On sentit enfin la nécessité de régénérer la République, en changeant non le fond, mais la forme d'un gouvernement républicain de nom et réellement despotique, et en feignant de diviser les pouvoirs pour les balancer. Tel fut l'objet et l'artifice de la nouvelle constitution. Dans ce simulacre des lois fondamentales, qu'une commission fut chargée de fabriquer, et qu'elle présenta le 5 messidor de l'an III, deux conseils de législation et un directoire exécutif composoient le corps dépositaire de la puissance nationale.
Les deux conseils, l'un de cinq cents et l'autre de deux cent cinquante députés, choisis tous les ans à la pluralité des voix dans les assemblées électorales, étoient revêtus du pouvoir, l'un de proposer, et l'autre d'accepter, de sanctionner les lois ou de les refuser, comme étant le régulateur, le modérateur de celui qui en avoit seul l'initiative. Jusque-là l'intérêt public, si les choix étoient libres et assez éclairés, pouvoit être en de bonnes mains; mais à ces deux conseils on ajouta un directoire exécutif, armé de la force publique, pour maintenir l'ordre et les lois; et ce fut là que s'établit et se retrancha le despotisme le plus absolu et le plus tyrannique dont on ait jamais vu d'exemple.
Les cinq membres qui composoient le directoire devoient être pris dans le nombre de cinquante candidats que proposeroit le conseil des cinq cents, et c'étoit au conseil des deux cent cinquante (dit des Anciens) qu'il appartenoit de les choisir.
Ces pentarques seroient successivement amovibles; d'abord, un tous les ans devoit être exclu et remplacé par la voie du sort, et dans la suite chacun ne sortiroit qu'au bout de ses cinq ans de règne et dans l'ordre de succession.
De là vint, pour le dire en passant, que les habiles ne se pressèrent pas d'être du nombre des élus, que le sort pouvoit exclure au bout d'un ou deux ans, et qui, d'ailleurs, devoient courir les risques d'une première tentative.
Mais tous avoient droit de prétendre à ces éminentes dignités de l'État, et d'y passer plus d'une fois. Aussi leur premier soin avoit-il été de composer la commission des rédacteurs de l'acte constitutionnel des plus ardens, des plus adroits, des plus ambitieux républicains; et ceux-ci s'étoient appliqués à donner à cette oligarchie roulante le plus d'autorité, de force et de consistance possible.
La gestion des plus grandes affaires de l'État, la politique, les finances, les relations au dehors, le commerce et les alliances, la guerre et la paix, les armées, leur formation, leur conduite, le choix des généraux et leur destitution, la nomination aux emplois militaires, appartenoient exclusivement à ce conseil des cinq. Au dedans, la police, l'usage de la force armée, le droit de la faire agir, le droit d'inspection sur la trésorerie et sur les préposés à la perception des impôts, le maniement des deniers publics, leur distribution aux besoins de l'État, sans jamais en être comptables; le choix et l'emploi des ministres, travaillant sous leurs ordres et révocables à leur gré, la surveillance des tribunaux, la dépendance immédiate des autorités constituées et des agens qu'ils emploieroient dans toutes les parties de l'Administration; enfin le droit d'avoir dans les départemens, jusque dans les moindres communes, des commissaires attitrés, et le droit de casser les élections que le peuple auroit faites de ses magistrats, de ses juges: telles étoient les attributions prodiguées au Directoire par l'acte constitutionnel, sans compter ce qu'il y ajouta.
Ainsi tous les moyens de dominer, d'intimider et de corrompre: l'usage de la force armée; la disposition du trésor de l'État; l'intérêt qu'on auroit dans les armées, dans les finances, dans tous les emplois mercenaires, de gagner la faveur de ces pentarques tout-puissans; le dévouement des chefs pour les auteurs de leur fortune, l'exemple qu'ils en donneroient aux soldats et aux subalternes; parmi les magistrats du peuple, la crainte d'être déposés, le désir d'être maintenus; dans l'assemblée nationale, l'ambition d'avoir pour amis les promoteurs aux grandes places et ceux qui tenoient dans leurs mains les récompenses et les peines, selon qu'on les auroit bien ou mal servis: tout cela, dis-je, fit pour le Directoire une puissance devant laquelle les conseils furent anéantis.
Mais il falloit d'abord que la constitution fût reçue, et les peuples pouvoient s'apercevoir qu'on ne leur proposoit qu'une tyrannie habilement masquée et savamment organisée; il falloit de plus prendre garde que l'esprit n'en fût changé dans l'Assemblée qu'alloient former les prochaines élections; et ce fut à quoi l'on pourvut de la manière la plus hardie.