Le traité de Paris, en ôtant à la France les pays immenses que la conquête avait précédemment mis entre ses mains, rendait indispensables des arrangements ultérieurs pour disposer de ces territoires. Plusieurs souverains, tels que le roi de Sardaigne[122], l'électeur de Hanovre[123], celui de Hesse-Cassel, étaient rentrés dans les États qui leur avaient été enlevés par la guerre, aussitôt que ces États s'étaient trouvés délivrés. Mais le sort de beaucoup des pays abandonnés par la France restait à décider. Il y avait aussi à prononcer sur celui du roi de Saxe; que les puissances alliées poursuivaient de leur haine, à cause de sa fidélité à la cause de Napoléon; sur le duché de Varsovie, pris, non à la France, mais à son allié le roi de Saxe, et enfin sur le royaume de Naples, que la politique de la France, aussi bien que la volonté de Louis XVIII, inébranlable sur ce point, ne pouvait évidemment pas laisser entre les mains de Murat.
On a vu que, par le traité, il avait été convenu que toutes les dispositions à faire seraient arrêtées dans un congrès qui se réunirait à Vienne. Une des stipulations du traité était que la Hollande, placée sous la souveraineté de la maison d'Orange, recevrait un accroissement de territoire qui ne pouvait être pris qu'en Belgique; c'était le résultat d'une promesse faite par l'Angleterre qui voulait avoir le port d'Anvers dans sa dépendance, et empêcher qu'il ne devînt un port militaire. Le roi de Sardaigne devait aussi recevoir une augmentation de territoire prise sur l'ancien État de Gênes, car les cabinets alliés ne songeaient pas plus que Napoléon à rétablir les anciennes républiques, ébranlées ou détruites déjà par la République française.
Les États d'Allemagne qui avaient survécu à la dissolution de l'empire germanique, et ceux d'Italie (à l'exception des pays qui appartiendraient à l'empereur d'Autriche) devenus indépendants, devaient continuer à l'être. Du reste, le traité ne déterminait rien sur les autres partages et dispositions de territoires. Il se bornait à dire que les arrangements territoriaux et autres devraient être faits de manière à ce qu'il en résultât un équilibre réel et durable. Ces mots d'équilibre réel et durable étaient bien vagues, et ne pouvaient manquer d'ouvrir un vaste champ à des discussions dont il était à peu près impossible de prévoir l'issue. Car, ni la direction que devaient prendre les négociations du congrès, ni l'esprit qui devait présider à ses travaux, n'étaient déterminés d'avance par des principes fixes. Si quelques points étaient décidés, c'était par des clauses relatives à des cas particuliers.
Dans un tel état de choses, le rôle de la France était singulièrement difficile. Il était bien tentant et bien aisé, pour des cabinets aigris depuis si longtemps, de la tenir à l'écart des grands intérêts de l'Europe. Par le traité de Paris, la France avait échappé à la destruction; mais elle n'avait pas repris dans le système de politique générale le rang qu'elle est appelée à occuper. Des yeux exercés découvraient aisément dans plusieurs des principaux plénipotentiaires le secret désir de la réduire à un rôle secondaire; et les articles secrets du traité prononçaient que le partage des territoires repris à la France se ferait entre les puissances, c'est-à-dire à l'exclusion de la France. Si donc la France ne marquait pas elle-même, dès le début du congrès, la place que lui assignaient les souvenirs de sa puissance et la générosité momentanée de quelques-uns des souverains alliés, elle devait se résigner à rester longtemps étrangère aux transactions de l'Europe, et exposée à l'effet des alliances que ses succès, dont elle avait tant abusé, avaient fait contracter, et que la jalousie pouvait faire renouveler. En un mot, elle perdait l'espoir de tracer entre l'empire de Napoléon et la restauration cette profonde ligne de séparation, qui devait interdire aux cabinets de l'Europe de demander compte à la France régénérée, des excès et des violences de la France révolutionnaire.
Il fallait un négociateur bien convaincu de l'importance des circonstances, bien pénétré des moyens qui avaient contribué aux changements opérés en France, et qui fût en position de faire entendre un langage vrai et ferme aux cabinets qu'il était difficile de distraire de l'idée qu'ils avaient triomphé. Il fallait surtout que le plénipotentiaire français comprît et fît comprendre que la France ne voulait que ce qu'elle avait; que c'était franchement qu'elle avait répudié l'héritage de la conquête; qu'elle se trouvait assez forte dans ses anciennes limites; qu'elle n'avait pas la pensée de les étendre; qu'enfin, elle plaçait aujourd'hui sa gloire dans sa modération; mais que si elle voulait que sa voix fût comptée en Europe, c'était pour pouvoir défendre les droits des autres contre toute espèce d'envahissement.
Je ne voyais dans tous ceux qui avaient pris part aux affaires personne qui me parût réunir les conditions nécessaires pour remplir convenablement cette mission. Les hommes revenus avec le roi étaient restés étrangers aux affaires générales; ceux qui tenaient au gouvernement déchu ne pouvaient encore comprendre les intérêts et la situation de la monarchie qui renaissait. Je regardais la position du plénipotentiaire français à Vienne comme très difficile; je n'en connus jamais de plus honorable.
C'était, en effet, le rôle de ce plénipotentiaire de compléter l'œuvre de la Restauration, en assurant la solidité de l'édifice que la Providence avait permis de reconstruire. Je me crus le droit, et je regardai comme un devoir de réclamer ce poste. Le roi ne me laissa pas achever la demande que j'allais lui en faire, et m'interrompit, en me disant: «Présentez-moi un projet pour vos instructions.» Je le remerciai, et je le priai de nommer avec moi le duc de Dalberg que je voulais distinguer, pour qui j'avais de l'amitié, et qui d'ailleurs par sa naissance, par ses relations de famille en Allemagne et par sa capacité, serait pour moi un coopérateur utile.
Au bout de peu de jours, je pus mettre sous les yeux du roi, le projet d'instructions qu'il m'avait demandé. Il l'approuva, et je crois que lorsqu'on connaîtra ces instructions, que je donnerai plus loin, la France s'honorera du souverain qui les a signées.
Pour m'accompagner, je fis choix dans le département des affaires étrangères du fidèle et habile La Besnardière, que je regarde comme l'homme le plus distingué qui ait paru dans le ministère des affaires étrangères depuis un grand nombre d'années. Je mis auprès de lui MM. Challaye, Formond[124] et Perrey, jeunes tous trois, et ayant en eux de quoi profiter des leçons qu'on devait puiser dans d'aussi grandes circonstances.
Je cherchai ensuite dans la société deux personnes que je pourrais en outre attacher à la légation française à Vienne. Dans mon choix, je m'occupai beaucoup plus de Paris, c'est-à-dire des Tuileries, que de Vienne, parce que, à Paris, il y avait à contenir tous les petits faiseurs diplomatiques qui environnaient les princes, et à qui je voulais donner l'assurance d'avoir autour de moi, sans que j'eusse l'air de le savoir, mais aussi, sans qu'il y eût de danger pour les affaires, une correspondance particulière; car, pour Vienne et pour la France, je comptais sur moi-même. C'est ainsi que le comte Alexis de Noailles[125] et le marquis de la Tour du Pin Gouvernet[126] ont été associés au duc de Dalberg et à moi comme plénipotentiaires au congrès de Vienne.