L'amnistie fut la première question soulevée. Les insurgés, malgré leur peu glorieux échec, étaient demeurés populaires en France, et d'ailleurs notre gouvernement, bien que répudiant toute solidarité avec eux, croyait son honneur et son humanité engagés à préserver contre des rigueurs même légitimes des hommes qui avaient pu se croire encouragés par nous. La Conférence se prêta facilement à appuyer nos conseils de clémence. Ce fut d'abord sans succès. Les zelanti prirent les devants et arrachèrent au Pape, le 15 avril, un premier édit qui, tout en se terminant par le mot de «pardon», faisait grand étalage d'inquisition et de sévérité. Mais, sur les instances des ambassadeurs, un nouvel édit fut rendu, le 30, qui revisait le premier et faisait cette fois une large part à la clémence: très-peu d'exceptions étaient maintenues à l'amnistie; quant aux émigrés, on les astreignait seulement à demander, pour rentrer, une autorisation qui devait leur être accordée facilement. Par malheur, la rédaction semblait calculée en vue de masquer cette clémence, au lieu de la mettre en relief. Les amis des révolutionnaires italiens en profitèrent pour persuader au public français, déjà très-excité contre le premier édit, que le second ne valait pas mieux et qu'une réaction cruelle sévissait à Rome. Le cabinet de Paris, fort ennuyé du mécontentement de l'opinion, s'en prit au gouvernement pontifical qu'il menaça même un moment d'une rupture diplomatique. Pauvre gouvernement pontifical! La vérité était qu'au lendemain d'une insurrection vaincue, il n'avait pas un seul détenu dans ses prisons. Instruit de la réalité des faits par M. de Sainte-Aulaire, notre ministre le prit sur un ton moins irrité; mais, toujours plus préoccupé de l'effet produit à Paris que des réalités obtenues à Rome, il insista pour de nouvelles concessions. «Je conviens, écrivait le général Sébastiani à son ambassadeur, que relativement à l'amnistie, il reste, quant au fond, peu de chose à désirer du gouvernement romain... Nous reconnaissons avec vous que la sévérité de l'acte du 30 avril est bien plus apparente que réelle... Mais les formes sont précisément ce qui frappe la multitude. En dépit de la réalité des faits, tant que l'édit du 30 avril n'aura pas été modifié, on restera généralement convaincu que Rome est un théâtre de proscription, et que la France a fait d'inutiles efforts pour sauver les proscrits... Au moment des élections générales, on ne saurait trop éviter tout ce qui peut choquer l'opinion.» Devant ces nouvelles exigences, le premier mouvement du cardinal Bernetti fut de se révolter: à la menace d'une rupture diplomatique, il se laissa même aller à répondre «qu'il verrait avec regret partir le comte de Sainte-Aulaire, mais qu'il souhaiterait de grand cœur bon voyage à l'ambassadeur de France». Toutefois, sous l'action du diplomate français qu'il devinait n'être qu'à regret l'instrument de cette pression morale, le cardinal se calma bientôt et finit par céder: il adressa, le 3 juin, à notre ambassadeur, une note interprétative de l'édit du 30 avril; il y déclarait qu'aucune confiscation ou amende ne serait prononcée et promettait que des passe-ports seraient accordés sans information à tous les émigrés dont le gouvernement français appuierait la demande. Le cabinet de Paris était, à peu de chose près, arrivé à ses fins. Avait-il lieu d'être bien fier de ce premier succès?

En même temps qu'il avait pressé l'octroi d'une amnistie, M. de Sainte-Aulaire n'avait pas manqué de réclamer le retrait des troupes autrichiennes. De tous les résultats qu'il était chargé de poursuivre, c'était celui qui tenait le plus au cœur de nos ministres, parce que c'était celui qui leur paraissait devoir le mieux prouver au public français l'efficacité de leur politique de paix. Dès le 8 avril, le général Sébastiani écrivait à son ambassadeur: «La prompte retraite de l'armée autrichienne intéresse directement la dignité de la France; vous ne devez rien épargner pour l'obtenir.» Et il répétait, quelques jours après: «Le principal intérêt de la France dans cette affaire, celui qui efface à nos yeux tous les autres et que nous ne pouvons sacrifier à aucune considération, est d'obtenir la retraite des troupes impériales.» Mais ce qui paraissait si simple, à considérer de Paris les convenances de la politique française, l'était beaucoup moins, quand on considérait de Rome la situation du gouvernement pontifical. Une question, en effet, se posait tout de suite: l'évacuation ne serait-elle pas le signal d'une nouvelle insurrection? Aux premières ouvertures de notre ambassadeur, le plénipotentiaire autrichien répondit fort habilement: «Nous ne demandons qu'à nous en aller; mais n'étant venus que sur l'appel du Pape, il convient d'abord de lui demander son avis.» Et le Pape consulté de dire aussitôt: «Pour Dieu! ne vous en allez pas; je n'ai pas un soldat, pas un écu, et la révolte est imminente.» Tous les membres de la Conférence, y compris même l'agent anglais, déclarèrent alors à notre ambassadeur «qu'insister sur la retraite immédiate des troupes impériales, c'était faire trop beau jeu aux révolutionnaires et encourir une responsabilité terrible qu'ils ne consentaient point à partager avec le représentant de la France».

La situation était difficile pour M. de Sainte-Aulaire. Moins que tout autre, il était insensible aux dangers auxquels l'évacuation pourrait exposer le gouvernement pontifical. D'autre art, il était convaincu que l'Europe entière et le Pape lui-même courraient un danger beaucoup plus certain et plus grand si le ministère Périer était acculé à déclarer la guerre à l'Autriche, ou si, ne le faisant pas, il était renversé par des électeurs mécontents de ne l'avoir pas vu mieux sauvegarder, en Italie, l'amour-propre et l'influence de la France. Ému, mais non découragé, il se mit bravement à l'œuvre. Parmi les arguments qu'on lui envoyait de Paris, il fit son choix et prit tout d'abord le parti de ne pas parler du principe de non-intervention. Dès le 22 mars, au début de son ambassade, il avait écrit à M. de Barante: «Je ne prononce plus le mot de non-intervention; j'ai trouvé que le prétendu principe ne souffrait pas cinq minutes de discussion.» Il préféra invoquer les promesses faites par l'Autriche, l'équilibre européen, l'intérêt de ne pas mettre la paix en péril. Au cardinal Bernetti, il déclara ne pas se porter défenseur des nouvelles théories, mais «s'en tenir à la vieille et légitime politique de la France qui, aujourd'hui, comme par le passé, nous prescrit de veiller sur l'Italie et de nous opposer à l'occupation de l'État de l'Église par les troupes autrichiennes». Et il ajoutait: «La France, puissance catholique, a besoin que le Saint-Siége soit indépendant; et que devient cette indépendance si le Pape est gardé par des baïonnettes étrangères? En m'envoyant ici, monseigneur, le Roi m'a confié deux grands intérêts: la défense de la souveraineté du Pape et la conservation de la paix de l'Europe. Quant au premier chef, mettez-moi à l'épreuve, et vous verrez si j'hésite à vous servir envers et contre tous. Quant à la paix de l'Europe, elle peut dépendre du Saint-Père, dont la charité s'alarmera sans doute à la pensée d'amener une collision entre la France et l'Autriche.» À ses collègues de la Conférence, il disait: «La tranquillité de l'État romain, d'un grand intérêt sans doute, ne peut pas être considérée isolément de la tranquillité de l'Europe. Des embarras pour le Saint-Siége, des émeutes, des désordres partiels ne peuvent être mis en balance avec l'immense danger pour la paix du monde d'une collision entre la France et l'Autriche. Puisque l'occupation ne peut durer toujours, ne vaut-il pas mieux qu'elle cesse au moment où les ministres des cinq puissances sont réunis à Rome pour y soutenir le trône pontifical, et alors que la force morale résultant de ce concours peut le mieux suppléer à la force matérielle d'une armée étrangère?»

Notre ambassadeur ne se contentait pas de développer ces arguments avec sa chaleur accoutumée. Il conseilla à son gouvernement d'envoyer une croisière dans l'Adriatique, ce qui fut fait aussitôt et ne laissa pas que de causer beaucoup d'émotion à Vienne et à Rome. Il proposa même, non sans hardiesse, de réunir à Toulon quelques régiments prêts à s'embarquer au premier signal pour Civita-Vecchia. C'était là un moyen extrême, et notre ambassadeur espérait bien qu'il suffirait de le faire entrevoir. Un jour que le cardinal Bernetti cherchait à le convaincre de l'impossibilité où serait longtemps le gouvernement romain de se passer de baïonnettes étrangères: «Nous avons aussi des baïonnettes à son service, répondit M. de Sainte-Aulaire; vingt mille Français, appelés par le Saint-Père, rivaliseraient de zèle avec les vingt mille Autrichiens qui les auraient devancés.» Cette insinuation jeta le cardinal dans un grand trouble; aussi l'ambassadeur, ne doutant pas qu'une proposition officielle ne fit plus d'effet encore, eût désiré être autorisé à demander au Saint-Siége, en termes respectueux, mais péremptoires, «l'honneur de concourir à sa défense», et à lui annoncer que «quatre régiments, prêts à partir de Toulon au premier signal, pourraient arriver en trois jours à Civita-Vecchia». Ces faits sont intéressants à noter, car on y trouve la première idée de l'expédition qui devait, l'année suivante, se faire à Ancône.

Cependant notre insistance et aussi la perspective, habilement indiquée, d'un débarquement de troupes françaises en Italie, avaient fini par ébranler ceux, qui nous avaient d'abord opposé un refus si absolu. Notre habile ambassadeur s'aperçut que dans la Conférence les esprits étaient arrivés à cet état où l'on ne cède pas encore complétement, mais où toute transaction a chance d'être favorablement accueillie. Il crut sage de profiter de cette disposition. Sans renoncer à poursuivre l'évacuation totale, il demanda que l'on commençât par une évacuation partielle. L'idée fut bien reçue. Il fut convenu, le 7 mai, qu'Ancône serait évacué huit jours après, et que les troupes se retireraient ensuite des Marches et de la Romagne, de telle sorte que, le 15 juin, moins de deux mois après le commencement de l'intervention, tout le corps d'occupation fût concentré dans la ville et la province de Bologne. À la date fixée, en effet, le mouvement de retraite commença. La nouvelle produisit d'autant plus d'effet en France qu'on s'y faisait une idée exagérée de l'importance stratégique d'Ancône, et que l'opposition avait répété, à satiété, que les Autrichiens ne consentiraient jamais à en sortir. Toutefois, l'opinion n'était pas d'humeur à se contenter de cette première satisfaction, et, de Paris, ordre fut donné à M. de Sainte-Aulaire de ne pas laisser aux Autrichiens un instant de répit, jusqu'à ce qu'ils eussent aussi évacué Bologne.

Ainsi relancé, l'ambassadeur d'Autriche répondit par une contre-proposition habile et raisonnable: il demanda que, par un acte public, les cinq grandes puissances s'engageassent à soutenir au besoin le Saint-Siége contre ses sujets rebelles; cette garantie, disait-il, devant suppléer à la force matérielle d'une armée étrangère, l'évacuation totale pourrait alors être ordonnée. La proposition fut bien accueillie par les représentants de la Prusse et de l'Autriche, et même, quoique moins explicitement, par celui de l'Angleterre. L'ambassadeur de France, qui ne pouvait, en matière si grave, se prononcer sans avoir les ordres de son gouvernement, la reçut ad referendum; il déclara qu'en tout cas la garantie ne lui paraîtrait possible que si elle était subordonnée à l'accomplissement et au maintien des réformes réclamées par la Conférence: cet amendement fut aussitôt accepté par les autres ambassadeurs. Ainsi complétée, la proposition paraissait, avec raison, très-avantageuse à M. de Sainte-Aulaire, qui s'empressa de la transmettre à son ministre, en l'appuyant fortement. À Paris, où l'on était alors mécontent de la conduite du gouvernement pontifical dans la question de l'amnistie, et disposé à mal prendre tout ce qui venait de Rome, le premier mouvement fut un non maussade (18 mai). Mais la réflexion ramena vite le cabinet français à une décision plus sage, et, dès le 24 mai, il fit savoir à M. de Sainte-Aulaire qu'il serait prêt à donner la garantie proposée, si le gouvernement pontifical lui accordait satisfaction pour l'amnistie et pour les réformes. Cette réponse fut accueillie avec joie dans la Conférence, qui prévoyait dès lors une issue heureuse à ses laborieuses délibérations. L'ambassadeur d'Autriche indiqua lui-même qu'une fois la garantie donnée, l'évacuation pourrait avoir lieu le 1er juillet.

Restait à réaliser la double condition à laquelle le gouvernement français subordonnait sa garantie. Pour l'amnistie, nous avons vu qu'à ce moment même M. de Sainte-Aulaire obtenait du cardinal Bernetti une note qui lui paraissait satisfaisante. Pour les réformes, le travail, bien que déjà commencé dans le sein de la Conférence et dans les conseils du Pape, était moins avancé. L'œuvre d'ailleurs était loin d'être facile. Que le gouvernement et l'administration de l'État romain eussent besoin de réformes, personne ne le niait, pas même M. de Metternich[577]. Le pouvoir n'avait rien de rigoureux, mais les abus pullulaient; la routine était maîtresse. Pas plus de garantie du reste pour les intérêts de l'État que pour la liberté légitime des habitants; partout un singulier mélange d'arbitraire et d'impuissance. La difficulté n'était pas de signaler le mal, c'était d'indiquer le remède. À entendre certains Français, rien de plus simple; il n'y avait qu'à faire table rase du passé, et puis, sur ce terrain déblayé et nivelé, transporter de toutes pièces les institutions politiques et administratives de la France moderne, à commencer par la souveraineté du peuple, le régime parlementaire, la liberté de la presse et la garde nationale. Inintelligente pour tous pays, cette exportation était absolument inadmissible pour les États de l'Église dont le nom seul suffisait à rappeler la condition spéciale. Il fallait tenir compte de ce caractère ecclésiastique, et aussi des mœurs particulières de ces populations, de leurs traditions, de leurs aptitudes, des institutions auxquelles les siècles avaient pu faire prendre racine sur leur sol. C'est cette tâche que devaient résoudre en quelques semaines cinq diplomates étrangers, la plupart nouveaux venus dans le pays, tous à peu près sans aucune connaissance de la législation canonique et de l'organisation cléricale. Des indigènes, ils n'avaient pas grand secours à espérer. Tandis que les zelanti désiraient voir échouer une prétention qui leur paraissait à la fois usurpatrice et révolutionnaire, les «libéraux» ne considéraient pas d'un meilleur œil une entreprise destinée à consolider le gouvernement qu'ils voulaient détruire. M. de Sainte-Aulaire ayant demandé alors à l'un des amis de la France, le prince Santa-Croce, de l'aider dans la recherche des réformes à proposer: «Dieu m'en garde, répondit celui-ci sans hésiter; vous entreprenez une tâche ingrate; vous ne réussirez à rien, et ceux qui seront signalés comme vous ayant donné leur concours resteront compromis en pure perte. Nous pensions que la France allait nous débarrasser des prêtres; mais puisque vous venez ici raffermir leur gouvernement, ne comptez pas sur moi pour vous y aider.» Quelques semaines auparavant, à une demande analogue, le marquis Gino Capponi avait fait même réponse. Il y avait alors en Italie des conspirateurs, mais pas de parti modéré et réformateur.

Malgré tant de difficultés, l'œuvre paraissait si nécessaire au raffermissement de l'autorité pontificale en Italie, au succès de la politique conservatrice en France, que M. de Sainte-Aulaire s'y était mis avec une ardeur qui, pour n'être pas exempte d'illusions, était du moins honnête et sincère. Il était parvenu à y intéresser les autres membres de la Conférence. Tous n'avaient pas, au fond, le même désir de réussir; mais tous affectaient le même zèle. Ils s'étaient facilement entendus sur l'indication générale des réformes à opérer: admissibilité des laïques aux fonctions administratives et judiciaires; conseils municipaux élus et dotés d'attributions très-larges; administrations provinciales composées de membres élus par les municipalités; consulte ou conseil central de gouvernement siégeant à Rome et formé par les délégués des administrations provinciales, auxquels seraient adjoints d'autres membres choisis par le gouvernement; enfin, dans l'ordre judiciaire, exécution et développement des réformes déjà décrétées en 1816, mais restées à peu près à l'état de lettre morte. Ces idées furent consignées dans un memorandum que les cinq ambassadeurs remirent au cardinal Bernetti: c'est ce document qui a acquis depuis une certaine célébrité diplomatique sous la désignation de Memorandum du 21 mai. Le gouvernement romain eût pu répondre à plusieurs des donneurs de conseils qu'ils lui demandaient plus de libertés qu'eux-mêmes n'en accordaient chez eux; mais il ne céda pas à la tentation de cette malice. Il fit au contraire bon accueil à la démarche des membres de la Conférence; peu de jours après, un règlement établissait, pour les Légations, un régime d'administration tout nouveau; le pouvoir y était confié à des conseils composés de laïques et délibérant librement. Ce n'était sans doute encore qu'un régime provisoire, une sorte d'essai, mais il était conforme aux idées du Memorandum.

On en était là du travail des réformes, dans les premiers jours de juin, quand arriva à Rome la nouvelle que la France consentait à garantir avec les autres puissances l'autorité du Pape dans ses États, à la condition que les réformes fussent préalablement accomplies. On n'avait plus que trois ou quatre semaines jusqu'au 1er juillet, date proposée pour l'évacuation: impossible en un délai si court de remplir les formalités qui devaient précéder tout édit législatif soumis à la signature pontificale. Or il nous importait beaucoup que l'évacuation ne fût pas retardée. De concert avec ses collègues étrangers, M. de Sainte-Aulaire imagina alors cet expédient: le cardinal secrétaire d'État devait adresser aux membres de la Conférence une note annonçant l'intention d'accomplir les réformes conseillées par le Memorandum; les ambassadeurs prendraient acte de cet engagement dans leur déclaration de garantie, celle-ci ne valant que dans la mesure où les réformes promises seraient accomplies. Le gouvernement romain, fort désireux d'obtenir la garantie, était prêt à faire la note demandée. On n'attendait que l'approbation de notre gouvernement.

Malheureusement celui-ci, toujours exclusivement préoccupé d'obtenir le plus possible pour satisfaire l'opinion française, persuadé d'ailleurs que M. de Sainte-Aulaire ménageait trop la cour de Rome, et qu'avec plus de fermeté l'on pouvait amener celle-ci à concéder davantage, décida de ne pas se contenter de ce qui lui était offert et d'exiger, comme condition préalable, indispensable, de la garantie, non une note du secrétaire d'État, mais trois édits du Pape, le premier contenant les bases claires et bien définies des améliorations qui devaient être introduites dans l'ordre administratif et judiciaire, le second abolissant la confiscation, le troisième accordant une amnistie formelle. Casimir Périer, suivant son procédé habituel, réunit les ambassadeurs étrangers pour leur exposer sa résolution, et telle était l'autorité qu'il avait acquise sur eux, tel était leur désir d'aider à sa victoire électorale[578], qu'ils consentirent à appuyer ses exigences. En leur nom, M. Pozzo di Borgo écrivit aux membres de la Conférence de Rome pour les presser de seconder fortement les nouvelles démarches de l'ambassadeur français.