Si bien disposé que fût le cabinet français pour les Belges, il n'était pas d'humeur à supporter patiemment de telles incartades. Le 12 avril, en réponse à une interpellation de M. Mauguin, le général Sébastiani laissa tomber ces paroles sévères et même quelque peu méprisantes: «Une association, traînant à sa suite le meurtre et le pillage, domine le gouvernement de Bruxelles. Cette association prétend qu'elle nous conduira à la guerre malgré nous. Non, la France ne se traînera pas misérablement à la suite de ces brouillons... La Belgique a encore besoin de nous; nous la protégerons; elle trouvera en nous à la fois des intentions bienveillantes et une volonté inébranlable.» Et Casimir Périer ajoutait sur le même ton: «J'ai souvent entendu reprocher à la Restauration d'adopter tantôt la politique russe, tantôt la politique anglaise. Serions-nous tombés si bas qu'il nous fallût donner maintenant à la France la politique belge? Non, non; nous voulons une politique française, il est temps que la France n'appartienne qu'à la France.»

Si, par cette attitude, Casimir Périer ne parvenait pas à rendre les Belges plus raisonnables, du moins il atteignait son but principal qui était de rétablir entre la France et l'Angleterre le bon accord, si gravement compromis à la fin du ministère Laffitte. Le 12 avril 1831, lord Palmerston écrivait à lord Granville, son ambassadeur à Paris: «Je vous prie de faire savoir à Périer combien nous lui savons gré du changement de ton et de dispositions qu'il a apporté dans le gouvernement français.» Et il ajoutait, dans une autre lettre du 31 mai: «Dites à Casimir Périer que vous m'avez répété la communication qu'il vous a faite l'autre jour à dîner, et le désir qu'il vous a exprimé d'être bien avec l'Angleterre. Assurez-le que ce gouvernement, et moi personnellement comme son organe, nous partageons entièrement son sentiment sur ce sujet. Nous comprenons parfaitement combien une entente cordiale et une amitié étroite entre l'Angleterre et la France doivent contribuer à assurer la paix du monde, à garantir les libertés et à seconder la prospérité des nations. Nous sommes convaincus qu'il est grandement de l'intérêt de l'Angleterre et de la France que cette amitié soit intime et solide.» Il rappelait ensuite comment elle avait été altérée à la fin du ministère Laffitte; puis il continuait ainsi: «Depuis l'arrivée de Casimir Périer, nous avons remarqué un complet changement dans l'esprit et l'humeur de la politique française. Toute chose venue de lui a été calculée pour nous inspirer confiance. Et si, par moments, le vieil esprit s'est montré chez quelques-uns de ceux qui agissaient sous lui, c'étaient des manifestations non autorisées, et qui devaient être réprimées aussitôt qu'elles auraient été connues de lui. En un mot, assurez-le que nous avons la plus grande confiance en lui et que nous sommes persuadés que, tant qu'il sera au pouvoir, l'amitié des deux contrées ira toujours se resserrant. Il ne sera pas inutile que vous profitiez d'une occasion pour dire au Roi à quel point la bonne entente des deux pays dépend du respect et de la confiance que nous inspire le caractère personnel de Périer, et combien sa nomination comme président du conseil a contribué à la paix de l'Europe[589].»

Ce n'était pas la moindre merveille produite par le caractère du ministre français que d'avoir inspiré une confiance aussi entière et aussi expansive à l'esprit soupçonneux de lord Palmerston. À la vérité, la naturelle méfiance que ce dernier dépouillait par extraordinaire quand il s'agissait de Périer, il continuait à la ressentir contre Louis-Philippe, contre le général Sébastiani, contre le maréchal Soult, contre M. de Talleyrand[590]. Elle se manifestait surtout quand il croyait entrevoir chez nos gouvernants quelque velléité de réaliser, dans une mesure si modeste qu'elle fût, le rêve d'agrandissement qui continuait à hanter les imaginations françaises. C'était d'ordinaire au moment où notre diplomatie se trouvait faire quelque chose dont l'Europe et en particulier l'Angleterre devaient lui savoir gré; elle ne se retenait pas alors de tâter un peu le terrain pour voir s'il ne serait pas possible d'obtenir en retour quelque petite rectification de frontière; tout cela avec peu d'insistance, par manière d'acquit de conscience, sans paraître avoir espoir et sérieuse volonté de réussir[591]. Lord Palmerston avait soin d'ailleurs de ne lui laisser aucune illusion. «Soyez inexorable sur ce point», écrivait-il à lord Granville, le 25 mars 1831[592].

On ne peut dire cependant que nous n'ayons rien obtenu. Parmi les dispositions des traités de 1815, l'une des plus blessantes pour notre pays était celle qui avait stipulé la construction et le maintien, près de nos frontières, d'une série de forteresses, véritables places d'armes d'une coalition antifrançaise; plusieurs de ces forteresses étaient dans la partie du royaume des Pays-Bas qui formait la Belgique. Qu'allaient-elles devenir? Dès le commencement d'avril 1831, le gouvernement français avait fait à Londres des ouvertures tendant à leur démolition. Les puissances ne pouvaient se dissimuler que c'était en effet la seule solution raisonnable: la possession de ces forteresses, peu compatible avec la neutralité du nouvel État, était du reste au-dessus de ses moyens militaires, et l'on pouvait craindre qu'en cas de guerre, elles ne tombassent aux mains de ceux contre qui on les avait élevées. Cependant, il était pénible aux anciens «alliés» de supprimer l'un des signes visibles et permanents de leur victoire et de reconnaître ainsi eux-mêmes à quel point l'œuvre de 1815 était atteinte. Tout au moins, pour diminuer leur déplaisir, ne voulurent-ils pas admettre la France à discuter avec eux les mesures à prendre. Prétention assez fondée, après tout, car il s'agissait de modifier des stipulations dans lesquelles nous n'avions pas été partie[593]. Cette réserve faite, les puissances cédèrent sur le fond, et, le 17 avril, le jour même où la Conférence recevait l'adhésion de la France aux bases de séparation, les représentants de l'Angleterre, de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie se réunirent hors la présence de notre représentant. Se fondant sur la situation nouvelle de la Belgique, sur la neutralité et l'inviolabilité de son territoire, ils décidèrent à l'unanimité qu'une partie des forteresses n'avait plus de raison d'être: la désignation de celles qui devaient être supprimées fut renvoyée au moment où il existerait à Bruxelles un gouvernement reconnu avec lequel les quatre puissances pourraient négocier à ce sujet. M. de Talleyrand et Casimir Périer reçurent aussitôt communication de cette décision, mais seulement à titre confidentiel. La lettre d'envoi témoignait d'une intention évidente d'être aimable pour la France; elle présentait la résolution «comme une nouvelle preuve de la confiance qu'inspiraient aux soussignés les dispositions manifestées par S. M. le roi des Français pour le maintien de la paix générale».

Cependant la situation créée par la résistance des Belges ne pouvait indéfiniment se prolonger; la Conférence était visiblement à bout de patience. Elle avait averti officiellement le cabinet de Bruxelles que, s'il ne retirait pas ses troupes du Luxembourg, la Confédération germanique allait mettre son armée en mouvement; mais rien n'y faisait: en Belgique, toute l'influence était tombée aux mains des exaltés et des violents; moins que jamais le gouvernement de la régence paraissait avoir la force matérielle et le crédit moral suffisants pour contenir les passions soulevées et ramener les esprits hors de voie. Voulait-on sauver le nouvel État d'une ruine imminente? une seule chance restait, c'était d'y hâter l'établissement d'un gouvernement qui comprît la nécessité et eût le moyen d'être raisonnable; en un mot, c'était d'y faire un roi.

Depuis la première tentative d'élection royale, en janvier et février 1831, le cercle des candidats possibles au trône s'était singulièrement rétréci. La France refusait le duc de Nemours et excluait le duc de Leuchtenberg; les Belges ne prenaient pas au sérieux les jeunes princes de Naples ou de Bavière; dès lors une seule candidature subsistait, celle de Léopold de Saxe-Cobourg. On se rappelle que dès l'origine elle avait été sinon proposée, du moins subsidiairement indiquée par lord Palmerston; mais, repoussée par le gouvernement français, il n'en avait presque pas été question dans les débats du congrès. Depuis lors, au contraire, la pensée des ministres du régent s'était tournée avec complaisance vers ce prince; sa couleur anglaise, l'opposition qui lui avait été d'abord faite par le cabinet de Paris, n'étaient pas une mauvaise note aux yeux de ministres qui nous gardaient alors rancune de l'avortement de la première élection, et qui se faisaient volontiers honneur auprès des autres puissances de n'être pas sous notre dépendance. De telles dispositions ne déplaisaient pas à lord Palmerston, et modifiaient même peu à peu ses sentiments à l'égard de la Belgique. Jusqu'à présent, l'ayant trouvée trop portée pour la France, il l'avait traitée sans bienveillance, et il écrivait, le 18 mars 1831: «Quant au règlement définitif de l'affaire de Belgique, plus ce pays sera ramené vers la Hollande, mieux ce sera pour lui et pour l'Europe[594].» La chance de voir le nouvel État se mettre en froid avec la France et choisir un prince presque anglais lui fit prendre un intérêt tout nouveau à son indépendance. Dans les premiers jours d'avril 1831, il faisait donner au régent des conseils qui pouvaient se résumer ainsi: «Les intérêts de l'Angleterre exigent que la Belgique ne soit ni unie à la France, ni placée sous sa dépendance: les intérêts de la Russie, de la Prusse et de l'Autriche sont les mêmes, et il y a une détermination commune, de la part de ces quatre puissances, de ne permettre ni une pareille union ni une pareille dépendance. L'Angleterre désire sincèrement le bonheur de la Belgique. Ce qui lui sourirait le plus serait une réconciliation avec la Hollande; mais si ce projet ne peut être réalisé, le gouvernement britannique préférera le choix du prince Léopold à tout autre arrangement[595].» L'envoyé anglais à Bruxelles, lord Ponsonby, naguère si passionné pour le prince d'Orange, disait au ministre belge: «Je ne veux plus vous parler de ce prince; il a risqué la partie, et l'a perdue sans ressource.» Lord Ponsonby promettait de déployer désormais la même ardeur au service du prince de Cobourg[596].

Qu'allait faire la France? Persisterait-elle dans cette rivalité d'influence qui, sous le ministère Laffitte, lui avait fait prononcer l'exclusion du prince de Cobourg par représaille de l'opposition faite au duc de Nemours? Mais elle n'avait aucun autre candidat possible. Était-il sage de bouder celui qui arriverait peut-être sans elle, ou d'acculer les Belges à une république que l'Europe ne tolérerait probablement pas et qui eût été d'un voisinage dangereux pour notre jeune monarchie? Et puis, dans la crise que nous eussions ainsi provoquée, ne risquions-nous pas l'existence même de la Belgique indépendante, c'est-à-dire l'intérêt premier de la France? Périer le comprit. D'ailleurs, il était dans le dessein général de sa politique de donner des gages à l'Angleterre et de marcher le plus possible d'accord avec elle. Dès les derniers jours de mars, le même ministre qui, sous le cabinet précédent, menaçait la Belgique de lui tirer des coups de canon si elle choisissait Léopold, le général Sébastiani, faisait savoir à Londres que nous étions prêts à soutenir ce prince[597]. Peu après, il informait les Belges que nous n'entendions «prendre aucune part active au choix du Roi», que nous voulions «demeurer complétement neutres», et que nous «reconnaîtrions celui qui serait élu, pourvu du moins que ce ne fût pas un membre ou un allié de la famille Bonaparte[598]». De son côté, lord Palmerston, par ménagement pour les susceptibilités françaises, loin de mettre en lumière le caractère anglais du candidat, s'appliquait à l'atténuer. «Ce qui nous fait désirer Léopold, disait lord Palmerston à M. de Talleyrand, c'est la conviction qu'il deviendra un bon roi belge, qu'il ne sera pas plus anglais que français[599].» Et, à la Chambre des lords, lord Grey répétait, quelques semaines plus tard: «Si ce prince montait sur le trône, il ne tarderait pas à montrer qu'il n'est ni anglais, ni français, mais uniquement et entièrement belge.» Ce n'était pas là seulement des phrases de chancellerie ou de tribune, et les ministres britanniques se trouvaient peut-être parler plus vrai encore qu'ils ne le croyaient. Le prince de Cobourg, en effet, était un trop fin politique pour se laisser donner une couleur exclusive; bien au contraire, afin de modifier la physionomie anglaise que lui avait donnée son premier mariage, il était décidé à solliciter la main d'une princesse française, s'appliquait à entretenir personnellement de bons rapports avec Louis-Philippe, à gagner sa confiance, faisait son éloge dans les conversations qu'il avait avec les Belges, et signalait à ces derniers combien l'intimité avec la France était nécessaire à leur nouvel État[600].

Dès qu'ils furent rassurés sur les dispositions du gouvernement français, les membres du cabinet belge n'hésitèrent pas à envoyer en Angleterre une députation officieuse chargée de pressentir les intentions de Léopold[601]; cette démarche eut lieu dans la seconde moitié d'avril. Le prince fit aimable accueil aux députés, se montra flatté de l'ouverture et désireux de pouvoir l'accepter. Mais, dès les premiers pourparlers, une difficulté s'éleva qui mit tout en suspens. Les députés, conformément aux instructions très-précises qu'ils avaient reçues, entendaient que l'élection du Roi fût le début et non le terme des arrangements à conclure avec l'Europe; ils comptaient précisément sur la présence d'un roi pour continuer dans des conditions plus avantageuses les négociations actuellement pendantes, et pour obtenir de la Conférence les concessions territoriales qu'elle leur avait jusqu'à présent refusées. De son côté, le prince, dont l'ambition était trop sagace pour se jeter à l'aveugle dans n'importe quelle aventure, ne voulait accepter la couronne qu'après que la Belgique se serait entendue avec les naissances au moins sur le principe, sinon sur l'exécution des délimitations de frontières. «Je ne saurais, disait-il aux envoyés belges, accepter la souveraineté d'un État dont le territoire est contesté par toutes les puissances; ce serait, sans profit pour vous, me constituer, en mettant le pied sur votre sol, en état d'hostilité avec tout le monde[602].» Vainement les entrevues se renouvelaient-elles; de part et d'autre, chacun restait sur son terrain, et la question n'avançait point d'un pas. Lord Palmerston approuvait le prince de Cobourg: «Léopold a bien raison, écrivait-il à lord Granville, de ne pas accepter jusqu'à ce qu'il sache ce qu'on lui offre. S'il agissait autrement, il serait comme don Miguel, que personne ne reconnaît. En fait, on lui offre, non pas un trône, mais plutôt une querelle avec toute l'Europe et une complète incertitude de la terminer jamais[603].» En même temps, le ministre anglais avertissait une fois de plus les Belges qu'ils ne devaient pas s'attendre à voir changer les conditions du protocole du 20 janvier, et qu'à prolonger leur résistance, ils risquaient de perdre leur indépendance[604]. En effet, par un nouveau protocole en date du 10 mai, la Conférence décidait que si les «bases de séparation» n'étaient pas acceptées par le gouvernement de Bruxelles avant le 1er juin, les cinq puissances rompraient toutes relations avec lui; que, loin de s'interposer ultérieurement auprès de la Confédération germanique, comme elles l'avaient fait jusqu'alors, pour retarder l'adoption des mesures que la Confédération s'était décidée à prendre dans le grand-duché de Luxembourg, elles ne pourraient que reconnaître elles-mêmes la nécessité de ces mesures; enfin que si les Belges attaquaient la Hollande, les cinq puissances auraient à concerter les mesures qu'elles croiraient de leur devoir d'opposer à de telles attaques, et que la première de ces mesures consisterait dans le blocus de tous les ports, depuis Anvers jusqu'à la frontière de France. La situation de la Belgique devenait donc de plus en plus critique, d'autant qu'à ces menaces du dehors s'ajoutaient, au dedans, les progrès de l'agitation démagogique. Le ministre des relations extérieures, M. Lebeau, en était réduit à écrire, le 21 mai, à lord Ponsonby: «Nous allons tomber dans l'anarchie; j'entends craquer l'édifice[605].» À Bruxelles, les esprits raisonnables et de sang-froid ne devaient-ils pas commencer à se rendre compte que leur pays s'était engagé dans une impasse, et qu'il ne pouvait en sortir sans rabattre quelque chose de ses exigences?

Ce fut cependant la Conférence qui fit les premiers pas vers une transaction. Fidèle à l'attitude qu'il avait prise dès l'origine, Casimir Périer ne se séparait pas des autres puissances dans les avertissements et les injonctions adressés aux Belges; mais il usait en même temps de toute son influence pour éloigner le plus possible une rupture dangereuse, et cette influence était d'autant plus efficace qu'il avait donné à l'Europe plus de gages de son désir de marcher avec elle. L'Angleterre, dont il s'était rapproché avec une si sage prévoyance, le secondait dans cet effort de conciliation; il n'était pas jusqu'à lord Ponsonby qui ne recommandât les ménagements et la temporisation. L'une des questions qui tenaient le plus au cœur des Belges était celle du Luxembourg. Pressée par les deux puissances occidentales, et prenant en considération l'avantage qu'il y avait à faciliter l'avénement du prince Léopold, la Conférence prit, le 25 mai, une décision qui rendait aux Belges une chance de rester maîtres du grand-duché; elle s'engageait, pour le cas où ceux-ci accepteraient, dans le délai fixé, c'est-à-dire avant le 1er juin, les bases de séparation, à employer ses bons offices, soit près du roi de Hollande, soit près de la Confédération germanique, pour faciliter à la Belgique l'acquisition à titre onéreux du grand-duché de Luxembourg; mais, pour le cas où les Belges persisteraient à repousser le protocole du 20 janvier, elle maintenait et renouvelait toutes ses menaces antérieures.

À Bruxelles, les exaltés ne voyant que ce qu'on leur refusait encore, offusqués des injonctions à terme fixe qu'on leur adressait, accueillirent avec une indignation bruyante la nouvelle décision de la Conférence. À peine fut-elle communiquée au congrès par une lettre de lord Ponsonby, qu'un des représentants, M. Jottrand, s'écria: «Vous aurez à choisir entre une soumission aveugle aux volontés de la Sainte-Alliance et le droit sacré d'insurrection en vertu duquel se sont constituées l'Amérique septentrionale, la Hollande, la Pologne et la France elle-même. Pour moi, mon choix ne sera pas douteux.» Le gouvernement, tout en sentant la folie périlleuse d'une telle attitude, n'osait la combattre de front. Il essaya d'un moyen détourné. À sa suggestion, une double motion fut faite au congrès, de procéder tout de suite à la nomination du Roi et d'envoyer à Londres des commissaires chargés de suivre avec la Conférence les négociations territoriales. On ne se flattait pas sans doute que Léopold revînt sur sa décision première et acceptât la couronne tant que la question de frontières ne serait pas résolue, mais on espérait ainsi l'intéresser au succès des négociations; quant aux commissaires, on ne parlait pas de leur donner mandat exprès de transiger, mais au fond les auteurs de la proposition attendaient d'eux qu'ils transigeassent sans mandat. Après des débats orageux, et malgré une violente opposition, des votes successifs, émis le 31 mai et le 2 juin, décidèrent l'élection immédiate du Roi et autorisèrent le gouvernement à ouvrir des négociations «pour terminer toutes les questions territoriales au moyen de sacrifices pécuniaires», sauf à soumettre l'arrangement à la ratification du congrès.