Tels sont, dans les diverses contrées des Pays-Bas, les premiers commencements de l'histoire municipale. Ils furent déterminés, on le voit, par des nécessités d'ordre militaire. Pourtant les châteaux du Xe siècle n'en sont pas moins les ancêtres des villes futures. Non seulement ils marquèrent l'emplacement qu'elles devaient occuper[1], mais l'organisation qui se développa dans l'enceinte de leurs murailles présente déjà, à certains égards, un caractère urbain.
[1] Cela n'est complètement vrai que des châteaux construits par les princes laïques. Pour les cités épiscopales, il faut tenir compte en outre de l'organisation ecclésiastique, qui avait décidé de leur emplacement.
La civilisation purement agricole qui, après la chute de l'Empire romain, régna pendant de longs siècles dans l'Europe Occidentale, avait naturellement exercé son influence sur toutes les institutions. La sédentarité des fonctionnaires avait disparu avec les villes. Comme le roi lui-même, voyageant sans cesse entre ses diverses résidences, tous les fonctionnaires étaient itinérants. Il n'y avait pas de capitale au centre de l'État; il n'y avait pas de chefs-lieux dans ses circonscriptions. Les provinces (comtés) ne constituaient que de vastes districts ruraux, parcourus constamment par les comtes qui y rendaient la justice, y levaient les impôts, y convoquaient les milices, qu'ils conduisaient eux-mêmes à l'armée. Seuls, les centres de l'organisation religieuse et de l'organisation domaniale possédaient un personnel permanent de clercs ou de moines pour les uns, de maires, de «ménestrels» (ministeriales), de serfs domestiques[2] pour les autres. On rencontrait des cités épiscopales, des palais royaux, des ville seigneuriales: mais toute trace avait disparu de l'administration à forme municipale de l'époque romaine.
[2] On sait qu'on appelle ainsi les serfs nourris dans la maison du maître, par opposition aux serfs attachés à la glèbe.
L'apparition des castra, au Xe siècle, fit renaître quelque chose d'analogue. Les princes territoriaux qui avaient construit ces forteresses ne pouvaient manquer de les utiliser pour le gouvernement de leurs terres. Par elles réapparut, bien faiblement encore et bien incomplètement, ce principe de la sédentarité administrative, qui est inséparable de toute civilisation avancée. Bientôt les châteaux ne furent plus de simples lieux de refuge: le commandant de leur garnison, le châtelain, devint un fonctionnaire chargé de surveiller et de régir, au nom du prince, la région environnante. Dès la fin du Xe siècle, en Flandre, on le voit pourvu d'attributions judiciaires et financières, à côté de ses primitives attributions militaires.
Le château servit également à la réunion des échevins des alentours. De très bonne heure, on construit à leur usage, dans celui de Bruges, une maison scabinale. C'est encore au château que s'accumulent les produits des domaines possédés par le prince dans la région environnante, et que les paysans acquittent les taxes en nature destinées à la subsistance de la garnison. Ils y viennent aussi à époques fixes pour assister aux «plaids généraux» et, en cas de besoin, pour réparer les murailles ou curer les fossés, corvées obligatoires imposées par l'autorité publique pour l'entretien d'un bâtiment public. Le château est de plus l'endroit de perception d'un tonlieu levé sur les chariots qui le traversent ou sur les bateaux passant par la rivière qui baigne ses remparts. Enfin, on y établit un marché hebdomadaire, moyen de ravitaillement indispensable à sa population.
Cette population, faut-il le dire, n'est pas encore une population de bourgeois, dans le sens du moins où l'on entendra ce mot dans les siècles suivants. Bien loin de s'adonner à l'exercice du commerce ou de l'industrie, elle ne produit rien, et, au point de vue économique, son rôle est celui d'un simple consommateur. Elle se compose de quelques douzaines d'individus, fonctionnaires, soldats, serviteurs de toute sorte. Son activité a moins pour objet le château lui-même que la châtellenie qui l'entoure. A vrai dire, le château n'a même de raison d'être que par rapport à celle-ci, dont il est le centre militaire et administratif. Il constitue une sorte de local ouvert aux gens du dehors, qui lui donnent une animation permanente, mais qui ne l'habitent pas. Les paysans qui y amènent les récoltes des domaines princiers, les receveurs et les maires qui viennent y rendre leurs comptes aux «notaires» du prince, les échevins territoriaux qui y siègent à la maison scabinale ne résident point dans ses murailles. C'est de la châtellenie qu'ils viennent, et c'est dans la châtellenie qu'ils retournent après s'être acquittés de leur mission, si bien que le château ne nous apparaît en définitive que comme un lieu de passage pourvu d'un certain nombre de gardiens à poste fixe.
Ce spectacle, que l'on peut constater au Xe et au XIe siècle à Gand, Bruges, Ypres, Furnes, Lille, Bruxelles, Louvain, Valenciennes, etc., se retrouve en ses traits essentiels dans les «cités» épiscopales d'Utrecht, de Liége, de Cambrai. Là aussi, l'administration se développe et se complique, mais là aussi on est encore bien éloigné d'une véritable existence urbaine. La «cité», toutefois, l'emporte sur le château par sa population plus dense et par le rayonnement plus grand qu'elle exerce autour d'elle. La résidence perpétuelle de l'évêque et de sa cour, les clercs de plus en plus nombreux qui desservent la cathédrale et les autres églises, les moines des abbayes groupées au centre du diocèse y entretiennent un mouvement plus intense et y réquisitionnent plus largement leur subsistance au dehors. De plus, les nécessités de l'administration ecclésiastique y attirent continuellement, de tous les points de l'évêché, une quantité de personnes. Que l'on ajoute à cela les plaideurs cités devant le tribunal de l'official, les maîtres et les élèves des écoles, et c'en sera assez pour se convaincre de la supériorité des «cités» épiscopales sur les castra laïques. Mais c'est là une simple différence de degré. Au fond, leur nature est la même. Les unes comme les autres font penser à ces forts et à ces «blockhaus» élevés par les Français ou les Anglais, au XVIIIe siècle, dans les prairies de l'Amérique du Nord et les forêts du Canada. Comme eux, ce sont essentiellement des postes militaires et des postes administratifs.