Tout le monde désirait sans doute que l'exercice de l'autorité fût soumis à des règles. Ceux à qui leurs richesses faisaient apprécier la tranquillité publique, demandaient sur-tout qu'on se préservât des orages populaires. Les hommes d'état portaient peut-être leurs vues plus haut, sentant que le gouvernement de la république n'était pas la même chose que l'administration de la ville, que les intérêts lointains ne pouvaient pas être appréciés par la multitude, et que plus l'administration était compliquée, moins l'autorité devait l'être.
Il est plus que probable qu'on ne fût conduit à ces idées que par le sentiment du besoin ou de l'intérêt. Au douzième siècle on ne s'occupait guère de la théorie des gouvernements; celui de Venise en était une preuve. Le prince était électif; mais, une fois élu, rien ne limitait son pouvoir. Il nommait aux emplois, il assemblait le peuple quand il voulait; il percevait des impôts pour son propre compte[133]; il faisait la guerre pour ses intérêts personnels. On en avait même vu plusieurs désigner leur successeur. Le peuple se croyait libre, parce qu'il s'était donné un maître. Il conservait seulement l'influence qui lui appartient dans les gouvernements où l'état tout entier est dans une seule ville, et où une sédition peut faire raison des abus du pouvoir. Les citoyens riches, éclairés, puissants, ne devaient pas voir sans regret un ordre de choses qui les assujettissait à-la-fois au prince et à la multitude.
Nous n'avons que des notions fort imparfaites sur la manière dont on faisait alors les élections, mais il est certain que la population entière y prenait part; c'était une imitation des comices de Rome. On s'assemblait dans une église, et souvent les suffrages étaient donnés par acclamation. L'histoire atteste que plusieurs doges avaient été élus ainsi.
On raconte qu'à la mort de Dominique Contarini, en 1069, tout le peuple se rendit en gondole et avec des armes à la passe du Lido, et là sans mettre pied à terre, se mit à crier, Nous voulons Silvio; ce qui suffit pour que Dominique Silvio fût porté au trône[134]. Cette forme d'élection pouvait être une imitation des Lombards, qui s'assemblaient en armes pour nommer leur roi.
Lors même que l'élection n'était pas un acte immédiat du peuple, elle était censée faite en son nom, puisqu'on la lui soumettait. Le doge élu était conduit dans l'église de Saint-Marc; là, après la messe, on le présentait à l'assemblée, on promettait qu'il gouvernerait sagement et dans l'intérêt de la communauté, on exhortait le peuple à l'agréer, et pour que tout le monde pût le voir on lui faisait faire le tour de la place. Ce n'était qu'au retour de cette cérémonie, lorsqu'il était censé avoir été accueilli par des acclamations et avoir réuni tous les suffrages, qu'il rentrait dans le palais où le plus jeune des conseillers lui posait la couronne ducale sur la tête au haut de l'escalier des géants.
Quant à l'éligibilité[135] il n'existe aucune trace de priviléges appartenant aux familles puissantes. On voit bien, par le retour fréquent des mêmes noms dans les élections, que ces familles y avaient une grande influence; mais rien n'atteste un droit, un privilége. On désignait les anciennes maisons par les charges qu'elles avaient long-temps exercées, et comme le gouvernement de la république avait commencé par des tribuns, on appelait familles tribunitiennes celles qui avaient été revêtues autrefois de cette fonction; de sorte que, s'il y avait alors une noblesse reconnue, elle tirait son origine des fonctions publiques, et elle ne pouvait conserver que le caractère d'une magistrature. On conçoit que toutes les idées de la féodalité devaient être inconnues dans une ville sans territoire, où il n'y avait jamais eu de conquérant, jamais de protecteur, jamais de protégés.
Le seul corps qui existait alors dans la république était un tribunal, dont l'origine se perd dans la nuit des temps, composé de quarante membres, et qu'on appelait par cette raison la quarantie. On ne dit pas que ce tribunal, le seul corps délibérant dont l'existence fût permanente, eût d'autres fonctions que celle de rendre la justice; mais il prit momentanément une influence politique de la plus grande importance. Devenu l'autorité principale, après l'assassinat du doge, et avant que le peuple se fût assemblé, il crut devoir faire des réglements qu'on jugea assez salutaires pour ne les trouver susceptibles d'aucune contradiction.
Il s'agissait d'interdire à la multitude toute la part qu'elle avait prise jusque-là dans les affaires publiques, et de composer le corps qui devait remplacer les comices, de manière que ses délibérations ne fussent pas tumultueuses. Il fallait prévenir les désordres qui ne pouvaient manquer d'éclater pour le choix du nouveau doge, si on ne changeait la forme de l'élection: enfin il n'importait pas moins de modérer l'autorité du prince, et d'en régler l'exercice.
Établissement d'un conseil choisi par douze électeurs. Il fut décrété que, tous les ans, chacun des six quartiers de la ville[136] nommerait deux électeurs, et que ces douze électeurs réunis choisiraient indistinctement, sur toute la masse des citoyens, quatre cent soixante-dix personnes, qui formeraient un grand conseil, destiné à remplacer les assemblées générales, et à prononcer sur les principales affaires de l'état.
Cependant la création de ce conseil ne fit pas cesser tout-à-fait les assemblées populaires. Ou n'osait pas encore se dispenser de consulter le peuple, lorsqu'il s'agissait ou d'approuver l'élection du doge, ou de décider une guerre[137].