______________________
Так понемногу административная практика созидала здесь и там комплексы городов с уездами, административные системы, которые вызывались, очевидно, назревшею потребностью в большей стройности иерархии, с одной стороны, и в некоторой децентрализации управления -- с другой. В центральном ведомстве, приказе, накоплялась масса мелких и неважных дел, решить которые, однако, представлялось затруднительным вдали от местности, но передать всецело во всем ее объеме власть центрального ведомства в руки местного воеводы не решались; поэтому в отдельных случаях и устанавливалась средняя инстанция в лице воеводы большого, главного города.
В самом конце XVII века предпринята была в более широких размерах попытка децентрализации посредством составления городовых групп в сфере, впрочем, не воеводского, а ратушского управления. В том же году, когда управление торгово-промышленным классом городов было сосредоточено в Московской бурмистерской палате, Ратуше, был издан указ, направленный к рассредоточению той массы дел из городов, которая, очевидно, стала скопляться в этой Ратуше, по местным центрам путем приписки к этим последним группы близлежащих городов. Было поведено "учинить провинции к Великому Новгороду, Пскову, Астрахани и иным таким городам малые города и уезды приписать, которые к которым надлежат". Земские бурмистры "приписных" городов, поставленные в зависимость от бурмистров "настоящих", были лишены права непосредственного сношения с Московской ратушей; по всем делам они должны были получать указы от бурмистров "настоящих" городов. И только уже эти последние могли писать в Москву в том случае, если дело превышало их компетенцию**.
______________________
* Дворц. Разр. IV, 870.
** ПСЗ. No 1706, 27-го октября 1699 г. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1885. Т. 1. С. 162.
______________________
В этом указе впервые было упомянуто слово "провинция", и из него же ясно значение этого слова в то время. Так стали называть группу городов, приписанных к одному главному "в присудство", как тогда выражались. При слове "провинция" у нас возникает представление о некотором территориальном целом, рисующееся нам, может быть, даже в виде цветного пятна с определенными очертаниями на употребляемой нами географической карте.
Затем мелькает представление об известной совокупности учреждений, объединяющих это географическое целое в административную единицу. При чтении приведенного выше указа в воображении его современника не возникало ни географического представления, так как он не пользовался географической картой, ни представления о совокупности административных учреждений, так как для управления провинцией в 1699 году не заводилось особых провинциальных учреждений, а оно поручалось местным ратушам главных городов подобно тому, как и самый центральный орган городского управления, общий для всей России -- Московская ратуша -- был в то же время местным органом, ведающим дела города Москвы. В уме этого современника при слове "провинция" должны были мелькать лишь имена городов, приписанных к главному, и от его памяти зависело, насколько полным мог ему представляться этот список*.
______________________