Tant de crises avaient nécessairement leur contre-coup sur les finances publiques. On se rappelle qu'à la fin de la session de 1846, elles paraissaient en bon état: le ministère se félicitait de les avoir dégagées des embarras que lui avait légués le cabinet du 1er mars[25]. Quelques mois s'écoulent, et voici qu'à la suite de la mauvaise récolte, les embarras renaissent: le terrain qu'on croyait avoir gagné semble perdu. C'est d'abord l'équilibre du budget ordinaire, si laborieusement reconquis en 1844 et 1845, après quatre années de déficit, qui est de nouveau compromis. D'une part, les dépenses s'accroissaient des secours donnés aux populations éprouvées par la disette et les inondations, du prix beaucoup plus élevé dont il fallait payer l'alimentation des armées de terre et de mer, enfin des augmentations d'effectif jugées nécessaires pour maintenir partout l'ordre[26]. D'autre part, le rendement des impôts indirects, qui, depuis quelque temps, avait accusé une progression annuelle de 24 millions en moyenne, faiblissait sous le coup du malaise général; sans doute, l'élan était tel que le ralentissement ne se faisait pas tout de suite sentir, et que le résultat total de 1846, malgré la crise des derniers mois, faisait encore ressortir, par rapport à 1845, une augmentation de 19 millions; mais, dans les premiers mois de 1847, le déchet était considérable: ce n'était pas seulement un arrêt; c'était un recul marqué. Accroissement des dépenses, diminution des recettes, il y avait là une double cause de déficit: ce déficit était pour le budget ordinaire de 1846, de 45 millions; il s'annonçait beaucoup plus fort pour 1847[27].

La crise n'avait pas une influence moins fâcheuse sur le budget extraordinaire. On sait quel avait été le système établi par la loi du 11 juin 1842, pour les dépenses de chemins de fer, et étendu depuis à beaucoup d'autres dépenses: prévues pour plus d'un milliard, effectuées pour environ 400 millions, ces dépenses avaient été laissées provisoirement à la charge de la dette flottante, jusqu'au jour où l'extinction des découverts budgétaires permettrait d'y appliquer les réserves de l'amortissement[28]. Au commencement de 1846, on croyait ce moment arrivé: la liquidation du passé paraissait terminée; les découverts accumulés de 1840 à 1844 allaient être éteints et même laisser libre, sur les 77 millions composant les réserves de l'amortissement en 1846, une somme de 57 millions qui pourrait être affectée aux travaux publics. Mais, pour cela, il fallait que l'équilibre du budget ordinaire, rétabli en 1845, ne fût pas de nouveau détruit. Le retour du déficit faisait évanouir ces espérances, bouleversait ces calculs, et ajournait indéfiniment l'échéance où les réserves de l'amortissement seraient disponibles. Or, comme les grands travaux n'étaient pas, ne pouvaient pas être complètement interrompus,—on avait prévu de ce chef, en 1847, une dépense de 197 millions,—ils retombaient à la charge de la dette flottante, qui se trouvait notablement grossie: de 400 millions, chiffre qu'elle avait atteint en janvier 1846, elle s'élevait à 600 millions et menaçait d'atteindre presque 700 millions à la fin de 1847.

C'était beaucoup pour l'époque, d'autant que, par l'effet de la crise, les ressources qui alimentaient d'ordinaire cette dette flottante devenaient moins abondantes et moins faciles. Elles étaient de deux natures: les unes qui venaient spontanément au Trésor: avances des receveurs généraux, dépôts des communes et des établissements publics, portion non consolidée des fonds des caisses d'épargne; les autres que le Trésor, au contraire, allait chercher par l'émission des bons royaux. La première catégorie de ces ressources se trouvait notablement réduite par les retraits opérés dans les caisses d'épargne, par les dépenses que les communes s'imposaient pour abaisser le prix du pain et ouvrir des ateliers de charité, et en général par tous les besoins d'argent nés de la disette, des inondations et du mauvais état des affaires. Dès lors, force était de demander davantage à l'émission des bons du Trésor. Une loi du 20 juin 1847 autorisa le ministre des finances à porter cette émission de 210 à 275 millions. Mais, au moment où il fallait émettre un plus grand nombre de bons, ceux-ci, toujours par l'effet de la crise, se plaçaient plus difficilement; le crédit de l'État, sans être ébranlé, se ressentait des embarras du marché; dès le mois d'avril 1847, le ministre des finances était obligé d'élever à 5 pour 100 l'intérêt des bons du Trésor; ce ne fut qu'au mois d'août suivant qu'il jugea possible de le ramener à 4 1/2. Tous ces faits mettaient davantage en lumière l'inconvénient d'une dette flottante trop considérable, et le gouvernement était amené à chercher les moyens de la réduire. Un seul s'offrait à lui: consolider une partie de cette dette, en la transformant en dette perpétuelle. Dans ce dessein, il se fit autoriser, par une loi du 8 août 1847, à contracter, quand il jugerait le moment favorable, un emprunt de 350 millions. On verra plus tard dans quelles conditions et dans quelle mesure les circonstances permettront de réaliser cet emprunt.

Le ministère ne pouvait chercher à dissimuler cet état embarrassé des finances: plus d'une fois, au cours de la session, il s'en expliqua franchement, sans découragement, mais non sans mélancolie. Il avait soin d'en bien marquer l'origine accidentelle, de faire tout remonter à la mauvaise récolte et aux inondations. Les commissions du budget, de leur naturel un peu sévères et maussades, appuyèrent plus encore sur ce qu'elles appelaient «les tristes aspects» des exercices de 1846 et de 1847; elles ne contestaient pas que les fléaux survenus à la fin de 1846 n'en fussent une des causes; mais, à leur avis, ce n'était pas la cause unique; il y avait aussi de la faute du gouvernement, qui, dans l'enivrement des années prospères, était allé trop vite, avait voulu tout faire à la fois, et qui avait eu le tort plus grave encore de ne pas prévoir les mauvais jours[29]. Ce reproche contenait une part de vérité. Non sans doute qu'il eût été loisible au gouvernement de se soustraire à l'obligation, très lourde et très périlleuse en effet, de tout faire à la fois: ni l'exécution des chemins de fer, ni la conquête de l'Algérie n'eussent pu être retardées ou ralenties, sans qu'il en coûtât plus cher encore au pays; et si l'on y avait ajouté les dépenses militaires, suite de l'alerte de 1840, la faute n'en était pas au ministère du 29 octobre. Son tort était ailleurs: il consistait à avoir adopté, pour l'exécution des grands travaux, des combinaisons financières supposant la persistance d'un ciel sans nuage; on ne s'était pas assez précautionné contre les accidents possibles. Défaut de prévoyance qui, sans être la cause première et principale de la crise, avait contribué à la rendre, quand elle était survenue, plus sensible et plus troublante. Des finances moins engagées eussent mieux supporté le coup de la disette et des inondations.

On voit combien nombreuses et graves étaient, pour les fortunes privées et pour la fortune publique, les conséquences de la mauvaise récolte de 1846. Rarement un simple accident climatérique avait produit une telle succession de contrecoups. Le mal, d'ailleurs, n'était pas spécial à la France; il s'étendait à tous les pays où les blés avaient manqué. En Angleterre, il sévissait plus rudement encore que chez nous. Sous le coup d'une disette qui, en Irlande, prenait, suivant l'expression de lord John Russell, le caractère d'une «famine du treizième siècle», les finances du Royaume-Uni, très florissantes pendant les années précédentes, étaient devenues tout à coup fort embarrassées. De très gros déficit succédaient brusquement à de gros excédents. Le rendement des impôts baissait de 37 millions, pendant le premier trimestre de 1847. L'ébranlement du crédit faisait tomber les consolidés de 93 à 79 1/2. La Banque royale, effrayée du vide de ses caisses, hésitait à escompter les meilleurs papiers. Une véritable panique se produisait chez les actionnaires des compagnies de chemins de fer. Les faillites se multipliaient. Toutes les transactions étaient suspendues. En somme, le désordre économique semblait d'autant plus désastreux que le pays avait été surpris au milieu d'un mouvement d'affaires plus actif et plus compliqué, dans une fièvre de spéculation plus intense. La crise n'était pas seulement plus aiguë qu'en France, elle devait durer plus longtemps: au milieu de 1847, quand on voyait déjà chez nous les signes d'un retour de prospérité, le mal ne diminuait pas outre-Manche: bien au contraire, il menaçait de s'aggraver encore.

La pensée des embarras plus grands de l'Angleterre ne suffisait pas à consoler le public français de ses propres déboires. Il demeurait surpris, inquiet, triste d'avoir vu se voiler si rapidement une prospérité dont il s'était fait une agréable et fructueuse habitude. L'opposition ne manquait pas d'exploiter cette humeur et tâchait de la tourner en grief contre le gouvernement. Naguère, quand les intérêts matériels avaient pleine satisfaction, elle avait imaginé de reprocher au cabinet d'en être trop préoccupé; maintenant qu'ils étaient en souffrance, elle l'accusait de les avoir compromis, et elle ne se trompait pas en croyant ce second moyen d'attaque plus efficace que le premier. Aussi avec quel entrain passionné s'appliquait-elle à rendre plus douloureux et plus irritants les malaises du pays! On eût dit que dans chaque symptôme fâcheux qu'elle pouvait enregistrer, elle voyait une bonne fortune. Le tort ainsi fait non seulement au ministère, mais à la monarchie, fut considérable: parmi les causes complexes de cette maladie de l'esprit public qui fut le prodrome de la révolution de Février et qui la rendit possible, il faut évidemment faire une certaine part à la crise économique, née de la mauvaise récolte de 1846.

V

Obligé, par la situation embarrassée des finances, d'ajourner certaines réformes économiques qui eussent, du moins au début, diminué les recettes du Trésor[30], le gouvernement aurait dû chercher, ce semble, à compenser cette immobilité forcée dans l'ordre des progrès matériels, par une activité plus féconde pour ce qui regardait le progrès moral. Une occasion s'offrait à lui: c'était la question toujours pendante de la liberté d'enseignement[31], question plus large que son étiquette; car, en réalité, elle renfermait le plus important des problèmes qui s'imposent aux hommes politiques du dix-neuvième siècle, celui du rapprochement à opérer entre l'État moderne et l'Église antique, entre la liberté et la foi. Un calme relatif s'était fait sur ce sujet, après les luttes si vives des années précédentes. Le moment paraissait venu de conclure une sorte de concordat, de pacifier définitivement les esprits par un nouvel édit de Nantes.

Comme j'ai déjà eu plusieurs fois occasion de l'indiquer, M. Guizot personnellement comprenait l'importance de la liberté d'enseignement et était disposé à l'accorder. Il en avait pris l'engagement solennel, dans son discours du 31 janvier 1846[32]. Il n'était pas, du reste, sans s'apercevoir que, même au point de vue politique, le «parti catholique» commençait à devenir une force avec laquelle il fallait compter. Aux élections générales de 1846, M. de Montalembert, imitant la tactique par laquelle M. Cobden venait de faire triompher en Angleterre la liberté commerciale, avait donné comme mot d'ordre à ses amis de se tenir en dehors des questions débattues entre le ministère et l'opposition, et de porter l'appoint souvent décisif de leurs voix au candidat, quel qu'il fût, qui prendrait un engagement en faveur de la liberté d'enseignement. Sans doute, dans ce rôle tout nouveau pour eux, les catholiques s'étaient montrés novices, incertains, ignorants de leur force et de leur nombre. Toutefois, ils avaient contribué à l'échec de plusieurs de leurs adversaires, avaient fait triompher quelques-uns de leurs plus chauds amis, entre autres M. de Falloux, et, parmi les élus d'opinions diverses, ils en comptaient cent quarante-six qui s'étaient prononcés pour la liberté religieuse. Bien que, parmi ces promesses de candidats, toutes ne fussent pas également sincères et solides, c'était un grand changement par rapport à la Chambre précédente, où les intérêts religieux n'étaient pour ainsi dire pas représentés. Les catholiques ne s'endormirent pas sur ce succès relatif; ils lancèrent des pétitions qui, dès les premiers mois de 1847, réunissaient plus de cent mille signatures. Ainsi stimulé, le ministère ne pouvait se dérober. Le 12 avril 1847, M. de Salvandy déposa le projet promis.

L'exposé des motifs n'était pas, comme celui de M. Villemain en 1844, un plaidoyer contre la liberté d'enseignement; tout au contraire, avec la pompe chaleureuse qui lui était habituelle, M. de Salvandy y proclamait le droit de la famille, condamnait le monopole, rendait hommage à l'action de la religion dans l'éducation et reconnaissait tout ce qu'avaient de légitime les préoccupations du clergé en semblable matière. Malheureusement, la loi elle-même ne répondait pas à ce préambule. Ses dispositions, bien que plus conciliantes que celles du projet de 1844, étaient beaucoup moins larges et libérales que le projet de 1836, chaque jour plus regretté par les catholiques. Si M. de Salvandy n'était pas aussi exigeant que M. Villemain pour les certificats et grades imposés à qui voulait enseigner, il l'était cependant assez pour que ces conditions équivalussent souvent à une interdiction. Si, pour certaines répressions, il substituait les tribunaux à l'Université, il donnait à celle-ci des droits considérables de surveillance, de direction et de juridiction sur les établissements libres, lui accordait jusqu'au pouvoir de désigner tous les livres de classe, et maintenait le certificat d'études. S'il posait le principe d'un grand conseil de l'instruction publique plus large que le conseil royal de l'Université, il faisait, dans ce conseil, une part dérisoire aux éléments non universitaires. Enfin, s'il n'obligeait plus les professeurs à déclarer eux-mêmes qu'ils ne faisaient point partie d'une congrégation religieuse, il maintenait contre les membres de ces congrégations l'interdiction d'enseigner. En même temps, il proposait sur l'instruction primaire une loi à laquelle on reprochait de diminuer les libertés concédées en 1833, et, à propos de projets préparés par lui sur l'enseignement du droit et de la médecine, il disait à ceux qui réclamaient la liberté de l'enseignement supérieur: «Le gouvernement n'est pas préparé au fait, et il nie le droit.»