De la vénalité des offices.—Elle est approuvée par Montesquieu et par Forbonnais.—Colbert supprime un grand nombre d'offices inutiles.—Nombre, valeur et produit des offices pendant son administration.—Ce qu'il fit en faveur de l'agriculture.—Il diminue le taux légal de l'intérêt.—Fait travailler au cadastre et modifie l'assiette de l'impôt.—Édits qui défendent de saisir les bestiaux pour le paiement des tailles.—Rétablissement des haras.—Colbert reconnaît que les peuples n'avaient jamais été aussi chargés auparavant.

Au nombre des abus dont Colbert se préoccupa, il faut compter parmi les plus funestes la vénalité des offices. Cet abus, profondément entré dans les mœurs de l'ancienne société, et à la conservation duquel le sort d'un grand nombre de familles était lié, Colbert ne songea pas sans doute à le détruire tout entier; mais il eut au moins la gloire d'en atténuer considérablement les conséquences en réduisant autant qu'il lui fut possible, sauf pendant les crises financières de la guerre, le nombre des officiers publics.

La vénalité des offices remontait aux premiers siècles de notre histoire. Déjà, sous saint Louis, une ordonnance défendit de vendre les offices de judicature, ce qui n'empêcha pas Louis-le-Hutin et Philippe-le-Long, ses successeurs, de les mettre en ferme. Au contraire, Charles V, Charles VII, Louis XI et Charles VIII ordonnèrent qu'au moment de la vacation de quelque office de judicature les autres officiers du même tribunal désigneraient deux ou trois sujets des plus capables parmi lesquels le roi choisirait le plus digne, «voulant, disaient les édits, que ces offices fussent conférés gratuitement, afin que la justice fût administrée de même.» Louis XII se vit dans la nécessité de les vendre pour payer les dettes contractées par son prédécesseur dans les guerres d'Italie; mais son projet était d'en rembourser le montant dès que l'état des finances le lui permettrait. Au lieu d'obéir à ce vœu, François Ier trafiqua de tous les emplois indistinctement. Sous les règnes suivants, les abus ne firent qu'augmenter. Bientôt un seul titulaire ne suffit plus pour la même charge, et presque tous les emplois de finances furent confiés à deux et quelquefois même à quatre agents, que l'on désignait comme il suit: l'ordinaire, l'alternatif, le triennal et le quatriennal. Une ordonnance de Henri II affecta 20,000 livres par an au trésorier de l'épargne qui serait en charge, et 10,000 livres à l'alternatif. La même ordonnance enjoignit de dresser le rôle de tous les emplois publics et de les mettre aux enchères, à l'exception de ceux qui ne rapportaient pas plus de 60 écus. Sur les observations de l'assemblée des notables, Henri IV avait d'abord décrété l'abolition de la vénalité au moyen d'une augmentation de traitement fixée à 10 pour 100 de la finance payée, augmentation qui cesserait au moment de la mort du titulaire. Par malheur, Henri IV ne persista pas dans ce système, et, en 1604, il rendit un édit portant qu'on pourrait conserver dans les familles la propriété de toute espèce d'offices en payant tous les ans aux parties casuelles le soixantième de ce qu'ils auraient coûté. Ce nouveau droit fut appelé droit annuel, mais principalement la paulette, du nom du traitant Paulet, qui en devint le fermier, moyennant 2,263,000 livres par an, avec un bail de 9 ans, toujours renouvelé depuis cette époque, malgré la promesse qu'Henri IV avait faite en l'établissant[376].

Deux hommes dont le nom a une grande autorité, bien qu'à des titres divers, Montesquieu et Forbonnais, ont approuvé la vénalité des offices. Suivant Montesquieu, «la vénalité est bonne dans les États monarchiques, parce qu'elle fait faire comme un métier de famille ce qu'on ne voudrait pas entreprendre pour la vertu; qu'elle destine chacun à son devoir et rend les ordres de l'État plus permanents.» Montesquieu ajoute que, si les charges ne se vendaient pas par un règlement public, l'indigence et l'avidité des courtisans les vendraient tout de même; que le hasard donne de meilleurs choix que le choix du prince, et que la manière de s'avancer par les richesses inspire et entretient l'industrie, chose dont le gouvernement monarchique a grand besoin. Enfin, comme preuve à l'appui de son assertion, Montesquieu a fait remarquer l'extrême paresse de l'Espagne où l'État donnait tous les emplois[377].

Quant à Forbonnais, il alléguait que le haut prix des charges était, entre les mains du prince, un gage de la fidélité des titulaires: qu'en général les riches recevaient une meilleure éducation; qu'ils avaient plus de dignité et de désintéressement, et que, d'ailleurs, la vénalité des charges était la source d'un impôt utile à l'État sans être onéreux au peuple. Enfin, Forbonnais pensait comme Montesquieu que, si les charges n'étaient pas vendues ostensiblement au profit de l'État, elles le seraient secrètement au profit des courtisans, et il paraît même que ce dernier motif détermina Sully à proposer l'édit de 1604, qui rétablit la vénalité des offices moyennant le payement du droit annuel[378]..

On a pu voir la faiblesse des arguments de Montesquieu en faveur de la vénalité des offices. Ici, comme dans beaucoup de passages de son ouvrage, Montesquieu s'est trompé pour avoir voulu assigner des mobiles divers aux actions des hommes, suivant qu'ils font partie d'un État monarchique ou républicain. Le cœur de l'homme est le même partout, et partout on a toujours estimé à honneur de remplir les principales charges d'un État. Jamais, au contraire, et nulle part, on n'a cru s'abaisser en acceptant des emplois publics[379].

«Quoi! dit Voltaire en commentant ce passage de l'Esprit des Lois, on ne trouverait point de conseillers pour juger dans les Parlements de France, si on leur donnait les charges gratuitement! La fonction divine de rendre justice, de disposer de la fortune et de la vie des hommes, un métier de famille! Plaignons Montesquieu d'avoir déshonoré son ouvrage par de tels paradoxes; mais pardonnons-lui. Son oncle avait acheté une charge de président en province, et il la lui laissa. On retrouve l'homme partout. Nul de nous n'est sans faiblesse.»

La paresse reprochée aux Espagnols par Montesquieu n'avait pas davantage la cause qu'il lui attribua, car elle provenait évidemment de la masse de numéraire qui leur arrivait des Indes. En Angleterre, en Hollande, la plupart des charges n'étaient pas vénales; elles s'y donnaient gratuitement comme en Espagne; pourtant, les populations n'y étaient pas inactives, et leur industrie faisait, au contraire, le désespoir de Colbert. Les motifs allégués par Forbonnais n'ont pas plus de fondement. Sous le système de la vénalité des charges, ce qui importait le plus à l'État, c'était, au moment de leur création, d'en toucher le prix; quant à la manière dont elles étaient ensuite remplies, dont la justice était rendue, le pays administré, il s'en préoccupait secondairement. On comprend que certains emplois doivent être confiés à des hommes riches; mais qui eût empêché de choisir de préférence les titulaires dans cette classe, ainsi que cela se pratique généralement aujourd'hui pour les fonctions judiciaires? Le prétexte d'un impôt utile sans être onéreux ne résiste pas davantage au raisonnement, car il eût fallu pour cela que l'acquéreur d'une charge consentît à n'en retirer que l'intérêt, ce qui n'avait pas lieu, de sorte que le peuple finissait toujours par payer, sous forme de gages, d'épices ou par tout autre expédient moins honnête, l'impôt dont on avait prétendu l'exonérer. Enfin, de ce que quelques courtisans besogneux auraient abusé de leur position pour rançonner les solliciteurs, ce n'était pas un motif suffisant pour que l'État renonçât à une de ses plus belles prérogatives. Il y avait en effet dans cette renonciation une atteinte profonde à la morale, à la raison, à un principe, et c'était vraiment aller trop loin de dire, comme Montesquieu, que le hasard donnait de meilleurs choix que le choix du prince. Le seul inconvénient que pût avoir l'abolition de la vénalité des offices, c'était de multiplier outre mesure le nombre des aspirants aux fonctions publiques; mais cet inconvénient, il y avait un moyen d'en diminuer considérablement la gravité en établissant, pour condition d'admission aux emplois, des règles sévères, des examens, des entraves enfin, dont la rigueur aurait pu s'accroître en proportion du nombre des candidats, et qui, en définitive, eussent encore tourné au profit du bien général.

Quoi qu'il en soit des raisons par lesquelles la vénalité des offices pouvait être attaquée ou défendue, à l'époque où Colbert arriva au ministère, la seule chose possible, tant, je le répète, la société était profondément engagée dans cette voie, c'était de diminuer le nombre vraiment prodigieux des emplois inutiles que les embarras des années précédentes avaient fait créer. Un des successeurs de Colbert disait agréablement à Louis XIV: Toutes les fois que Votre Majesté crée une charge, Dieu crée un sot pour l'acheter. Quelle que fût cette charge, l'acheteur n'était pas un sot s'il en retirait de bons revenus; aussi en trouvait-on pour les plus ridicules et les plus absurdes. En 1664, Colbert remboursa les titulaires d'un grand nombre d'offices superflus, entre autres tous les triennaux et quatriennaux. Il supprima aussi deux cent quinze charges de secrétaires de roi. En même temps, il fit faire un relevé de tous les offices de justice et de finance qui existaient alors dans le royaume. Ce relevé présente les résultats suivants.

La France se divisait alors en vingt-cinq grandes provinces ou généralités, et sa population était, comme on l'a vu, d'environ vingt à vingt-deux millions d'habitants.