La vieille Europe, Napoléon III songeait à la remanier, à en reviser la carte. Le retour au régime napoléonien n'aurait tout son sens, il n'aurait l'appui de l'opinion libérale, il n'échapperait au reproche dont les Bourbons et Louis-Philippe ne s'étaient jamais délivrés que si l'œuvre du congrès de Vienne était abolie. D'autre part, l'expérience enseignait que, si la France heurtait de front les alliés de 1814, elle s'exposait à les unir de nouveau contre elle. Il fallait donc, pour changer le cours des choses européennes, s'y prendre de manière à prévenir une coalition. Et comme la tête de la coalition eût encore été l'Angleterre, c'était avec l'Angleterre qu'il importait que le contact fût maintenu. La question d'Orient, toujours posée depuis un siècle, toujours propice aux diversions ou génératrice de complications, offrit à Napoléon III l'occasion dont il avait besoin. Charles X avait songé à effacer les conséquences de Waterloo par une alliance avec le tsar en lui laissant les mains libres en Turquie. C'était une combinaison renouvelée de Tilsit. Napoléon III la renversa. C'est avec l'Angleterre, pour défendre l'intégrité de l'Empire ottoman, qu'il s'allia en 1854 contre la Russie. Guerre habilement choisie à tous les points de vue. Elle assurait à Napoléon III l'alliance anglaise. Elle était agréable, en France, aux catholiques, parce qu'elle avait pour prétexte le conflit des Lieux Saints revendiqués par les Russes schismatiques, et aux républicains qui haïssaient le tsar autocrate, le «tyran du Nord», persécuteur de la Pologne. Enfin, quand la puissance russe serait ébranlée, le champ deviendrait libre pour une intervention de la France en faveur des nationalités.

La guerre de Crimée ne devait pas nous rapporter autre chose. Après un siège d'un an, auquel l'armée française avait pris la plus grande part, Sébastopol tomba, la Russie s'avoua vaincue. Au congrès qui se tint à Paris en 1856, la France apparut comme la première puissance du continent. Napoléon III semblait avoir effacé et les revers de Napoléon Ier et le recul de la France, dans ce même Orient, en 1840. La Russie était refoulée loin de Constantinople. Elle était humiliée, affaiblie: de cette humiliation, il lui resterait une rancune contre nous. Seulement, l'Angleterre n'avait pas permis que les questions auxquelles Napoléon III tenait le plus, celle de Pologne, celle d'Italie, fussent même effleurées. Satisfaite de l'affaiblissement de la Russie, l'Angleterre se détachait déjà de nous. Ainsi, derrière des apparences de gloire et de grandeur, d'amères réalités se cachaient. En Prusse, un homme redoutable commençait sa carrière et il avait vu tout de suite le parti que son pays pouvait tirer de cette nouvelle situation: c'était Bismarck. La Prusse était la puissance la plus intéressée à un remaniement de l'Europe, parce que, sans la suppression de l'ordre de choses créé en 1815, elle ne pouvait pas expulser l'Autriche de la Confédération pour fonder à son profit l'unité allemande. La Russie venait d'être humiliée à Sébastopol comme la Prusse l'avait été à Olmütz. L'Autriche, «étonnant le monde par son ingratitude», avait abandonné le tsar qui l'avait sauvée de la révolution hongroise. La Prusse, en se rapprochant de la Russie ulcérée, préparait le moyen de dominer librement l'Allemagne.

Pour réussir, le plan de Bismarck, qui était à longue échéance, supposait que Napoléon III repousserait l'alliance que l'Autriche lui proposait au congrès de Paris. Cette alliance, que Louis-Philippe et Guizot avaient pratiquée pour éviter les bouleversements dangereux, Napoléon III n'en voulut pas, il ne pouvait pas en vouloir parce qu'elle lui eût interdit d'affranchir la nationalité italienne. Dès 1855, en se séparant de son ministre des affaires étrangères, Drouyn de Lhuys, partisan de l'accord avec l'Autriche, Napoléon III avait choisi. Lorsque, trois ans plus tard, Orsini eut jeté sa bombe, cet attentat ne détermina pas l'empereur, comme on l'a cru, à intervenir en faveur de l'unité italienne. Il lui servit seulement à convaincre ceux qui, dans son entourage, s'opposaient à la guerre contre l'Autriche, qu'il était imprudent de résister aux sommations des «patriotes italiens». Bientôt, à l'entrevue de Plombières, l'appui de la France était promis au Piémont pour affranchir de l'Autriche les provinces italiennes et, l'an d'après, en 1859, les hostilités commençaient.

Après avoir combattu le tsar autocrate, l'empereur des Français se tournait contre les Habsbourg. Par là, il remplissait une autre partie du programme libéral et républicain, il désarmait une opposition. A son départ pour l'armée d'Italie, il fut acclamé dans le faubourg même où s'étaient dressées les barricades du 2 décembre. Il allait pourtant au-devant de difficultés qu'il ne soupçonnait pas. Si l'armée autrichienne fut vaincue, non sans peine, à Magenta et à Solférino, Napoléon III eut la surprise de voir toute l'Allemagne, insidieusement excitée par la Prusse, prendre fait et cause pour l'Autriche, puissance germanique. Menacé d'une guerre sur le Rhin, tandis que les Autrichiens, chassés seulement de Lombardie, résistaient encore, et que la Russie et l'Angleterre se tenaient à l'écart, se réjouissant de son embarras, Napoléon III eut hâte de signer l'armistice de Villafranca. Il abandonnait ainsi Victor-Emmanuel, les Piémontais, les patriotes italiens qui, au même moment, espéraient la délivrance totale et l'unité de l'Italie morcelée: des révolutions nationales éclataient dans les principautés, menaçant Rome et le Saint-Siège. Ainsi, la guerre contre l'Autriche pour affranchir la nationalité italienne tournait court et tournait mal. Elle avait exposé la France à un conflit européen. Elle avait déçu l'Italie elle-même, qui nous en voulut de l'avoir laissée incomplète et qui estima d'ailleurs que nous étions payés du service rendu par la cession de Nice et de la Savoie. Enfin, l'unité italienne posait la question romaine et, par la question romaine, la politique intérieure et la politique extérieure de Napoléon III entraient en contradiction. S'il refusait Rome à la nouvelle Italie, il violait le principe des nationalités, il s'aliénait les libéraux français. S'il abandonnait Rome, il soulevait une autre opposition, celle des catholiques français qui, depuis le coup d'Etat, lui avaient toujours prêté leur appui.

Ce n'étaient même pas les seules conséquences que la politique des nationalités devait produire après un succès éphémère. «L'écueil italien», que lui avait prédit Metternich, obligea d'abord Napoléon III à transformer son système de gouvernement. C'est à l'intérieur qu'il voulut apaiser les libéraux, en inaugurant l'«Empire libéral» par la réforme de 1860 qui accroissait les pouvoirs du Corps législatif, lui rendait la parole et acheminait au régime parlementaire. Aux conservateurs, il promettait cette fois la paix, la fin des interventions de principe en Europe, le maintien de la souveraineté du Pape. Mais il n'avait pas réussi à «unir les partis sous un manteau de gloire». Il n'avait pu satisfaire à la fois «les réactionnaires et les révolutionnaires». Il avait mécontenté les deux camps en se flattant de résoudre les difficultés auxquelles avaient succombé les régimes précédents. Et il avait préparé à l'extérieur, en reprenant la politique de la Révolution, les périls dont la France allait être assaillie.

Les dix dernières années du second Empire se consumèrent en vains efforts pour rétablir une situation compromise. Depuis le congrès de Paris, Napoléon III voyait s'envoler l'espoir de reviser les traités de 1815. Il déclarait bien que ces traités avaient cessé d'exister, mais c'était vrai surtout en ce sens que la Prusse se disposait à en supprimer les parties qui la gênaient, qui la liaient, qui l'empêchaient d'unifier l'Allemagne. L'Angleterre, alarmée par la réunion de la Savoie et de Nice, soupçonnait la France napoléonienne de préparer d'autres conquêtes. D'autre part, le principe des nationalités, auquel l'empereur restait fidèle, et qu'il n'aurait pu abandonner sans soulever contre lui l'opinion libérale, l'introduisait dans de nouveaux embarras ajoutés à ceux qu'il rencontrait déjà en Italie. En 1863, la Pologne s'était insurgée contre la domination russe, et Napoléon III essaya d'intervenir. Il n'y gagna que le ressentiment d'Alexandre II auquel Bismarck s'empressa de se joindre pour conserver les provinces polonaises de la Prusse et, en même temps, pour gagner le tsar à ses desseins sur l'Allemagne. Brusquement, l'année suivante, la question allemande fut posée par l'affaire du Slesvig-Holstein. Cette fois, Napoléon III refusa la proposition anglaise qui était d'intervenir en faveur du Danemark attaqué par la Prusse et l'Autriche. L'empereur objecta que, défenseur des nationalités en Italie, il ne pouvait pas prendre une autre attitude en Allemagne, les duchés étant revendiqués par la Confédération germanique. Le résultat ne fut pas seulement de livrer à l'Allemagne les Danois du Slesvig. Cette conquête fut pour Bismarck le point de départ de l'unité allemande, le prétexte du conflit qu'il lui fallait pour expulser l'Autriche de la Confédération. Ce plan était visible. Il ne pouvait échapper à ceux qui suivaient le cours des événements. Napoléon le favorisa. Toujours à la recherche d'un succès qui consoliderait son trône, il revint au système de l'époque révolutionnaire, celui des compensations. Il laissait le champ libre à la Prusse en Allemagne et, en échange, la France recevrait un agrandissement. A l'entrevue de Biarritz avec l'envoyé du roi Guillaume, en 1865, l'accord se fit sur cette base, mais sans engagement formel de la part des Prussiens. En même temps, pour compléter la chaîne, Bismarck s'alliait à Victor-Emmanuel et lui promettait la Vénétie au cas d'une guerre commune contre l'Autriche. Cette combinaison, dangereuse pour la France, puisqu'elle associait l'unité italienne à l'unité allemande, Napoléon III l'approuvait, parce qu'il espérait que Venise ferait oublier Rome aux Italiens. Quand il s'apercevrait du danger, il serait trop tard parce qu'il ne pourrait plus s'opposer à l'expansion de la Prusse et soutenir l'Autriche qu'en reniant et en détruisant son œuvre d'Italie.

Ce n'était même pas tout. Lorsque la guerre éclata en 1866 entre la Prusse et l'Autriche, soutenue par les Etats de l'Allemagne du Sud, Napoléon III était empêtré dans une aventure d'Amérique. En 1864, ayant envoyé, de concert avec l'Angleterre et l'Espagne, quelques navires et quelques troupes au Mexique, pour appuyer la réclamation des créanciers de ce pays dévasté par une révolution, l'empereur avait été séduit par l'idée d'y fonder une monarchie dont le souverain serait un Habsbourg, l'archiduc Maximilien, frère de François-Joseph. Les plus dangereuses des conceptions napoléoniennes se rattachaient à une idée centrale. Il s'agissait toujours d'obtenir à l'extérieur un succès capable de plaire à l'imagination des Français. Il s'agissait toujours de satisfaire une fraction de l'opinion publique. Après l'expédition de Syrie, pour y protéger les chrétiens, l'expédition du Mexique détournerait peut-être les catholiques français de penser à Rome. L'empereur d'Autriche, dont le frère recevait une couronne des mains de la France, serait peut-être disposé à céder la Vénétie sans combat. Mais le Mexique dévora des hommes et de l'argent. En 1866, nous y avions, sans résultat affaibli notre armée, et bientôt Maximilien, abandonné de la France, était fusillé par les Mexicains qui ne l'avaient jamais reconnu.

Ce n'est pourtant pas la raison qui empêcha Napoléon III d'intervenir en Allemagne lorsque, comme un «coup de foudre», éclata la nouvelle que l'armée autrichienne avait été battue par la Prusse à Sadowa. Mais il était lié de toutes parts, lié avec la Prusse depuis l'entrevue de Biarritz, et, par tout son système, lié avec l'Italie qui était battue à ce moment même par les Autrichiens en essayant de libérer Venise. Si la France arrêtait les succès de l'armée prussienne, elle prenait parti pour l'Autriche contre l'Italie et pour l'état de choses créé en Allemagne par les traités de 1815. L'empereur se fût donc interdit les compensations qu'il espérait. De plus, le public, qui avait applaudi la guerre de Crimée contre le tsar et la guerre d'Italie contre les Habsbourg, se réjouissait de la victoire prussienne de Sadowa comme d'une victoire du libéralisme et n'eût pas compris la volte-face du gouvernement impérial.

Pourtant, c'est dans l'opinion que le retournement fut le plus rapide. Quand on s'aperçut que la Prusse s'agrandissait en Allemagne, annexait le Hanovre, préparait des conventions militaires avec les Etats allemands du Sud que nous n'avions pas secourus et qui se livraient maintenant à leurs vainqueurs, quand on vit que Bismarck, au traité de Prague, ménageait l'Autriche pour ne pas la rendre irréconciliable, on comprit enfin où il voulait en venir. Trop tard est un grand mot, un mot terrible de l'histoire. Lorsque Thiers, oubliant que pour combattre Louis-Philippe et Guizot, il avait recommandé la politique que Napoléon avait suivie, montrait le danger d'une grande Allemagne unie par la Prusse, lorsqu'il lançait son mot si souvent répété: «Vous n'avez plus une faute à commettre», l'avertissement venait trop tard. La presse, l'opinion publique s'irritaient maintenant contre les vainqueurs de Sadowa, oubliant la faveur obstinée dont les Hohenzollern, depuis Frédéric II, avaient joui chez nous. Et cette tardive révélation de la réalité se traduisait par un énervement qui allait hâter le conflit préparé par Bismarck. C'était pour lui seul que, depuis dix ans, les choses avaient bien tourné, parce que, sur chacun des actes de la France en Europe, il avait modelé sa politique et profité sur-le-champ de toutes les fautes commises. On pouvait comparer Napoléon III à un homme qui marchait avec un bandeau sur les yeux, tandis que son ennemi voyait clair.

De 1866 et de la bataille de Sadowa datent le déclin de l'Empire et une nouvelle situation en Europe. En travaillant à la revanche de Waterloo par la destruction des traités de 1815 et par le principe des nationalités, la France, du congrès de Paris à Solférino, avait eu quelques années d'illusion. En fin de compte, elle avait compromis sa sécurité et provoqué le péril. C'était un changement considérable que l'apparition d'une Prusse agrandie, fortifiée, qui cessait d'avoir l'Autriche pour contre-poids et qui dominait désormais les pays germaniques. Toute la politique napoléonienne en fut désemparée. Lorsque l'empereur rappela les promesses de Biarritz, réclama pour la France une compensation aux conquêtes de la Prusse, Bismarck se moqua de cette «note d'aubergiste». Napoléon III avait demandé Mayence: non seulement Bismarck refusa, mais il mit les princes allemands en garde contre les ambitions de la France. Repoussé de la rive gauche du Rhin, Napoléon III songea à une annexion de la Belgique, tombant dans l'erreur que Louis-Philippe s'était gardé de commettre. Plus tard, Bismarck révéla tout aux Belges et aux Anglais, entourant la France d'une atmosphère de soupçon, afin qu'elle fût seule le jour où il l'attaquerait. Lorsque enfin Napoléon se montra disposé à se contenter du Luxembourg, ce fut dans le Parlement de l'Allemagne du Nord une furieuse protestation contre la France, une manifestation de haine nationale; Bismarck répondit que la volonté populaire lui interdisait de céder une terre germanique.