L’opinion publique n’était donc pas sans inquiétude. Pour la rassurer, le Gouvernement publia un projet de loi garantissant les libertés. Mais il n’atteignit que difficilement son but.
Le Concordat paraissait antinational au premier chef. Il était contraire au droit public, au gouvernement constitutionnel, aux droits du gallicanisme. La France s’était laissée imposer quatre-vingt-douze diocèses; elle avait toléré que le pape, pour pourvoir à l’entretien de l’Eglise, assignât lui-même une dotation en biens-fonds ou en rentes sur l’Etat.
Dans toutes ces dispositions, le Concordat et la bulle de circonscription avaient l’aspect d’une provocation à la société nouvelle.
On a dit qu’à cette époque la France devenait une «terre d’indemnités». Rien n’est plus vrai. Le budget de 1818, à la charge du Trésor, était de 29 millions, et encore faut-il ajouter à ce chiffre les dépenses locales, les suppléments de traitements, les entretiens de cathédrales, d’évêchés, etc., etc.
Mais le Gouvernement se ressaisissait. Il décida qu’un projet de loi serait présenté aux Chambres pour rendre la convention de 1818 plus acceptable; mais, peu après, il le retira, pour ne pas courir le risque d’aller à un échec. Il aima mieux se contenter d’envoyer à Rome un négociateur pour amender le Concordat; ce fut le comte Portalis. Un accord eut lieu entre Rome et la France, sans qu’il y eut abrogation du Concordat. Il constitue la France en pays d’obédience, c’est-à-dire que les évêques en fonction ont l’autorisation d’administrer les nouveaux diocèses. Cet accord, qui n’avait pour but que de pourvoir aux sièges vacants, fait dépendre du pape tout l’ordre religieux.
Le clergé se plaignait d’avoir été tenu à l’écart de cette dernière négociation avec Rome; on pouvait lui répondre qu’il avait pris soin de faire défendre ses intérêts par le pouvoir temporel. C’est cette observation qui faisait écrire à un homme d’Etat de l’époque: «Le clergé continue d’attacher son salut à la protection du temporel.»
Le temporel d’alors ne méritait pas le reproche de ne pas assez prendre soin du clergé.
Dans son rapport, le Ministre de l’Intérieur trace au roi le tableau ancien et nouveau de l’Eglise de France.
Avant 1815, le budget du clergé actif était de 11.500.000 francs.
En 1819, il est de 25.000.000. Les pensions ecclésiastiques se montent à 11 millions.