Lors même que la loi n'était pas changée, la manière de l'appliquer variait tous les jours. Quand on n'a pas vu l'administration de l'ancien régime à l'œuvre, en lisant les documents secrets qu'elle a laissés, on ne saurait imaginer le mépris où finit par tomber la loi, dans l'esprit même de ceux qui l'appliquent, lorsqu'il n'y a plus ni assemblée politique, ni journaux, pour ralentir l'activité capricieuse et borner l'humeur arbitraire et changeante des ministres et de leurs bureaux.

On ne trouve guère d'arrêts du conseil qui ne rappellent des lois antérieures, souvent de date très-récente, qui ont été rendues, mais non exécutées. Il n'y a pas en effet d'édit, de déclaration du roi, de lettres patentes solennellement enregistrées qui ne souffrent mille tempéraments dans la pratique. On voit par les lettres des contrôleurs généraux et des intendants que le gouvernement permet sans cesse de faire par exception autrement qu'il n'ordonne. Il brise rarement la loi, mais chaque jour il la fait plier doucement dans tous les sens, suivant les cas particuliers et pour la plus grande facilité des affaires.

L'intendant écrit au ministre à propos d'un droit d'octroi auquel un adjudicataire des travaux de l'État voulait se soustraire: «Il est certain qu'à prendre à la rigueur les édits et les arrêts que je viens de citer, il n'existe dans le royaume aucun exempt de ces droits; mais ceux qui sont versés dans la connaissance des affaires savent qu'il en est de ces dispositions impérieuses comme des peines qu'elles prononcent, et que, quoiqu'on les trouve dans presque tous les édits, déclarations et arrêts portant établissement d'impôts, cela n'a jamais empêché les exceptions.»

L'ancien régime est là tout entier: une règle rigide, une pratique molle; tel est son caractère.

Qui voudrait juger le gouvernement de ce temps-là par le recueil de ses lois tomberait dans les erreurs les plus ridicules. Je trouve, à la date de 1757, une déclaration du roi qui condamne à mort tous ceux qui composeront ou imprimeront des écrits contraires à la religion ou à l'ordre établi. Le libraire qui les vend, le marchand qui les colporte, doit subir la même peine. Serions-nous revenus au siècle de saint Dominique? Non, c'est précisément le temps où régnait Voltaire.

On se plaint souvent de ce que les Français méprisent la loi; hélas! quand auraient-ils pu apprendre à la respecter? On peut dire que, chez les hommes de l'ancien régime, la place que la notion de la loi doit occuper dans l'esprit humain était vacante. Chaque solliciteur demande qu'on sorte en sa faveur de la règle établie avec autant d'insistance et d'autorité que s'il demandait qu'on y rentrât, et on ne la lui oppose jamais, en effet, que quand on a envie de l'éconduire. La soumission du peuple à l'autorité est encore complète, mais son obéissance est un effet de la coutume plutôt que de la volonté; car, s'il lui arrive par hasard de s'émouvoir, la plus petite émotion le conduit aussitôt jusqu'à la violence, et presque toujours c'est aussi la violence et l'arbitraire, et non la loi, qui le répriment.

Le pouvoir central en France n'a pas encore acquis au dix-huitième siècle cette constitution saine et vigoureuse que nous lui avons vue depuis; néanmoins, comme il est déjà parvenu à détruire tous les pouvoirs intermédiaires, et qu'entre lui et les particuliers il n'existe plus rien qu'un espace immense et vide, il apparaît déjà de loin à chacun d'eux comme le seul ressort de la machine sociale, l'agent unique et nécessaire de la vie publique.

Rien ne le montre mieux que les écrits de ses détracteurs eux-mêmes. Quand le long malaise qui précède la Révolution commence à se faire sentir, on voit éclore toutes sortes de systèmes nouveaux en matière de société et de gouvernement. Les buts que se proposent ces réformateurs sont divers, mais leur moyen est toujours le même. Ils veulent emprunter la main du pouvoir central et l'employer à tout briser et à tout refaire suivant un nouveau plan qu'ils ont conçu eux-mêmes; lui seul leur paraît en état d'accomplir une pareille tâche. La puissance de l'État doit être sans limite comme son droit, disent-ils; il ne s'agit que de lui persuader d'en faire un usage convenable. Mirabeau le père, ce gentilhomme si entiché des droits de la noblesse qu'il appelle crûment les intendants des intrus, et déclare que, si on abandonnait au gouvernement seul le choix des magistrats, les cours de justice ne seraient bientôt que des bandes de commissaires, Mirabeau lui-même n'a de confiance que dans l'action du pouvoir central pour réaliser ses chimères.