На всех островах были созданы полицейские органы — «судилища», или «верхняя полиция». Главными обязанностями «верхней полиции» было рассмотрение дел о «спокойствии всего острова», оберегание его «ото всяких раздоров… могущих произвести междоусобие». Другими словами, полиция обязана была подавлять классовые выступления трудящихся, которые имели место на островах и часто принимали острый характер.
«Известно мне, — писал Ушаков 20 апреля 1799 г. на о. Кефалонию, — что правление в острове Кефалонии и по сие время ещё не учреждено. Народ негодует на депутации и просит скорейшего учреждения, а между тем чернь дошла до дерзости и ослушания, собираются во множестве людей и почти бунт заводят».
Ушаков потребовал прекращения «бунта».
«Желаю от всей искренности моей доставить всем островам совершенное спокойствие и предписываю всем обывателям острова Кефалонии восстановить между собой приятство и дружелюбие»[364].
Для защиты островов от нападений африканских пиратов и разбойников с албанского материка создавались республиканские войска, состоявшие из небольшого военного флота, «корпуса канониров и бомбардиров», «корпуса регулярных войск» и «корпуса греческих войск».
Ушаков помогал обучению этих войск. Они должны были охранять крепости Корфу и остальных островов. А пока что крепости были заняты русскими десантами до прибытия из России специального полка солдат. Турция также должна была прислать такое же число войск. Команды Кадыр-бея в крепости не допускались, за исключением малых отрядов.
В августе 1800 г. «План» и все другие постановления были утверждены Павлом I.
Республиканская форма устройства освобождённых от французов Ионических островов была избрана Павлом I и его дипломатией как наиболее удобное государственное устройство, позволявшее объявить острова независимыми и только находящимися под покровительством России и Турции, фактически же только под протекторатом одной России. Порта не играла существенной роли, хотя русские дипломаты и делали вид, что с ней считаются.
В Константинополе хотели было отказаться от первоначальных обещаний относительно островов, но решительные представления Томары от имени Павла I заставили султана подтвердить согласие на образование из островов республики.
В марте 1799 г. Томара писал Ушакову, чтобы как можно скорее под его непосредственным руководством «обыватели островов положили начало действия к образованию себя в правление сходственное воле нашего императора в Республику на подобие Рагузской… В случае какого-либо затруднения со стороны турков, прошу объявить наотрез, что и я таковые же имею повеления, что Порта об оных ведает и что сие так должно быть. Я о сем настою потому, что Порта предизбирает ныне другой род Правления для нее угоднейший; но представления о сем высочайший двор отверг»[365].