Ливония не выдержала войны и распалась, часть ее отдалась Польше, часть Швеции. Иван Грозный не мог вынести борьбы с этими державами и потерял не только завоевания, но и свои города (1582-1583). Эти города вернул Борис Годунов, но в смутное время они снова были заняты шведами и, по договору со шведами 1617 г., Московское государство было совершенно отрезано от Балтийского моря. Этим, как сказано выше, гордился король Густав Адольф. В XVII в. сперва слабая, а потом занятая войнами с Польшей Русь не могла сделать решительного шага к Балтийскому морю. Однако мысль о необходимости этого шага не умирала, а была передана Петру, который и воплотил ее в дело. В этом отношении Петр считал себя прямым преемником Грозного.

Наш краткий обзор внешней политики Московского государства показывает, что, преследуя исконные свои задачи, эта политика ко времени Петра сделала большие, но неравномерные успехи. Более успешно направлялась она против татар, но менее успешно – против шведов, наследовавших немцам на берегах Балтийского моря. Конечного разрешения своих задач Москва не достигла. Атак как эти задачи были не случайными затеями того или другого политического деятеля, а насущными потребностями нашего племени, вытекшими из вековых условий его жизни, то они и при Петре требовали своего конечного решения с такой же силой, как и до него. Вот почему Петр и обратил большое внимание на эти задачи. Далее мы увидим, что наибольшее усилие он употребил именно там, где наименее успешно действовали до него, т. е. в борьбе за Балтийское море.

2. В государственное устройство и управление XVII в. Петр, по общепринятому мнению, внес своей деятельностью существенные изменения. При ознакомлении с особенностями этого устройства до Петра вы выносите представление о Московском государстве как о таком, в котором единодержавная власть государя достигла неограниченной полноты прав. Группируя все отрасли управления непосредственно вокруг себя, эта власть создала весьма сильную централизацию управления, возлагая все важнейшие его функции на московские учреждения (приказы и думу Боярскую). Однако при такой централизации управление не было приведено в стройную систему прочных учреждений и не совершалось на основании каких-либо неизменных законоположений. Применяясь к удобствам чисто случайным и внешним, государи управляли Московским государством по так называемой «системе поручений». Они передавали какой-либо круг дел непосредственно в ведение доверенного лица; смотря по своим способностям, это лицо могло совместить под своей властью несколько ведомств. Самое ведомство создавалось случайно: в одном ведомстве сталкивались самые разнородные дела, с другой стороны, разные ведомства, друг другу не подчиненные, ведали один и тот же предмет управления. Такое смешение ведомств сложилось исторически и было обусловлено именно этой системой поручений. Не будучи связаны в стройную систему, все ведомства очень легко поддавались изменениям и часто их вызывали (очерк московского управления см. у Владимирского-Буданова «Обзор истории русского права» и у А. Д. Градовского «Высшая администрация в России и генерал-прокуроры»). Строгого разграничения функций не было и в отношениях церкви и государства: государственная власть часто действовала в сфере церковного управления как помощница иерархии; в свою очередь, церковная администрация ведала некоторые разряды светских лиц, а церковный суд часто ведал дела светского характера. Однако такая путаница ведомств и отсутствие цельных и прочных учреждений не может считаться признаком государственного разложения: «Система централизационная может обойтись без прочных институтов; она может, подобно Москве, держаться системой поручений. В государственном управлении не будет единства, контроля, отношения будут запутаны, но она будет существовать, сильная своей близостью к верховной власти» (А. Д. Градовский, «Высш. адм. в России», 14).

Таково было положение управления. Всматриваясь в основные черты общественного строя XVII в., мы заметим, что при полном отсутствии воинственных вкусов общество московское тем не менее усвоило себе воинскую организацию. Высшие классы его представляли собой государственное ополчение: каждый дворянин был обязан участвовать в нем. Средние слои общества – посадские люди – несли некоторые военные повинности, но главнее всего – денежную повинность, «тягло», предназначаемое на покрытие военных издержек государства. Низшие классы – крестьянство – частью участвовали в тягле, частью личным трудом обеспечивали экономическое положение Дворянства и тем давали ему возможность нести государственную службу. Каждое сословие, таким образом, определяло свое государственное положение тем или другим видом государственной повинности, а не составом своих прав (отсюда и вопрос о том, можно ли древне-русские общественные классы считать сословиями). Гарантий исправного отбывания повинностей государственная власть искала в целом ряде стеснительных мер по отношению к тому или другому сословию. Эти меры известны под общим термином «крепости», или «прикрепления». Дворянство было прикреплено к службе, а по службе – к тому городу, в уезде которого находилась земля дворянина. Посадское городское население было прикреплено к тяглу (подати), а по тяглу – к той общине, вместе с которой посадскому приходилось платить. Крестьяне были прикреплены к земле, с которой платили подать, и к лицу землевладельца, которому служили личным трудом. Благодаря этому прикреплению к государственным повинностям организация сословий направлена была в государственных интересах. Местные сословные союзы, городские и сельские податные общины имели финансовый характер: весь смысл их существования сводился к разверстке податей между членами общин и к круговой поруке в их уплате. Дворянство же в своих местных городских обществах не имело почти совсем внутренней организации. Лишь изредка, как остатки учреждений XVI в., встречались общины с полным самоуправлением. Таким образом, можно сказать, что в XVII в. в Московском государстве не было самостоятельных общественных союзов, не обусловленных государственными повинностями.

Таковы те отличительные черты, которые выступают при первом знакомстве с Московским государством в XVII в. Если мы в системе ознакомимся с фактами государственного устройства и управления того времени, то получим такую схему: во главе государства стоит государь, лицо которого является источником всякой власти – законодательной, судебной и исполнительной. Он считается и верховным покровителем церкви. Церковный собор 1666-1667 гг. прямо признал главенство власти государевой над властью патриаршей. Если иногда и кажется, что власть патриарха стоит рядом с верховной, как было при патриархе Филарете и патриархе Никоне, то это историческая случайность и следствие благоволения государя к патриарху. На деле московские государи пользуются безусловным самодержавием, но законодательство еще не определяет существа их власти до самой эпохи Петра.

Рядом с верховной властью до второй половины XVII в. стояли Земские соборы, являвшие собой совет представителей всей земли. Исторические условия русской жизни ставили государственную власть в XVII в. в тесное единение с представителями земщины. Патриархальный оттенок государственного строя, сохранявшийся в XVII в., лишает возможности точно определить юридический характер наших представительных собраний: они одинаково далеки и от ограничительных, и от совещательных собраний на Западе. Авторитет их постановлений вполне сливался с авторитетом верховной власти; их постановления в безгосударное время (начало XVII в.) имели силу закона, а при государях получали такую силу согласием государя. Необходимо только заметить, что название Земских соборов «общеземскими» или «всесословными» не всегда точно: они и составом, и деятельностью не отражали в себе всех классов общества. Крестьянство бывало на них чрезвычайно редким гостем, податные классы представлялись менее полно, чем высшие служилые. Деятельность соборов никогда не преследовала узких сословных интересов и не была эгоистична, но силой исторических обстоятельств приводила к лучшему обеспечению интересов средних слоев общества (дворян и посадских), которые составляли в тот момент главную политическую силу страны. Соборы прекратились задолго до Петра (с 1653 г. их не видно; в 1682 г. были две сословных комиссии земских представителей, но они не соединились в собор). Стало быть, нельзя причины их прекращения видеть в Петре, как это делают некоторые писатели.

Земские соборы были случайным, экстренным органом, помогавшим верховной власти в деле управления. Таким же, но постоянным органом была Боярская дума. Историки этого учреждения отмечают несколько моментов в историческом развитии Боярской думы. В XV и XVI вв., как доказывает В. О. Ключевский, дума стала оплотом политических притязаний, возникших в московском боярстве в то время, когда в это боярство вошла масса удельных князей, перешедших на службу к московскому князю. Эти князья полагали, что в силу своего происхождения и прежних прав самостоятельной власти они могут соправительствовать с московскими государями. Однако эти последние не стояли на такой точке зрения и понимали служилых князей, как своих простых слуг. Вследствие этого между боярством и московскими государями произошел в XVI в. ряд недоразумений, завершившихся казнями Ивана Грозного. Однако и при Грозном боярство составляло строго аристократический класс, наполнявший думу почти исключительно своими членами. Но вследствие гонения Ивана IV и последующего смутного времени княжеское боярство вымерло (Мстиславские, Шуйские, Бельские и др.), частью же обеднело и сошло в низшие слои придворной знати (Хованские, отчасти Голицыны, Ростовские и др.). Вместе с тем стали по личным заслугам и качествам возвышаться и неродовитые люди. В XVII в., таким образом, правящий класс стал более демократическим. И дума Боярская в это время не наполнена только родовитейшими людьми, но состоит, по выражению Ключевского, «из старших членов боярских фамилий и из выслужившихся приказных дельцов». В XVI в. дума была политическим органом притязательного боярства, в XVII в. она стала главным правительственным учреждением, простым советом государя. Этот боярский совет ведал все стороны государственной жизни: вырабатывал законодательные формы, являлся высшей инстанцией судебной и центральным административным учреждением, наконец, ведал все дипломатические сношения. В XVII в. судебная деятельность думы была сосредоточена в особой думской комиссии, которая носила название Расправной палаты и состояла из членов думы. Кроме этой палаты, других постоянных комиссий или департаментов дума не имела, а все дела решала в общих заседаниях. Как ни изменялся сословный состав думы в XVI и XVII вв., ее чиновный состав был неизменен. Члены думы делились на два разряда лиц: более аристократический, или боярство, и более демократический, или думных людей. Боярство делилось на два чина – бояр и окольничьих, думные люди тоже на два – думных дворян и думных дьяков. Эти четыре чина были высшими чинами Московского государства. С таким составом и характером деятельности дума дожила до времени Петра и действовала как главная пружина управления еще в первые годы его царствования.

Думе были подчинены органы центрального управления – приказы. Число их не было постоянным (от 40 до 50), системы в распределении ведомств не соблюдалось, поэтому однородные дела ведались различными приказами, и редкие приказы простирали свою деятельность на все государство. Ведомство каждого приказа создавалось довольно случайно вследствие исторически создавшейся потребности в новом органе. В основании ведомства приказа полагались поэтому разнообразные предметы управления. Одни приказы ведали во всех отношениях известную местность государства (Сибирский приказ, Костромская четь и др.); другие ведали известный разряд лиц (Приказ холопий – холопов, Стрелецкий – стрелецкое войско и т. д.); третьи, наконец, заведовали определенным родом дел (Разбойный – уголовной юстицией, приказ Большой казны – финансами, Разрядный – военными делами, Посольский – дипломатическими сношениями и т. д.). Рядом с крупными приказами (вроде упомянутых) стояли мелкие, вроде Аптекарского – ведавшего придворно-медицинскую часть, Каменного – наблюдавшего за каменными постройками. Наконец, одинаковым устройством с приказами пользовались те дворцовые учреждения, которые носили характер домашних хозяйственных контор государевой семьи (мастерские палаты, панихидный приказ). Вся эта масса разнородных спутанных приказов тяготила уже в XVII в. московское правительство. Оно стремилось упорядочить и упростить свое центральное управление и достигало этого отчасти двумя путями: соединением однородных приказов и подчинением нескольких мелких одному крупному. При этих соединениях отдельные приказы, однако, сохранили свою особую внутреннюю организацию, и соединение имело, таким образом, внешний характер. Организация всех приказов была приблизительно одинакова. Они состояли из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из начальника приказа (часто члена думы) и «товарищей». Они назывались судьями и были подчиненными по отношению к начальнику, поэтому, будучи по форме коллегиальным, приказное присутствие на деле таковым не было: дела решались не большинством присутствующих, а по усмотрению старшего. В мелких приказах не было и коллегиальной формы: дела ведал один начальник, без товарища. Канцелярия состояла из подьячих под начальством дьяков; численность и тех и других зависела от размеров приказной деятельности.

В зависимости от приказов была вся волостная администрация. В XVII в. выработался, наконец, в Московском государстве однообразный тип местного управления – воеводское управление. В городах и их уездах назначаемые из московских приказов (почему местное управление и называлось приказным) воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть. Они являлись, как гражданская власть, и администраторами, и судьями. Все стороны местной жизни подлежали их ведению.

Воеводы имели свою канцелярию («Приказная изба») и, если ведали большой город и уезд, то имели «товарищей» в виде «меньших», «вторых» воевод или дьяков. Руководствуясь инструкцией приказа, воевода пользовался большой властью в своем городе и в то же время вполне зависел от приказа. Следя за деятельностью воевод в XVII в., можно сказать, что к концу века их власть росла по отношению к населению, и круг деятельности увеличивался. Правительственный элемент в областях, таким образом, приобретал все больше значения; установленное же в XVI в. самоуправление суживалось все более и более; но отношения приказного управления и земских властей в течение всего XVII века оставались неупорядоченными, и эта задача внесения порядка выпала на долю уже Петра.