L'autorité que le comte conserve sur ces échevins est d'ailleurs des plus faibles. S'il les nomme, il n'y a pas d'exemple qu'il puisse les déposer, et, en fait, il semble bien que, dans la pratique, il se soit borné à ratifier à chaque vacance le choix fait par eux. D'autre part, si son officier siège à leur tribunal, il lui est interdit de se mêler aux délibérations quand elles ont pour objet les affaires de la commune. Ainsi, l'autonomie urbaine se développe librement en Flandre sous la tutelle du prince. Dans la première moitié du XIIIe siècle, elle s'affirme plus clairement encore par la transformation de l'échevinage, de magistrature à vie qu'il était à l'origine, en magistrature annuelle. C'est à la demande des bourgeois que cette innovation fut introduite. Mentionnée tout d'abord à Arras en 1194, elle gagna peu à peu le nord du comté. Ypres l'obtint en 1209, Gand en 1212, Douai en 1228, Lille en 1235, Bruges en 1241. Il n'est pas difficile d'en saisir les motifs. On voulut sans doute éviter par là le maintien au gouvernement de la ville de vieillards incapables de supporter la charge écrasante des fonctions scabinales, mais on voulut aussi renforcer le caractère municipal de la magistrature urbaine. Les échevins annuels, en effet, ne sont plus exclusivement nommés par le comte. Les chartes reconnaissent formellement le droit de présentation des échevins de l'année précédente ou établissent un système plus ou moins compliqué d'élection, grâce auquel la ville collabore avec le prince à la création de ses juges-administrateurs. De plus, des règles sont établies qui répartissent les sièges de l'échevinage entre les diverses paroisses de la commune, et cette nouveauté accentue encore la prise de possession de l'échevinage par la bourgeoisie. Le droit du comte sur celui-ci ne disparaît pas, mais il est désormais, et il restera jusqu'à la fin du XIVe siècle, un droit nominal beaucoup plus qu'un droit effectif.
C'est par son officier que le comte a conservé jusqu'au bout une intervention très réelle dans les communes. Si grande qu'ait été leur autonomie, elles n'ont pas annulé dans leurs murs le pouvoir du prince et n'ont d'ailleurs pas cherché à le faire. Jusqu'à la fin du XIIe siècle, les châtelains représentèrent chez elles le seigneur territorial en qualité de «vicomtes». A vrai dire, installés à titre héréditaire comme tous les fonctionnaires de la phase agricole du Moyen Age, ces châtelains considéraient leur charge comme un fief et l'exerçaient à leur profit. Des froissements ne pouvaient manquer de se produire entre ces féodaux et les bourgeois. Le comte sut en profiter. Son intérêt le poussait à ruiner l'influence des châtelains et à substituer son autorité à la leur. Il soutint donc les bourgeois contre eux, imitant en cela la conduite des rois de France qui, à la même époque, prenaient la cause des communes contre leurs seigneurs. Sous le règne de Philippe d'Alsace, les châtelains ont cédé partout à la coalition des bourgeois et du prince. Ils disparaissent ou ne conservent plus que des revenus peu importants ou des droits honorifiques. A leur place apparaît désormais un fonctionnaire de nouveau style, le bailli.
Employé salarié et révocable, le bailli n'a plus rien de féodal. Il faut y voir une conséquence de la même transformation économique qui a produit les villes. Comme elles, il ne pourrait exister sans la renaissance du commerce qui, à côté de la richesse foncière, a suscité la richesse mobilière, développé la circulation et l'abondance de l'argent et substitué aux vieilles institutions, que leurs titulaires se transmettaient de père en fils avec les domaines auxquels elles étaient attachées, des institutions dépendant directement du pouvoir public et confiées à des agents installés par lui et vivant du traitement qu'il est maintenant capable de leur servir. Rien d'étonnant, dès lors, si dans cette Flandre où le développement économique a précédé celui des territoires voisins, les baillis, comme les villes elles-mêmes, apparaissent plus tôt que partout ailleurs.
Entre le bailli et les échevins, le contraste est éclatant. Ceux-ci sont les représentants de la commune, celui-là est l'instrument du prince. Il n'a de comptes à rendre qu'à lui et n'obéit qu'à ses ordres. Continuellement déplacé, toujours choisi en dehors de la bourgeoisie de la ville qu'il administre, il ne relève que du haut justicier qui le nomme et qui le paie.
Une telle situation devait tôt ou tard amener des conflits entre les magistrats communaux et les fonctionnaires du prince, juxtaposés plutôt que coordonnés les uns aux autres. Les premiers incarnent l'autonomie urbaine, les seconds l'autorité territoriale, et peu à peu le contraste qui les oppose les uns aux autres apparaît plus éclatant et plus dangereux. On commence à s'en apercevoir dès le milieu du XIIIe siècle. La belle harmonie qui a présidé si longtemps aux rapports entre le comte et les villes, va faire place à une rivalité flagrante. L'idéal des grandes communes devient républicain en même temps que celui du prince devient monarchique. Celui-ci augmente sa souveraineté pendant que celles-là augmentent leurs privilèges, et la fin du Moyen Age nous les montrera engagés dans une lutte formidable, dont nous aurons à faire comprendre les motifs et à expliquer les péripéties.
CHAPITRE IV
L'économie urbaine.
I. Rapports économiques des villes avec la campagne.—II. La réglementation de l'alimentation urbaine et du commerce des subsistances.—III. Le régime de la petite industrie. Les métiers.—IV. Le régime des industries d'exploitation. Salariés et capitalistes.—V. Caractère économique des cités épiscopales.—VI. Densité des populations urbaines.