L'entente cependant, l'entente active et continue du gouvernement avec les royalistes modérés devenait chaque jour plus nécessaire, car la divergence des partis qui commençaient à se former et la gravité de leurs dissentiments se manifestaient plus fortement chaque jour. En proposant la loi destinée à réprimer les actes séditieux, M. de Marbois, esprit doux et libéral avec austérité, et fort peu au courant des passions qui fermentaient autour de lui, n'avait considéré ces actes que comme des délits, et les avait renvoyés devant les tribunaux de police correctionnelle, en n'y attachant que des peines d'emprisonnement. Mieux instruite des dispositions d'une partie de la Chambre, la commission chargée d'examiner le projet de loi, et dont M. Pasquier fut le rapporteur, essaya de contenir les mécontents en leur donnant une certaine satisfaction; parmi les actes séditieux, elle distingua des crimes et des délits, renvoya les crimes devant les cours d'assises en leur appliquant la peine de la déportation, et ajouta, pour les délits, l'amende à l'emprisonnement. C'était encore trop peu pour les violents du parti. Ils réclamèrent la peine de mort, les travaux forcés, le séquestre des biens. Ces aggravations furent repoussées, et la Chambre, à une forte majorité, adopta le projet de loi amendé par la commission. A coup sûr, bien des membres du côté droit, qui n'avaient pas osé combattre les propositions de MM. Piet et de Salaberry, se félicitèrent de les voir échouer, et votèrent pour la loi. Que de fautes et de maux s'épargneraient les hommes s'ils avaient le courage d'agir comme ils pensent et de faire hautement ce qu'ils désirent!

Tous ces débats n'étaient que le prélude de la grande lutte près de s'engager sur la plus grande des questions de circonstance dont la Chambre eût à s'occuper. C'est à regret que je me sers du mot question; l'amnistie n'en était plus une. En rentrant en France, par sa proclamation de Cambrai, le Roi l'avait promise, et pour les rois promettre une amnistie c'est la faire. Quel roi manquerait à la grâce qu'il aurait laissé entrevoir à un condamné? La parole royale n'est pas moins sacrée envers un peuple qu'envers un homme. Mais en annonçant, le 23 juin 1815, qu'il n'excepterait de l'amnistie «que les auteurs et les instigateurs de la trame qui avait renversé le trône,» le Roi avait annoncé aussi «que les deux Chambres les désigneraient à la vengeance des lois;» et lorsque un mois plus tard, le cabinet avait, sur le rapport du duc d'Otrante, arrêté les deux listes des personnes exceptées, l'ordonnance du 24 juillet avait encore déclaré que «les Chambres statueraient sur celles qui devraient ou sortir du royaume, ou être livrées à la poursuite des tribunaux.» Les Chambres étaient donc inévitablement saisies. L'amnistie était faite, et pourtant il restait encore une question; il fallait encore une loi.

Quatre membres de la Chambre des députés s'empressèrent d'en prendre l'initiative; trois avec une grande violence, M. de La Bourdonnaye le plus violent des trois. Il avait de la force, de la verve, de l'indépendance, du tact politique comme homme de parti, et une dureté franche et passionnée qui devenait quelquefois éloquente. Son projet mettait, dit-on, onze cents personnes en jugement. Quoi qu'il en soit de ce calcul, les trois propositions étaient entachées de deux vices capitaux. Elles posaient en fait que la catastrophe du 20 mars avait été le fruit d'une grande conspiration dont il fallait punir les auteurs comme ils auraient été punis en temps ordinaire et par le cours régulier des lois s'ils avaient échoué. Elles attribuaient aux Chambres le droit de désigner, par catégories générales et sans limite de nombre, les conspirateurs à punir, quoique le Roi, par son ordonnance du 24 juillet précédent, ne leur eût réservé que le droit de décider, parmi les trente-huit personnes nominativement et seules exceptées, lesquelles devraient sortir du royaume et lesquelles seraient traduites devant les tribunaux. Il y avait ainsi à la fois, dans ces projets, un acte d'accusation sous le nom d'amnistie, et un envahissement des pouvoirs déjà exercés comme des limites déjà posées par la royauté.

Le gouvernement du Roi ne se méprit point sur la portée de semblables résolutions, et maintint dignement ses droits, ses actes et ses promesses. Il se hâta de couper court à l'initiative de la Chambre; le projet de loi que présenta le 8 décembre 1815 le duc de Richelieu était une véritable amnistie, sans autre exception que celle des cinquante-six personnes portées sur les deux listes de l'ordonnance du 24 juillet et de la famille de l'empereur Napoléon. Une seule disposition, dont à coup sûr on n'avait pas prévu les fatales conséquences, se rencontrait en outre dans le projet: l'article 5 exceptait de l'amnistie les personnes contre lesquelles des poursuites auraient été dirigées ou des jugements seraient intervenus avant la promulgation de la loi. Déplorable réserve, également contraire au principe de la mesure et au but de ses auteurs. C'est le caractère et le mérite essentiel d'une amnistie de mettre un terme aux procès et aux châtiments, d'arrêter l'action judiciaire au nom de l'intérêt politique, et de rétablir le calme dans l'esprit public comme la sécurité dans les existences en faisant cesser les spectacles comme les périls sanglants. Le gouvernement du Roi avait déjà fait, par la première liste de l'ordonnance du 24 juillet, une exception qui lui donnait un lourd fardeau à porter; il avait renvoyé dix-huit généraux devant les conseils de guerre. Dix-huit grands procès politiques après l'amnistie proclamée! C'eût été beaucoup pour le pouvoir le plus fort. Le cabinet du duc de Richelieu se donnait de plus, par l'article 5 du projet de loi, la perspective et la charge d'un nombre indéterminé de procès politiques inconnus qui devaient se débattre pendant un temps indéfini, on ne savait sur quels points du royaume, ni au milieu de quelles circonstances. Le mal de cette imprévoyance dura, en éclatant coup sur coup, pendant plus de deux ans. Ce fut l'application prolongée de cet article qui altéra l'efficacité et presque l'honneur de l'amnistie, et compromit le gouvernement royal dans cette réaction de 1815 qui a laissé de si tristes souvenirs.

Un membre du côté droit, qui en devait être bientôt le chef et qui n'avait pris jusque-là aucune part à ce débat, M. de Villèle pressentit seul le danger de l'article 5, et n'hésita pas à le combattre: «Cet article, dit-il, me paraît trop vague et trop étendu; l'exception à l'amnistie, après une rébellion comme celle qui a eu lieu dans notre pays, livre inévitablement à la rigueur des lois tous les individus exceptés. Or, il est d'une justice rigoureuse de n'excepter en pareil cas que les grands coupables ou les hommes les plus dangereux. N'ayant aucune garantie que les individus atteints par l'article 5 méritent l'exception, je vote pour que cet article soit rejeté.» Pour le malheur du gouvernement, ce vote du chef de l'opposition demeura sans effet.

Indépendamment de la question même, cette discussion eut un résultat grave; elle détermina la division de la Chambre en deux grands partis, le côté droit et le centre, l'un adversaire, l'autre allié du cabinet. Les dissentiments qui se manifestèrent à cette occasion étaient trop vifs et furent soutenus, de part et d'autre, avec trop d'éclat pour ne pas devenir la base d'une classification permanente. Le côté droit persista à vouloir plusieurs catégories d'exceptions à l'amnistie, des confiscations sous le nom d'indemnités pour préjudice causé à l'État, et le bannissement des régicides compromis dans les Cent-Jours. Le centre et le cabinet réunis combattirent fermement ces dispositions. M. Royer-Collard et M. de Serre, entre autres, déployèrent dans ce débat autant d'esprit politique que de sens moral et de gravité éloquente: «Ce n'est pas toujours le nombre des supplices qui sauve les empires, dit M. Royer-Collard; l'art de gouverner les hommes est plus difficile et la gloire s'y acquiert à un plus haut prix. Nous aurons assez puni si nous sommes sages et habiles, jamais assez si nous ne le sommes pas.» M. de Serre s'attacha surtout à repousser les confiscations réclamées à titre d'indemnités: «Les révolutionnaires en ont fait ainsi, dit-on, ils en feraient encore ainsi s'ils saisissaient la puissance. C'est précisément parce qu'ils l'ont fait que vous ne devez pas imiter leur odieux exemple, et cela par un sens torturé d'une expression qui n'est pas franche, par un artifice qui serait tout au plus digne du théâtre… Messieurs, notre trésor peut être pauvre, mais qu'il soit pur!» Les catégories et les indemnités furent définitivement rejetées. Au dernier moment, au milieu d'un silence à peu près universel, le bannissement des régicides resta seul écrit dans le projet de loi. De l'avis de ses ministres, le Roi ne crut pas devoir, pour obéir invinciblement au testament de Louis XVI, refuser sa sanction à l'amnistie et laisser en suspens cette question redoutable. Il y a des justices divines que les pouvoirs humains ne doivent pas prévenir, mais qu'ils ne sauraient repousser quand le cours des événements les fait éclater.

Aux dissentiments sur les questions de circonstance s'ajoutaient chaque jour les dissentiments sur les questions de principe. Le gouvernement n'en éleva pas beaucoup lui-même. Un projet de loi électorale présenté par le ministre de l'intérieur, M. de Vaublanc, fut le seul qui portât ce caractère. La discussion en fut longue et animée. Les hommes considérables des divers côtés de la Chambre, MM. de Villèle, de la Bourdonnaye, de Bonald, Royer-Collard, Pasquier, de Serre, Beugnot, Laîné, s'y engagèrent vivement. Mais le projet ministériel était mal conçu, fondé sur des bases incohérentes, et donnait aux élections un caractère plus administratif que politique. Les principaux orateurs du centre le repoussèrent aussi bien qu'un contre-projet proposé par la commission, et que n'acceptait pas non plus le cabinet. Ce dernier travail prévalut pourtant, mais très-amendé et contesté jusqu'au bout. La Chambre des députés ne l'adopta qu'à une faible majorité; la Chambre des pairs le rejeta. Quoique les partis eussent clairement manifesté leurs instincts et leurs voeux quant au système électoral, les idées étaient encore obscures et flottantes. La question resta posée et ajournée. Ce fut au sein de la Chambre même que naquirent toutes les autres propositions qui soulevaient des questions de principe; elles émanèrent toutes du côté droit et se rapportaient toutes à un même objet, à la situation de l'Église dans l'État. M. de Castelbajac proposa que les évêques et les curés fussent autorisés à recevoir et à posséder à perpétuité, sans aucune nécessité de l'approbation du gouvernement, toutes donations de biens meubles ou immeubles pour l'entretien du culte ou des établissements ecclésiastiques. M. de Blangy demanda que la condition du clergé fût grandement améliorée, et que les prêtres mariés ne jouissent plus des pensions qu'ils avaient obtenues comme ecclésiastiques. M. de Bonald réclama l'abolition du divorce. M.. Lachèze-Murel insista pour que la tenue des registres de l'état civil fût rendue aux ministres de la religion. M. Murard de Saint-Romain attaqua l'Université et soutint que la direction de l'instruction publique devait être confiée au clergé. C'était vers la restauration de la religion et de l'Église comme pouvoir social que se portait surtout le zèle des nouveaux législateurs.

Au premier moment, les inquiétudes et l'opposition suscitées par ces propositions furent moins vives qu'on ne le présumerait aujourd'hui. Des dangers plus pressants préoccupaient alors les adversaires du gouvernement et le public lui-même. Un sentiment général favorable à la religion, comme principe nécessaire d'ordre, et de moralité, régnait dans le pays; sentiment ravivé même par la crise des Cent-Jours, par les plaies morales qu'elle avait révélées et les périls sociaux qu'elle avait fait entrevoir. L'Église catholique n'avait pas encore été alors l'objet de la réaction qui s'éleva contre elle un peu plus tard. Le clergé ne prenait aucune part directe à ces débats. L'Université avait été, sous l'Empire, en butte aux méfiances et aux attaques des libéraux. Le mouvement en faveur des influences religieuses étonnait peu ceux-là même à qui il déplaisait. Mais au sein même de la Chambre où ce mouvement éclatait, les esprits élevés ne manquaient pas qui en reconnurent sur-le-champ la portée et pressentirent les colères que soulèveraient tôt ou tard, dans la société nouvelle, quelques-unes de ces propositions si contraires à ses principes les plus essentiels et les plus chers. Ils s'appliquèrent, avec un ferme bon sens, à faire, dans les mesures présentées, un triage conforme aux vrais intérêts de la société et de l'Église elle-même. Le divorce fut aboli. La situation des curés, des desservants et de plusieurs établissements ecclésiastiques reçut des améliorations notables. Le scandale des prêtres mariés, recevant encore des pensions comme prêtres, cessa. Mais ni la proposition de rendre au clergé la tenue des registres de l'état civil, ni celle de lui abandonner l'instruction publique, n'eurent aucune suite. L'Université, bien défendue et bien dirigée par M. Royer-Collard, resta debout; et quant à la faculté réclamée pour le clergé de recevoir, sans aucune intervention du pouvoir civil, toutes sortes de donations, la Chambre des pairs, sur un rapport aussi judicieux qu'élégant de l'abbé de Montesquiou, décida que les établissements ecclésiastiques «reconnus par la loi» posséderaient seuls cette faculté, et que, dans chaque cas particulier, l'autorisation du Roi y serait nécessaire. La Chambre des députés adopta la proposition ainsi amendée; et de tout ce mouvement qui avait menacé de jeter tant de perturbation dans les rapports de l'Église et de l'État, il ne sortit rien qui portât une sérieuse atteinte, soit aux anciennes maximes, soit aux principes modernes de la société française.

Le cabinet prenait loyalement part à ces débats et concourait à ces sages résolutions, mais avec moins de verve et d'ascendant que les chefs des royalistes modérés dans les Chambres. Il n'y portait pas cette grandeur de pensée, ni cette puissance de parole qui placent un gouvernement à la tête des assemblées, et l'élèvent dans l'esprit des peuples, même malgré ses fautes. Le duc de Richelieu était universellement honoré; parmi ses collègues, tous hommes de bien et de dévouement, plusieurs avaient de rares lumières, de l'habileté, du courage. Mais le cabinet manquait d'unité et d'éclat, conditions de la force dans tous les régimes, et dans le régime libre plus que dans tout autre.

En dehors des Chambres, le gouvernement avait à porter un fardeau plus lourd encore que dans leur enceinte et n'y suffisait pas plus complètement. La France était en proie, non pas à la plus tyrannique ni à la plus sanglante, mais à la plus vexatoire et à la plus irritante des dominations passagères que les vicissitudes des révolutions font peser sur les peuples. Un parti longtemps vaincu, opprimé et enfin amnistié, le parti de l'ancien régime se croyait tout à coup redevenu le maître et se livrait avec emportement aux plaisirs d'un pouvoir nouveau qu'il regardait comme son ancien droit. Dieu me garde de raviver les tristes souvenirs de cette réaction! je ne veux qu'en marquer le vrai caractère. C'était, dans la société civile, dans l'administration intérieure, dans les affaires locales, et sur presque tous les points du territoire, une sorte d'invasion étrangère, violente dans certains lieux, blessante partout, et qui faisait redouter plus de mal encore qu'elle n'en infligeait, car ces vainqueurs inattendus menaçaient et offensaient là même où ils ne frappaient pas; ils semblaient vouloir se dédommager par leur témérité arrogante de leur impuissance à recouvrer tout ce qu'ils avaient perdu, et ils se disaient, pour rassurer leur conscience au milieu de leurs violences, qu'ils étaient loin de rendre à leurs adversaires tout ce qu'ils en avaient eux-mêmes souffert.