publique, quoiqu'il approuvât toutes ses idées en fait de comptabilité financière, il avait un jour au Conseil d'État lancé quelques traits acérés contre les novateurs. M. Mollien avait cru que ces traits étaient dirigés contre lui, et s'en était plaint dans une lettre respectueuse, mais empreinte du chagrin qu'il avait ressenti. Napoléon se hâta de lui répondre en termes pleins de noblesse et de cordialité, et de lui exprimer sa haute estime, et son regret d'avoir été mal compris. Puis il lui adressa l'une des grandes décorations qu'il distribuait à ses serviteurs, et une somme considérable pour acheter une terre, dans laquelle ce ministre passe aujourd'hui les dernières années d'une vie utile et justement honorée.

Création de la Cour des comptes.

Une seule institution manquait encore pour que l'administration de la France ne laissât plus rien à désirer. On avait réuni dans la comptabilité centrale, comme dans un foyer où des rayons lumineux viennent se concentrer pour répandre plus d'éclat, tous les moyens de contrôle et de constatation mathématique. Mais cette comptabilité n'avait qu'une autorité purement administrative. Ses décisions à l'égard des comptables étaient insuffisantes dans certains cas, pour les contraindre ou pour les libérer, et, à l'égard du pays, elles n'avaient d'autre valeur morale que celle d'un témoignage rendu par les administrateurs du Trésor sur eux-mêmes et sur leurs subordonnés. Il restait à créer une juridiction plus élevée, c'est-à-dire une magistrature apurant tous les comptes, déchargeant valablement les comptables, dégageant leurs personnes et leurs biens hypothéqués à l'État, affirmant, après un examen fait en dehors des bureaux des finances, l'exactitude des comptes présentés, et donnant à leur règlement annuel la forme et la solennité d'un arrêt de cour suprême. Il fallait enfin créer une Cour des comptes. Napoléon y avait souvent pensé, et il réalisa au retour de Tilsit cette grande pensée.

La nouvelle Cour des comptes instituée sur le modèle fort amélioré des anciennes Chambres des comptes.

Il avait existé autrefois en France, sous le titre de Chambres des comptes, des tribunaux de comptabilité, exerçant sur les comptables une surveillance active, remplaçant jusqu'à un certain degré celle qu'une trésorerie mal organisée ne pouvait exercer alors, ayant sur eux les pouvoirs d'une juridiction criminelle, chargée de poursuivre les délits de concussion, mais exposée aussi à être dessaisie par un gouvernement arbitraire, et l'ayant été plus d'une fois quand il s'agissait de riches comptables, hautement protégés parce qu'ils avaient été hautement corrupteurs. C'était là un premier modèle qu'il fallait améliorer, et adapter aux institutions, aux mœurs, à la régularité des temps nouveaux. Depuis l'abolition en 1789 des Chambres des comptes, ensevelies avec les parlements dans une ruine commune, il n'avait existé qu'une commission de comptabilité, indépendante à la vérité du Trésor, mais privée de caractère, trop peu nombreuse, et ayant laissé s'arriérer un nombre immense de comptes. Napoléon, obéissant à son goût pour l'unité, et se conformant au caractère de la nouvelle administration française, centralisée dans toutes ses parties, ne voulut qu'une seule Cour des comptes, qui aurait rang égal au Conseil d'État et à la Cour de cassation, et viendrait immédiatement après ces deux grands corps. Elle dut juger, directement, individuellement, et tous les ans, les receveurs généraux et les payeurs, c'est-à-dire les agents de la recette et de la dépense. On ne lui attribua aucune action criminelle sur eux, car c'eût été déplacer les juridictions, mais on lui donna le pouvoir de les déclarer tous les ans quittes envers l'État pour leur gestion annuelle, et de libérer leurs biens, c'est-à-dire de décider les questions d'hypothèque. On la chargea enfin de tenir des cahiers d'observations sur la fidèle exécution des lois de finances, cahiers remis chaque année au chef de l'État par le prince architrésorier de l'Empire. Le jugement des ordonnateurs refusé à la nouvelle Cour des comptes. On discuta vivement devant Napoléon, et dans le sein du Conseil d'État, si la nouvelle Cour des comptes jugerait ou ne jugerait pas les ordonnateurs, c'est-à-dire si elle se bornerait à constater que les agents des recettes avaient perçu des deniers légalement votés, et en avaient rendu un compte fidèle, que les agents de la dépense avaient acquitté des dépenses légalement autorisées, ou bien si elle irait jusqu'à décider que les ordonnateurs, c'est-à-dire les ministres, avaient bien ou mal administré, avaient, par exemple, bien ou mal acheté les blés destinés à nourrir l'armée, les chevaux destinés à remonter la cavalerie, qu'ils avaient été, en un mot, ou n'avaient pas été dispensateurs intelligents, économes et habiles de la fortune publique. Aller jusque-là, c'était donner à des magistrats, qui devaient être inamovibles pour être indépendants, le moyen, et avec le moyen la tentation, d'arrêter la marche du gouvernement lui-même, en leur permettant de s'élever du jugement des comptes au jugement des agents suprêmes du pouvoir. Le gouvernement eût abdiqué son autorité en faveur d'une juridiction inamovible, dès lors invincible dans ses écarts. Il fut donc résolu que la nouvelle Cour des comptes ne jugerait que les comptables, jamais les ordonnateurs; et, pour plus de sûreté, il fut établi que ses décisions, loin d'être sans appel, pourraient être déférées au Conseil d'État, juridiction souveraine, à la fois impartiale et imbue de l'esprit de gouvernement, d'ailleurs amovible, et toujours facile à ramener si elle avait pu s'égarer.

Organisation et composition de la nouvelle Cour.