«2º Garder, sur le fond de l'affaire, toute notre indépendance; ne reconnaître à personne le droit de s'y opposer, aux termes des traités et des principes du droit public;
«3º Observer soigneusement les dispositions des diverses puissances à cet égard. En sont-elles toutes préoccupées dans le même sens et au même degré? Quelles différences existent entre elles? Jusqu'où iraient-elles dans leur résistance? Des objections, des efforts cachés pour empêcher, une protestation publique, la guerre, voilà les divers pas possibles dans cette carrière; à quel point telle ou telle puissance s'y arrêterait-elle?
«4º Quant à présent, au delà de ce travail d'observation et d'attente, une seule chose nous importe; c'est d'empêcher toute démonstration, toute démarche collective et officielle. Cela nous compromettrait et nous gênerait. Regardez-y bien.»
J'adressai la même lettre, mutatis mutandis, aux représentants du roi à Londres, à Vienne, à Pétersbourg, à Bruxelles et à La Haye. Je ne pouvais ignorer que les diverses puissances n'attachaient pas toutes, à cette question, autant d'importance que l'Angleterre ou la Prusse, et n'y portaient pas toutes la même ardeur. Je savais notamment que le prince de Metternich avait écrit au comte d'Appony: «Quant au travail du roi Léopold avec le cabinet français pour arriver à une union douanière des deux pays, j'y donne, pour mon compte, très-peu d'importance, et je trouve que le cabinet de Berlin a bien tort de s'en inquiéter autant. La France ne demanderait pas mieux que d'avaler la Belgique, et la Belgique serait charmée de s'engraisser commercialement à la table de la France. Cela est clair et fort simple. Cependant aucun gouvernement ni aucun pays ne se laisse volontiers dévorer par un autre, et dans de telles transactions le plus petit est toujours celui qui se tient le plus sur ses gardes. S'il ne s'en tire pas bien, cela aussi est fort simple, et c'est son affaire. Je vous répète que j'attache peu d'importance à tout ce projet.» Dans ses relations avec les cours de Londres et de Berlin, comme dans les communications officieuses qu'il me fit faire à ce sujet, le prince de Metternich ne s'employa qu'à apaiser les inquiétudes, à empêcher toute démarche active, collective et officielle. Il prenait d'autant plus volontiers ce rôle impartial et amical qu'il était convaincu que le projet d'union douanière franco-belge ne se réaliserait pas: «Quand je considère, dit-il un jour au comte de Flahault, tous les genres de danger auxquels le roi Léopold s'expose en le poursuivant, quand je songe qu'une modification réciproque des tarifs assurerait aux deux pays (tout aussi bien que pourrait le faire l'union douanière) tous les avantages commerciaux qu'ils peuvent désirer, je me demande si le roi Léopold a jamais eu bien sérieusement l'intention de conclure un pareil traité, et s'il n'est pas plus probable qu'il a mis en avant ce projet, qu'il doit savoir inexécutable, afin de n'arriver à rien, tout en paraissant disposé à tout faire pour plaire au roi son beau-père, à la nation française, au parti français en Belgique et au sentiment national qui cherche un débouché pour l'excédant des produits belges.» Je suis fort tenté de croire que M. de Metternich avait raison, et que le roi Léopold n'a jamais sérieusement poursuivi le projet d'union douanière, ni compté sur son succès. Quoi qu'il en fût de l'intention du roi des Belges, le fait définitif fut conforme à la prévoyance du chancelier d'Autriche; les négociations, les conférences, les visites et les conversations royales et ministérielles n'aboutirent à rien; l'idée de l'union douanière entre la France et la Belgique fut peu à peu délaissée sans bruit; et le 13 décembre 1845, après quelques mois d'une négociation plus restreinte et plus efficace, un nouveau traité de commerce, en abaissant sur un grand nombre d'objets les tarifs mutuels, régla pour six ans, d'une façon plus étendue et plus libérale que n'avait fait celui du 16 juillet 1842, les relations commerciales des deux pays.
J'eus peu de regret de ce résultat. Plus j'avais approfondi la question, plus je m'étais convaincu que l'union douanière franco-belge aurait, pour la France, des inconvénients que ne compenseraient point les avantages politiques qu'on s'en promettait. Ces avantages étaient plus apparents que réels et auraient été achetés plus cher qu'ils ne valaient. Nous aurions trouvé dans ce fait une satisfaction vaniteuse plutôt qu'un solide accroissement de force et de puissance. Quoi qu'en dissent les partisans de la mesure, la Belgique ne se serait point complètement assimilée et fondue avec la France; l'esprit d'indépendance et de nationalité, qui y avait prévalu en 1830, s'y serait maintenu, et aurait jeté, dans les rapports des deux États, des incertitudes, des difficultés et des perturbations continuelles. Je suis persuadé que les quatre grandes puissances auraient immédiatement opposé, à l'union douanière franco-belge, une résistance formelle, et qu'elles auraient officiellement réclamé la neutralité de la Belgique en la déclarant compromise par un tel acte; l'Angleterre et la Prusse étaient déjà unies dans ce dessein éventuel; la Russie se fût empressée de les soutenir, et l'Autriche n'eût eu garde de s'en séparer. Mais dans l'hypothèse la plus favorable, en admettant que les quatre puissances n'eussent pas pris sur-le-champ une attitude active, elles n'en auraient pas moins été profondément blessées et inquiètes; elles auraient perdu toute confiance dans notre sagesse politique et dans la stabilité du régime général qu'après 1830, et de concert avec nous, elles avaient fondé en Europe; elles se seraient de nouveau concertées contre nous, c'est-à-dire qu'elles seraient rentrées dans la voie des coalitions antifrançaises. Et au moment même où nous aurions accepté cette mauvaise situation européenne, nous aurions porté un sérieux mécontentement et un grand trouble dans les principales industries françaises; nous aurions fortement agité, au dedans, le pays replacé au dehors sous le vent des méfiances et des alliances hostiles de l'Europe. Les inquiétudes et les réclamations de l'industrie nationale eurent, auprès de nous, bien plus de part que les considérations diplomatiques à l'abandon du projet d'union douanière franco-belge; mais nous fîmes, en le laissant tomber et en le remplaçant par l'abaissement mutuel des tarifs, acte de prévoyance au dehors aussi bien que d'équité et de prudence au dedans.
Nous avions, à cette époque, dans nos rapports avec l'Angleterre, une affaire, ou plutôt des affaires bien plus graves et plus permanentes que l'union douanière franco-belge, les affaires d'Espagne.
Je n'ai rencontré dans ma vie et je ne connais dans l'histoire point d'exemple d'une politique aussi obstinément rétrospective que celle de l'Angleterre envers l'Espagne. La guerre de la succession espagnole sous Louis XIV, le traité d'Utrecht, la maison royale de France régnante en Espagne, le pacte de famille sous Louis XV, l'Espagne concourant avec la France, sous Louis XVI, à l'indépendance des États-Unis d'Amérique, l'invasion de l'Espagne par l'empereur Napoléon, tous ces faits étaient encore, en 1840, et sont probablement encore aujourd'hui aussi présents à la pensée du gouvernement anglais, aussi décisifs pour sa conduite que s'ils étaient actuels et flagrants. La crainte des vues ambitieuses et de la prépondérance de la France en Espagne est toujours une préoccupation permanente et dominante en l'Angleterre.
Je n'ai garde de m'étonner de cet empire de la tradition dans la politique d'un État bien gouverné; la mémoire est mère de la prévoyance, et le passé tient toujours dans le présent une grande place. Les faits changent pourtant; les situations se modifient, et la bonne politique consiste à reconnaître ces changements et à en tenir compte, aussi bien qu'à ne pas oublier les faits anciens et leur part d'influence. Depuis 1830, et surtout depuis 1840, les situations relatives de la France et de l'Angleterre, quant à l'Espagne, étaient profondément changées, et leurs politiques n'avaient plus les mêmes raisons d'être contraires, ni même diverses. Quand nous avions, en 1833, reconnu la reine Isabelle et le régime constitutionnel en Espagne, nous nous étions hautement séparés du parti absolutiste espagnol qu'avait protégé la Restauration, en nous rapprochant du parti libéral qui, depuis 1808, avait pour patron l'Angleterre. Quand nous avions, en 1835, refusé d'intervenir à main armée en Espagne, malgré les sollicitations de l'Angleterre elle-même, nous avions donné la preuve la plus éclatante que nous n'y recherchions point une prépondérance exclusive. Depuis le mois de septembre 1840 enfin, la reine Christine et les chefs du parti constitutionnel modéré, qu'on appelait le parti français, avaient perdu en Espagne le pouvoir; il avait passé aux mains du parti libéral exalté, reconnu comme le parti anglais; le nouveau régent du royaume, Espartero, déclarait ouvertement que «ses inclinations et ses opinions étaient et avaient toujours été en faveur d'une alliance intime avec la Grande-Bretagne, et que c'était là l'amitié sur laquelle il comptait.» Le gouvernement anglais avait lieu d'être content de sa situation en Espagne et peu inquiet de nos prétentions à y dominer.
Pourtant son inquiétude était toujours la même; la nécessité de combattre en Espagne l'ambition et l'influence de la France le préoccupait toujours passionnément. L'avènement du cabinet tory ne paraissait pas avoir changé grand'chose à cette disposition; lord Aberdeen témoignait, sur ce point comme sur tous les autres, plus de liberté d'esprit et d'impartialité; mais les méfiances antifrançaises de sir Robert Peel étaient si profondes qu'il se déclarait enclin à rechercher, sur les affaires d'Espagne, l'entente et l'action concertée de l'Angleterre avec l'Autriche, la Prusse et la Russie, qui n'avaient reconnu ni la reine Isabelle ni le régime constitutionnel espagnol, plutôt que l'accord avec la France: «Notre position et nos intérêts, disait-il, s'accordent mieux avec la position et les intérêts de ces puissances qu'avec ceux de la France; elles ont en commun avec nous le dessein d'empêcher que l'Espagne ne devienne un pur instrument entre les mains de la France. Résister à l'établissement de l'influence française en Espagne, tel doit être notre principal et constant effort.» Le ministre d'Angleterre à Madrid, M. Aston, homme d'esprit et d'honneur, mais placé là à bon escient par lord Palmerston, était imbu des mêmes préventions et de la même passion; il avait été un moment question de le changer; mais il fut maintenu à son poste, et la politique de rivalité et de lutte contre la France continua de prévaloir en fait à Madrid pendant qu'à Londres le premier ministre la soutenait en principe dans le conseil.
En même temps que je rencontrais à chaque pas cette disposition du gouvernement anglais, j'apprenais d'Espagne, avant même qu'à Londres le cabinet whig et lord Palmerston fussent tombés, que le régent Espartero perdait chaque jour du terrain, et que le parti des modérés, les chefs militaires surtout, préparaient contre lui une insurrection dont ils se promettaient le retour au pouvoir de la reine Christine et de ses amis. Espartero et ses partisans ne cachaient pas leurs alarmes; on allait jusqu'à dire que, dans la perspective du succès de ce soulèvement, ils méditaient de quitter l'Espagne et de se retirer à Cuba, emmenant avec eux la jeune reine Isabelle, sa soeur l'Infante doña Fernanda, et restant ainsi en possession de la royauté et du pouvoir légal. Je n'ajoutais nulle foi à ce bruit, presque aussi invraisemblable à concevoir qu'impossible à exécuter; mais j'étais très-frappé de l'état des partis qu'il révélait et des événements qu'il faisait pressentir. Le 6 août 1841, j'écrivis au roi, alors au château d'Eu: «Il est bien à désirer que les amis de la reine Christine se tiennent tranquilles et laissent le gouvernement du régent actuel suivre le cours de ses propres fautes et des destinées qu'elles lui feront. Il descend visiblement: si on tente de le renverser, on le relèvera peut-être, et réussît-on à le renverser, il y aurait une victoire pleine de périls; tandis que, si l'on attend, les bras croisés, que la victoire vienne, elle sera sûre. La mort naturelle est, pour les gouvernements, la seule mort véritable, la seule qui ouvre réellement leur héritage. M. Zéa[37] m'a paru fort pénétré de ces idées, et la reine Christine est, je crois, très-disposée à les accueillir.» Et quelques jours après, le 17 août, considérant les affaires d'Espagne sous un autre aspect, j'écrivis également au roi: «Une idée me préoccupe; je crains que nous n'ayons l'air d'abandonner sans protection, sans secours, cette pauvre petite reine qui n'a auprès d'elle, ni mère, ni gouvernante, ni gardien ou serviteur sûr et dévoué. Ne serait-ce pas un moment très-convenable, très-digne, très-bien choisi pour envoyer en Espagne un ambassadeur, accrédité auprès d'elle en cas de mouvements révolutionnaires? Le gouvernement de Madrid n'aurait aucun droit de se plaindre. Le roi ferait acte de prévoyance politique et de protection de famille. Personne ne pourrait s'y méprendre, et je ne vois pas, dans aucune hypothèse, qu'aucune mauvaise conséquence puisse en résulter. Je prie le roi d'y bien penser et de vouloir bien me faire connaître son impression.»