Ce fut bien pis encore lorsque Dioclétien eut créé une autre armée, celle des fonctionnaires civils. Jusqu'à lui il existait un pouvoir militaire, un pouvoir judiciaire, trop souvent confondus. Il créa, ou du moins compléta, le pouvoir administratif. Cette institution si nécessaire n'en fut pas moins à sa naissance une charge intolérable pour l'Empire déjà ruiné. La société antique, bien différente de la nôtre, ne renouvelait pas incessamment la richesse par l'industrie. Consommant toujours et ne produisant plus, depuis que les générations industrieuses avaient été détruites par l'esclavage, elle demandait toujours davantage à la terre, et les mains qui la cultivaient, cette terre, devenaient chaque jour plus rares et moins habiles.
Rien de plus terrible que le tableau que nous a laissé Lactance de cette lutte meurtrière entre le fisc affamé et la population impuissante qui pouvait souffrir, mourir, mais non payer. «Tellement grande était devenue la multitude de ceux qui recevaient en comparaison du nombre de ceux qui devaient payer, telle l'énormité des impôts, que les forces manquaient aux laboureurs, les champs devenaient déserts, et les cultures se changeaient en forêts... Je ne sais combien d'emplois et d'employés fondirent sur chaque province, sur chaque ville, Magistri, Rationales, vicaires des préfets. Tous ces gens-là ne connaissaient que condamnations, proscriptions, exactions; exactions, non pas fréquentes, mais perpétuelles, et dans les exactions d'intolérables outrages... Mais la calamité publique, le deuil universel, ce fut quand le fléau du cens ayant été lancé dans les provinces et les villes, les censiteurs se répandirent partout, bouleversèrent tout: vous auriez dit une invasion ennemie, une ville prise d'assaut. On mesurait les champs par mottes de terre, on comptait les arbres, les pieds de vigne. On inscrivait les bêtes, on enregistrait les hommes. On n'entendait que les fouets, les cris de la torture; l'esclave fidèle était torturé contre son maître, la femme contre son mari, le fils contre son père; et, faute de témoignage, on les torturait pour déposer contre eux-mêmes; et quand ils cédaient, vaincus par la douleur, on écrivait ce qu'ils n'avaient pas dit. Point d'excuse pour la vieillesse ou la maladie; on apportait les malades, les infirmes. On estimait l'âge de chacun, on ajoutait des années aux enfants, on en ôtait aux vieillards; tout était plein de deuil et de consternation. Encore ne s'en rapportait-on pas à ces premiers agents; on en envoyait toujours d'autres pour trouver davantage, et les charges doublaient toujours, ceux-ci ne trouvant rien, mais ajoutant au hasard, pour ne pas paraître inutiles. Cependant les animaux diminuaient, les hommes mouraient, et l'on n'en payait pas moins l'impôt pour les morts[68].»
Sur qui retombaient tant d'insultes et de vexations endurées par les hommes libres? Sur les esclaves, sur les colons ou cultivateurs dépendants, dont l'état devenait chaque jour plus voisin de l'esclavage. C'est à eux que les propriétaires rendaient tous les outrages, toutes les exactions dont les accablaient les agents impériaux. Leur misère et leur désespoir furent au comble à l'époque dont Lactance vient de nous tracer le tableau. Alors tous les serfs des Gaules prirent les armes sous le nom de Bagaudes[69]. En un instant ils furent maîtres de toutes les campagnes, brûlèrent plusieurs villes, et exercèrent plus de ravages que n'auraient pu faire les barbares. Ils s'étaient choisi deux chefs, Ælianus et Amandus, qui, selon une tradition, étaient chrétiens. Il ne serait pas étonnant que cette réclamation des droits naturels de l'homme eût été en partie inspirée par la doctrine de l'égalité chrétienne. L'empereur Maximien accabla ces multitudes indisciplinées. La colonne de Cussy, en Bourgogne, semble avoir été le monument de sa victoire[70]; mais longtemps encore après, Eumène nous parle des Bagaudes dans un de ses panégyriques. Idace mentionne plusieurs fois les Bagaudes de l'Espagne[71]. Salvien surtout déplore leur infortune: «Dépouillés par des juges de sang, ils avaient perdu les droits de la liberté romaine; ils ont perdu le nom de Romains. Nous leur imputons leur malheur, nous leur reprochons ce nom que nous leur avons fait. Comment sont-ils devenus Bagaudes, si ce n'est par notre tyrannie, par la perversité des juges, par leurs proscriptions et leurs rapines?»
Ces fugitifs contribuèrent sans doute à fortifier Carausius dans son usurpation de la Bretagne. Ce Ménapien (né près d'Anvers) avait été chargé d'arrêter avec une flotte les pirates francs qui passaient sans cesse en Bretagne; il les arrêtait, mais au retour, et profitait de leur butin. Découvert par Maximien, il se déclara indépendant en Bretagne, et resta pendant sept ans maître de cette province et du détroit.
L'avénement de Constantin et du christianisme fut une ère de joie et d'espérance. Né en Bretagne, comme son père, Constance Chlore[72], il était l'enfant, le nourrisson de la Bretagne et de la Gaule. Après la mort de son père, il réduisit le nombre de ceux qui payaient la capitation en Gaule de vingt-cinq mille à dix-huit mille[73]. L'armée avec laquelle il vainquit Maxence devait appartenir, en grande partie, à cette dernière province.
Les lois de Constantin sont celles d'un chef de parti qui se présente à l'Empire comme un libérateur, un sauveur: «Loin! s'écrie-t-il, loin du peuple les mains rapaces des agents fiscaux[74]! tous ceux qui ont souffert de leurs concussions peuvent en instruire les présidents des provinces. Si ceux-ci dissimulent, nous permettons à tous d'adresser leurs plaintes à tous les comtes de provinces ou au préfet du prétoire, s'il est dans le voisinage, afin qu'instruits de tels brigandages, nous les fassions expier par les supplices qu'ils méritent.»
Ces paroles ranimèrent l'Empire. La vue seule de la croix triomphante consolait déjà les cœurs. Ce signe de l'égalité universelle donnait une vague et immense espérance. Tous croyaient arrivée la fin de leurs maux.
Cependant le christianisme ne pouvait rien aux souffrances matérielles de la société. Les empereurs chrétiens n'y remédièrent pas mieux que leurs prédécesseurs. Tous les essais qui furent faits n'aboutirent qu'à montrer l'impuissance définitive de la loi. Que pouvait-elle, en effet, sinon tourner dans un cercle sans issue? Tantôt elle s'effrayait de la dépopulation, elle essayait d'adoucir le sort du colon, de le protéger contre le propriétaire[75], et le propriétaire criait qu'il ne pouvait plus payer l'impôt; tantôt elle abandonnait le colon, le livrait au propriétaire, l'enfonçait dans l'esclavage, s'efforçait de l'enraciner à la terre; mais le malheureux mourait ou fuyait, et la terre devenait déserte. Dès le temps d'Auguste, la grandeur du mal avait provoqué des lois qui sacrifiaient tout à l'intérêt de la population, même la morale[76]. Pertinax avait assuré la propriété et l'immunité des impôts pour dix ans à ceux qui occuperaient les terres désertes en Italie, dans les provinces et chez les rois alliés[77]. Aurélien l'imita. Probus fut obligé de transplanter de la Germanie des hommes et des bœufs pour cultiver la Gaule[78]. Il fit replanter les vignes arrachées par Domitien. Maximien et Constance Chlore transportèrent des Francs et d'autres Germains dans les solitudes du Hainaut, de la Picardie, du pays de Langres; et cependant la dépopulation augmentait dans les villes, dans les campagnes. Quelques citoyens cessaient de payer l'impôt: ceux qui restaient payaient d'autant plus. Le fisc, affamé et impitoyable, s'en prenait de tout déficit aux curiales, aux magistrats municipaux.
Si l'on veut se donner le spectacle d'une agonie de peuple, il faut parcourir l'effroyable code par lequel l'Empire essaye de retenir le citoyen dans la cité qui l'écrase, qui s'écroule sur lui. Les malheureux curiales, les derniers qui eussent encore un patrimoine[79] dans l'appauvrissement général, sont déclarés les esclaves, les serfs de la chose publique. Ils ont l'honneur d'administrer la cité, de répartir l'impôt à leurs risques et périls; tout ce qui manque est à leur compte[80]. Ils ont l'honneur de payer à l'empereur l'aurum coronarium. Ils sont l'amplissime sénat de la cité, l'ordre très-illustre de la curie[81]. Toutefois ils sentent si peu leur bonheur, qu'ils cherchent sans cesse à y échapper. Le législateur est obligé d'inventer tous les jours des précautions nouvelles pour fermer, pour barricader la curie. Étranges magistrats, que la loi est obligée de garder à vue, pour ainsi dire, et d'attacher à leur chaise curule[82]. Elle leur interdit de s'absenter, d'habiter la campagne, de se faire soldats, de se faire prêtres; ils ne peuvent entrer dans les ordres qu'en laissant leur bien à quelqu'un qui veuille bien être curiale à leur place. La loi ne les ménage pas: «Certains hommes lâches et paresseux désertent les devoirs de citoyens, etc., nous ne les libérerons qu'autant qu'ils mépriseront leur patrimoine. Convient-il que des esprits occupés de la contemplation divine conservent de l'attachement pour leurs biens?...»
L'infortuné curiale n'a pas même l'espoir d'échapper par la mort à la servitude. La loi poursuit même ses fils. Sa charge est héréditaire. La loi exige qu'il se marie, qu'il lui engendre et lui élève des victimes. Les âmes tombèrent alors de découragement. Une inertie mortelle se répandit dans tout le corps social. Le peuple se coucha par terre de lassitude et de désespoir, comme la bête de somme se couche sous les coups et refuse de se relever. En vain les empereurs essayèrent, par des offres d'immunités, d'exemptions, de rappeler le cultivateur sur son champ abandonné[83]. Rien n'y fit. Le désert s'étendit chaque jour. Au commencement du Ve siècle, il y avait dans l'heureuse Campanie, la meilleure province de tout l'Empire, cinq cent vingt-huit mille arpents en friche.