Принципъ народнаго верховенства (souveraineté nationale) былъ провозглашенъ, но, спрашивалось, кому предоставить самую власть — народу или его представителямъ? Кто собственно долженъ былъ стать государемъ во Франціи — Національное собраніе или сами избиратели? А если верховная власть должна быть подѣлена между ними, то на какомъ основаніи и въ какой мѣрѣ? — Вся исторія современной демократіи заключается въ разрѣшеніи этого вопроса, — въ распредѣленіи верховной власти между народомъ и его представительными органами, и центръ тяжести здѣсь передвижной, какъ показываетъ исторія швейцарской демократіи.
Національное собраніе разрѣшило этотъ вопросъ слѣдующимъ образомъ: оно предоставило народнымъ представителямъ всецѣло и исключительно законодательство; народной же массѣ — судъ и администрацію, посредствомъ избранія должностныхъ лицъ. Національное собраніе руководилось при этомъ, конечно, господствовавшими въ то время понятіями о раздѣленіи властей, но мы полагаемъ, что ея политика не менѣе того обусловливалась силою вещей и историческими причинами, и именно той самой анархіей, которую Тэнъ изобразилъ въ такихъ яркихъ краскахъ.
Депутатамъ третьяго сословія удалось осуществить свою узурпацію на счетъ феодальной аристократiя монархіи только благодаря помощи народныхъ массъ. Естественно было подѣлиться добычей съ союзникомъ и предоставить народу широкую долю въ верховной власти, тѣмъ болѣе, что Національное собраніе, оставивши короля во главѣ исполнительной власти, нуждалось и впредь въ своемъ союзникѣ, ибо вся сила
Собранія заключалась только въ поддержкѣ народныхъ массъ, и съ его стороны было бы очень неразсчетливо подчинить эти массы той же административной опекѣ, отъ которой оно ихъ только-что освободило.
Но, помимо всякаго разсчета, Національное собраніе было просто безсильно по отношенію къ народной массѣ и было фактически не въ состояніи подчинить ее своему управленію и присвоить себѣ, напримѣръ, право назначать свыше мэровъ и директоріи департаментовъ надъ самодержавнымъ народомъ, во имя котораго оно только-что свергло королевскую администрацію. Вообще нужно имѣть въ виду, что на ходѣ французской революціи и на организаціи, которую получила Франція въ 1789 году, гораздо болѣе отразилось непосредственное вліяніе народныхъ массъ, чѣмъ можно думать, слишкомъ исключительно сосредоточивъ вниманіе на преніяхъ въ Національномъ собраніи. Демократическій переворотъ 1789 года былъ обязанъ своимъ успѣхомъ тому, что въ немъ приняли участіе такіе слои народа, которые обыкновенно остаются чужды чисто политическимъ движеніямъ. Насиліе демократіи надъ монархіей удалось потому, что ея вождей поддержали милліоны сельскихъ жителей, которые имѣли только въ виду избавить себя отъ феодальныхъ повинностей. Насильственная отмѣна феодализма связала интересы сельскихъ массъ съ интересами правительственной демократіи; но стремительность поднявшихся массъ была слишкомъ сильна, чтобы онѣ дозволили себя сдержать и направить по усмотрѣнію версальскихъ депутатовъ. Это наблюденіе, что настоящая сила была на сторонѣ массы, и что она увлекла собой Національное собраніе, было сдѣлано въ свое время роялистскими писателями: «Помните, — восклицаетъ Ривароль, — представители французскаго народа, что, когда поднимаешь народъ, ему всегда придаешь больше энергіи, чѣмъ нужно, чтобы достигнуть предполагаемой цѣли, и что этотъ излишекъ силы скоро увлекаетъ его за всякіе предѣлы»{42} ). Но историкъ можетъ, кромѣ того, сдѣлать еще другое наблюденіе. Вліяніе массъ обнаруживается не только въ силѣ революціоннаго движенія, но и въ его направленіи. Та политическая форма, которую приняла въ 1789 году Франція, превратившая ее въ аггрегатъ 40.000 почти самостоятельныхъ общинъ, — ничто иное, какъ естественный результатъ преобладанія массъ надъ государственнымъ правительствомъ. Естественный элементъ государства — община (la commune), та форма общественнаго союза, которая наиболѣе близка и понятна массѣ, не только вступаетъ, съ паденіемъ королевскаго авторитета, въ свои права, забытыя государствомъ, но и вмѣстѣ съ воцареніемъ массъ преступаетъ эти права и стремится разрушить государство.
Община, съ своимъ демократическимъ типомъ — собраніемъ всѣхъ своихъ членовъ, для рѣшенія общихъ дѣлъ, и съ выборными должностными лицами, — составляла во Франціи, какъ и въ другихъ странахъ, ядро государственной жизни. Этотъ типъ, конечно, потерпѣлъ значительное видоизмѣненіе и кое-гдѣ даже вовсе утратился, подъ вліяніемъ феодальнаго быта, церковнаго управленія и особенно вслѣдствіе развитія бюрократическаго строя. Но административный гнетъ ложился, главнымъ образомъ, на города — и тамъ, дѣйствительно, успѣлъ уничтожить съ конца царствованія Людовика XIV формы общиннаго самоуправленія; въ деревняхъ же типъ демократической общины съ своими скромными, мало замѣтными формами, сохранилъ свою живучесть и эластичность{43} и готовъ былъ воспрянуть, какъ только былъ избавленъ отъ давленія государственной опеки. Между общиной и государствомъ существовало такое же отношеніе, такой же антагонизмъ, какъ между законодательною и исполнительною властью, и Національное собраніе, ослабивъ послѣднюю, поневолѣ доставило преобладаніе общиннымъ формамъ и интересамъ передъ государственными.
Конечно, ослабляя государственное управленіе и поддаваясь вліянію массъ, стремившихся къ автономіи, Національное собраніе дѣлало двойную ошибку. Оно забывало, что по низложеніи монархіи оно само представляетъ собой правительство и, слѣдовательно, наноситъ ущербъ своимъ собственнымъ интересамъ. Оно не понимало, что сдѣлается безсильнымъ по отношенію къ народной массѣ и эманципированнымъ общинамъ, если не будетъ поддерживать администрацію, и что оно готовитъ Франціи анархію и междоусобную войну.
По, кромѣ того, Національное собраніе, а вмѣстѣ съ нимъ и французская демократія въ 1789 году не понимали историческаго характера французскаго государства, не сознавали завѣта, возложеннаго на нихъ исторіей Франціи. Такая политическая система, при которой всѣ мѣстные административные органы избираются мѣстнымъ населеніемъ, пригодна для федеративной республики, но не для такой централизованной страны, какою была уже въ то время Франція. Мало того, Національное собраніе, уничтоживъ всѣ прежнія преграды королевской власти и окончательно завершивъ систему централизаціи, сдѣлало для Франціи еще болѣе необходимымъ сильное и центральное правительство. Въ такой странѣ душа государственнаго тѣла заключается не въ законодательномъ органѣ, а въ правительствующемъ. Самымъ роковымъ промахомъ въ этомъ отношеніи со стороны Національнаго собранія Тэнъ считаетъ постановленіе, воспрещавшее депутатамъ занимать должность министра, — чѣмъ большинство Національнаго собранія лишало себя возможности взять въ руки управленіе страной. Что касается до причинъ такого постановленія, то идеологія или теорія тутъ, конечно, играли извѣстную роль; опредѣленіе министровъ, хотя и косвенно, большинствомъ Національнаго собранія казалось смѣшеніемъ законодательной и исполнительной властей, а такое смѣшеніе противорѣчило господствовавшей, благодаря Монтескьё, теоріи. Но въ сущности вопросъ былъ рѣшенъ не на основаніи теоріи, а подъ вліяніемъ демократическихъ страстей. Въ этой молодой, необузданной демократіи чувства зависти, равенства и инсубординаціи были слишкомъ сильны между депутатами, чтобы они согласились подчиниться товарищамъ, взятымъ изъ ихъ среды. Кромѣ того, назначеніе министрами вождей большинства едва ли бы имѣло на практикѣ тѣ благодѣтельныя послѣдствія, которыя ему приписываетъ Тэнъ. Не даромъ во Франціи и всѣ позднѣйшія попытки примѣнить къ ней парламентарную монархію терпѣли неудачу. А въ 1789 году, при тогдашней административной системѣ, основанной на избраніи всѣхъ должностныхъ лицъ мѣстнымъ населеніемъ, — министерскій портфель былъ довольно безполезенъ, — и едва ли бы Національное собраніе рѣшилось и было въ состояніи отмѣнить эту систему, хотя бы въ угоду министрамъ, взятымъ изъ его среды.
Для того, чтобы рѣшиться на такой важный шагъ — возстановить централизацію и сдѣлать министровъ опять правителями — тогдашней Франціи нужно было пережить двѣ перемѣны: одну теоретическую, другую — фактическую. Нужно было сознать, что во Франціи сущность власти заключалась не въ законодательной функціи, а въ управленіи, и нужно было вырвать изъ рукъ народа оружіе, съ помощію котораго онъ совершилъ революцію, и снова подчинить его дисциплинѣ.
Эти два результата были достигнуты дальнѣйшимъ ходомъ французской революціи. Но уже при Національномъ собраніи мы замѣчаемъ попытки въ этомъ направленіи. Уже Національное собраніе начало установлять многочисленные комитеты, служившіе ему въ качествѣ министровъ, и забирать, посредствомъ ихъ въ свои руки различныя отрасли управленія. При слѣдующемъ собраніи роль этихъ комитетовъ все болѣе возрастаетъ и усложняется. При Конвентѣ, наконецъ, снова появляются прежніе интенданты въ видѣ чрезвычайныхъ комиссаровъ, и затѣмъ префектъ дѣлается такимъ же неотъемлемымъ органомъ всякаго французскаго правительства, какъ нѣкогда интендантъ при феодальной монархіи.