CAPITOLO VIII L'organizzazione politica della nuova società.
§ 1. Impotenza della Confederazione — § 2. La convenzione di Filadelfia ed i suoi dibattiti politici, economici e sociali — § 3. La costituzione federale e l'amministrazione locale.
§ 1. Impotenza della Confederazione. — «Le leggi erano lettera morta; gli Stati, tutti insieme e singolarmente considerati, erano falliti. Ogni Stato andava contro gli altri, talchè il frutto della nostra lotta settennale per l'indipendenza allora non sembrava meritevole della fatica, che era costato il raccozzar le colonie. Eravamo disuniti dal Maine alla Georgia; parevano perduti gli elementi del governo autonomo e precipitavamo velocemente in una anarchia e confusione generale»: tale lo stato della società politica anglo-americana all'indomani della nascita secondo la pittura non esagerata d'un contemporaneo, il Breck, nei suoi «Ricordi». La guerra era costata circa 150 milioni di dollari e per essa il debito era salito nel 1783 a ben 42 milioni, di cui 8 contratti in Francia ed Olanda, il resto in seno al paese: gli Stati contribuivano in così piccola misura che non si potevano pagare nemmeno gli interessi. Un sordo malcontento diffuso nell'esercito, cui erano dovuti in paghe arretrate ben 5 milioni di dollari, scoppiava in aperta rivolta: nella primavera del 1783 un minaccioso ultimatum al Congresso sotto il nome di «Indirizzo e memoriale degli officiali» veniva redatto nel quartier generale di Newburgh e nel giugno un pugno di truppe della Pennsylvania si presentava a baionette in canna al Congresso, intimando all'assemblea di appagare le loro richieste nel termine di venti minuti. Se l'esercito si sciolse alla fine quietamente con la paga di soli tre mesi e fatta per di più in certificati deprezzati per nove decimi, ciò si dovette quasi unicamente all'influenza del Washington. L'Inghilterra si lagnava dell'insufficiente esecuzione dei patti della pace e minacciava rappresaglie, danneggiando intanto in tutti i modi il traffico americano, cui venivano chiuse quelle Indie Occidentali inglesi, il commercio con le quali era stato sempre la fonte principale della ricchezza delle colonie, aizzando gl'indiani contro i coloni, e differendo lo sgombro delle piazze occidentali a tempo indeterminato senza che il Congresso potesse far altro che protestare. L'entusiasmo dei primi giorni era andato scemando cogli anni ed il particolarismo radicato negli animi aveva ripreso il sopravvento sull'effimero patriottismo nazionale. I governi dei singoli Stati nella loro meschina gelosia, lungi dall'aiutar il Congresso ad attivare i provvedimenti più necessari, lo inceppavano in tutti i modi possibili. Dove poi si facevano sentire più rovinosi gli effetti gli questa impotenza del Congresso, era nel campo commerciale. La mancanza in esso d'uniformità danneggiava non solo il paese nel suo complesso, giacchè il Congresso non poteva negoziare trattati validi di commercio coll'estero, finchè ogni Stato poteva a suo beneplacito imporre dazi e stabilire tariffe, ma anche gli Stati presi paratamente, potendo uno di essi far pagare ad un altro i diritti doganali, ch'esso esigeva: se la Pennsylvania ed il New York ad esempio avessero imposto dei dazi su manufatti stranieri, questi sarebbero stati pagati in realtà dalle popolazioni del New Jersey e del Connecticut una volta che fossero stati quivi importati; così per la stessa ragione la N. Carolina diventava una tributaria coatta della S. Carolina e della Virginia, come alcune parti del Connecticut e del Massachusetts tributarie del Rhode Island. Era un nuovo fomite di discordia che veniva ad aggiungersi a quello strascico di odii e di vendette rimasto nei paesi, del mezzogiorno in ispecie, dove pel grande numero di sudditi schieratisi coi regi la lotta per l'indipendenza aveva assunto il carattere d'una vera lotta civile.
Più misere ancora delle condizioni politiche e morali erano poi quelle economiche, spaventosamente depresse. Il paese era inondato di carta nazionale e di Stato pressochè senza valore, la moneta metallica era rarissima, gli affari stagnanti, il numero dei debitori insolventi ogni giorno maggiore, piene di essi le prigioni. Qua e là s'alzavano voci minacciose a chiedere leggi, che annullassero i debiti pubblici e privati ed attuassero una nuova distribuzione della proprietà: nel Massachusetts si metteva alla testa dei malcontenti, quivi più che altrove numerosi per l'esaurimento generale dello Stato, un ex-capitano dell'esercito continentale, Daniel Shays, sotto il quale turbe di facinorosi impedivano colla violenza il funzionamento delle corti di giustizia e tentavano perfino di impadronirsi del potere finchè non venivano vinte e disperse con le armi dal governo. Di tante calamità pubbliche e private approfittava nei singoli stati un branco di avventurieri senza coscienza, che una volta riusciti a dominare nelle legislature ne diventavano i tiranni, obbligandole nel proprio interesse a deliberazioni rovinose per la generalità del popolo.
Di questa deplorevole situazione però la colpa più che negli individui stava nelle cose stesse: la società anglo-americana passata bruscamente dal vecchio regime, che nel campo economico regolava con norme ben fisse commercio e produzione ed in quello politico contrapponeva alle singole colonie una autorità distinta e ad esse superiore, al nuovo, che lasciava i singoli Stati arbitri della loro vita economica e politica, esaurita dalla lunga lotta sostenuta ed afflitta dal suo immancabile strascico di rovine materiali e morali, di disastri finanziari e di impulsi criminosi e violenti, non trovava in una coscienza nazionale, ancora di là da venire, la forza di coesione necessaria alla sua vita interna ed esterna. La sua compagine s'era sfasciata, come colpita da paralisi: caduti gli argini, che ne avevano regolato il corso nel periodo coloniale, quel limpido fiume s'era disperso in mille rigagnoli limacciosi, incapaci nella loro povertà di muovere la grande ruota della vita. «L'estero vede e tocca con mano, scriveva a tale proposito il Washington in quei giorni, che l'Unione o i singoli Stati sono sovrani, come appunto meglio conviene ai fini loro; in una parola che oggi siamo una e domani tredici nazioni. Chi vorrà, in tale stato di cose, trattare con noi?»
La vecchia Confederazione, succeduta al dominio inglese, aveva fatto bancarotta: era necessario sostituirla con qualche cosa di più saldo, se non si voleva che la nuova società smunta, discorde, impotente ritornasse sotto il giogo straniero o trovasse nel dispotismo cesareo la tomba della sua neonata libertà. Che rappresentava infatti la vecchia Confederazione, fondata sugli articoli formulati dal Dickinson di Pennsylvania e adottati dal Congresso continentale nel novembre 1777, se non la dissoluzione ufficiale della compagine politica del paese? La Confederazione legava insieme gli Stati in una «salda lega d'amicizia» per la difesa ed il benessere comune, e questa «unione» doveva esser perpetua: ogni Stato riteneva la sua «sovranità» e «indipendenza» come pure ogni potere non «espressamente delegato» al governo centrale; gli abitanti d'ogni Stato avevano diritto a tutti i privilegi di cittadini nei diversi Stati; i prigionieri fuggitivi da uno Stato ad un altro dovevano esser restituiti; il Congresso era composto di delegati scelti annualmente, venendo ogni Stato rappresentato da non meno di due e non più di sette delegati ma avendo un sol voto: tassazione e regolamentazione del commercio erano riservati ai governi di Stato; mentre il Congresso solo poteva dichiarare guerra o pace, far trattati, batter moneta, stabilire uffici postali, trattare cogl'indiani fuori dei limiti degli Stati, dirigere le forze di terra e di mare e nominarne i capi-supremi, erigere corti pei processi di fellonia o di pirateria in alto mare e nominare giudici per dirimere le contese fra gli Stati, fare infine il preventivo delle spese nazionali ed esigere da ogni Stato la sua quota parte: per emendare tali articoli era richiesto il voto di tutti i 13 Stati; per misure meno importanti, come quelle attinenti alla pace od alla guerra, alla moneta, ai prestiti, ecc., era necessario il voto di 9 Stati; per altre ancora bastava la maggioranza: un comitato, composto di un delegato per ogni Stato, sedeva durante la chiusura delle legislature per esercitare il suo controllo sugli affari nazionali. A prescindere da altri minori, tre in ispecie erano i difetti essenziali di tale Confederazione: il Congresso non poteva dar forza alla sua volontà, non poteva raccogliere un'entrata, non poteva regolare il commercio; esso non poteva toccare gli individui ma doveva agire col mezzo dei governi di Stato, senza avere alcun potere di coercizione su di essi.
Ora se tale Confederazione, agitando davanti alla mente dei coloni un'immagine sbiadita di governo nazionale ed abbattendo le barriere fra Stato e Stato mediante i suoi provvedimenti per l'estradizione dei criminali e la sua cittadinanza interstatuale, aveva in realtà spianato la via ad un'unione più perfetta, di questa appariva ed era in sè la negazione completa. Nè di ciò si sarebbe lagnata quella società, nonostante l'anarchia e la debolezza generale che ne derivavano, tanto era forte il sentimento d'indipendenza assoluta dei singoli Stati e debole per non dire inesistente quello nazionale; se il danno economico più tangibile d'ogni altro non avesse disposto gli animi a mutamenti radicali. L'idea di riforma che incontrava maggior favore, la sola anzi che avesse sin dalle prime qualche probabilità di realizzarsi, era quella di dare al Congresso il potere addizionale di regolare il commercio. Eppure anche questa proposta così moderata aveva tanti nemici, in ispecie nel Sud il quale si temeva sacrificato dal Nord, qualora trionfasse, che solo dopo esser stata posta sul tappeto da uno Stato meridionale, la Virginia, nell'ottobre del 1785, cominciò a dissipare le diffidenze ed infrangere le ostilità accumulantisi da ogni parte su essa: ne era stato paladino in seno alla legislatura di quello stato James Madison, il quale incominciava così quell'opera indefessa a favore d'un più forte governo centrale, che doveva meritargli il titolo di «padre della costituzione». La proposta però veniva così mutilata dalla legislatura, che lo stesso Madison ed i suoi amici votavano contro.
In quell'anno stesso nondimeno una commissione di rappresentanti della Virginia e del Maryland, tra i quali il Madison, radunatasi per una delimitazione di confini sul Potomac e sulla baia di Chesapeake, trascendendo le istruzioni ricevute, aveva raccomandato ai due Stati un'unione monetaria e commerciale, ed il suo rapporto era stato approvato dalla legislatura del Maryland, la quale vi aveva aggiunto la proposta che il Delaware e la Pennsylvania fossero pur essi invitati a partecipare a tale sistema ed a mandare commissari. Venuto il rapporto della commissione insieme coll'operato del Maryland davanti alla legislatura della Virginia, il Madison prendeva la sua gloriosa rivincita, presentando una mozione che invitava tutti gli Stati a mandare loro commissari a quel fine e la mozione passava a grande maggioranza. Frutto di essa era la convenzione di Annapolis del 1786, alla quale aderivano nove Stati per quanto cinque soli, New York, New Jersey, Pennsylvania, Delaware e Virginia, mandassero loro rappresentanti: essa dopo matura deliberazione, avvisando cosa inconsulta procedere all'opera in numero così limitato, si scioglieva, facendo voti per un'ulteriore convocazione dei commissari di tutti gli Stati in una convenzione generale che «doveva radunarsi in Filadelfia il secondo lunedì del futuro mese di maggio per esaminare la situazione degli Stati Uniti ed escogitare quei provvedimenti che sembrassero ad essi (commissari) indispensabili per far corrispondere la costituzione del governo federale ai bisogni dell'Unione». Ne nasceva così quella convenzione federale di Filadelfia del 1787, dalla quale doveva dipendere il consolidamento o la rovina dell'Unione.
La coscienza di ciò era così viva, che lo stesso Washington, l'eroe intemerato della guerra d'indipendenza, il quale deponendo la spada aveva abdicato alla vita pubblica dopo essersi fatto rimborsare dal Congresso le sole spese sostenute, rimaneva esitante se doveva o no accettare per tale convenzione quel mandato, di cui gli uni lo scongiuravano gli altri lo dissuadevano.
§ 2. La convenzione di Filadelfia ed i suoi dibattiti politici, economici e sociali. Dal maggio al settembre del 1787 Philadelphia, il cuore del paese, vide riunito il fior fiore di quella società. Erano stati eletti alla convenzione 65 delegati ma non vi parteciparono in realtà che 55: v'erano rappresentati tutti gli Stati, meno il Rhode Island, e vi si trovavano, se ne eccettui John Adams e Jefferson ambedue all'estero in quell'epoca, Samuele Adams non favorevole alla convenzione, John Jay e Patrick Henry, tutte le personalità più eminenti della politica della guerra della cultura, primi fra tutti Giorgio Washington di Virginia, presidente dell'assemblea, e Beniamino Franklin di Pennsylvania allora di 81 anni, il membro più vecchio di essa, Roberto Morris pure di Pennsylvania, il finanziere della rivoluzione, Alessandro Hamilton di New York, Giacomo Madison di Virginia, Giovanni Dickinson del Delaware, Carlo Pinckney della Carolina Meridionale, Rufus King del Massachusetts: dei suoi membri 8 avevano firmato la grande Dichiarazione, 6 gli articoli della Confederazione, 7 l'appello di Annapolis del 1786; una mezza dozzina erano stati generali della Rivoluzione, 5 erano stati od erano ancora governatori dei loro rispettivi Stati, 40 su 55 avevano appartenuto al Congresso. La saggezza politica di quest'assemblea fu la salute dell'Unione: senza di essa sarebbe stato vano sperare che rappresentanti di collettività gelose ciascuna della propria indipendenza, diverse ed antagonistiche per forme economiche e sociali, avessero trovato una formula politica, nella quale conciliare pel bene comune gli opposti e cozzanti interessi. L'idea soltanto di introdurre un nuovo ordinamento statale su basi nazionali riusciva così ostica, che la discussione in proposito, fatta prima d'ogni altra nel seno di questa costituente, finiva dopo una lotta brevissima coll'uscita di due su tre delegati del New York, il Lasing ed il Jates, i quali, interpreti in ciò non della loro regione soltanto, dichiaravano che «il loro Stato non avrebbe mai inviato delegati, se gli elettori avessero presentito che si sarebbero orditi disegni simili».
Il compromesso, fondato su concessioni reciproche, diventava in tale stato di cose l'unica soluzione possibile e ad esso si ricorse con maggiore o minore abnegazione in tutte le questioni più vitali, dopo burrasche che minacciarono di far naufragare l'intero progetto: compromesso fra coloro che volevano un forte potere centrale, i così detti federalisti, e coloro che volevano mantenuta integralmente la sovranità dei singoli Stati, gli antifederalisti; compromesso fra partigiani del libero scambio, interpreti degli interessi di alcuni Stati, e partigiani del protezionismo, interpreti degli interessi di altri; compromesso infine e sopratutto fra difensori ed oppositori della schiavitù. Fu questo appunto il soggetto delle maggiori discussioni, giacchè per la molteplicità degli interessi politici materiali e morali, in essa coinvolti, la questione della schiavitù dei negri si presentava fin dall'alba dell'Unione come la più urgente delle questioni nazionali.
Durante il periodo coloniale la schiavitù dei negri era stata introdotta legalmente in tutte le colonie; ma le diversità di condizioni climatiche e territoriali, di prodotti e colture agricole, di indirizzo economico, di origine infine e di carattere fra esse avevano fatto sì che lo sviluppo di tale istituto insieme con quello della popolazione negra fosse stato affatto diverso nelle varie parti del paese: così all'epoca della Rivoluzione, mentre la schiavitù negra per ragioni più materiali che morali era pressochè agonizzante nel Nord, dove il New Hampshire ad esempio aveva 330 liberi per ogni schiavo, essa si manteneva ancora fiorente nel centro, e formava poi addirittura la base sociale del Sud, dove nella Virginia ad esempio il rapporto fra liberi e schiavi arrivava quasi al 100 per 100. Fino allora però la questione della schiavitù era stata una questione semplicemente locale: se ne eccettui quell'opposizione generale alla tratta, che mirando a danneggiare il commercio inglese era una forma di opposizione politica tutt'altro che indifferente contro la madrepatria, ogni colonia s'era diportata verso la schiavitù nel modo più conforme ai suoi interessi materiali ed alle sue aspirazioni ideali. Ma quando l'ostilità contro l'Inghilterra divenne aperta ribellione, la schiavitù negra e la tratta, dalla prima ancora indissolubile, si presentavano agli Americani sotto un nuovo aspetto ancor meno desiderabile. La schiavitù viveva legalmente in tutte le colonie: quale doveva essere dunque il loro atteggiamento di fronte alla popolazione negra, mentre imperversava la lotta contro l'Inglese oppressore? Giacchè bisogna pensare che su una popolazione bianca poco superiore ai 2 milioni v'erano in quell'epoca più di 500.000 schiavi, i quali in certi luoghi, come s'è detto, costituivano quasi la metà degli abitanti; se l'Inghilterra dunque fosse riuscita ad eccitare una rivolta generale dei negri, schiavi o no, contro i bianchi, la causa della libertà avrebbe per le colonie inevitabilmente naufragato; mentre gli insorti Americani avrebbero trovato nei negri un vantaggio non indifferente, se avessero potuto averli dalla loro od almeno neutrali.
La preoccupazione dei coloni a questo riguardo si rispecchia fedelmente nella corrente antischiavista, che attraversa le colonie poco prima della Rivoluzione, come ne fa fede una lettera del Franklin in data 10 aprile 1773, dove è detto che molti in Pennsylvania emancipavano i propri schiavi. Ma è specialmente nel Sud, dove gli schiavi sono in numero così considerevole e sono stati trattati così aspramente fino allora che le apprensioni si traducono per semplice opportunismo in politica filantropia. Le istruzioni, che la Virginia dava ai suoi delegati al Congresso continentale nell'agosto 1774, sono informate al concetto, molto opportuno in quei giorni, dell'uguaglianza naturale di tutti gli uomini, ed acerbo rimprovero è mosso in esse alla corona inglese d'aver sempre impedito alle colonie di protegger i «diritti dell'umana natura», imponendo loro la schiavitù dei negri. Frutto pratico di questo agitarsi a favore, apparentemente, dei negri fu la deliberazione, conosciuta col nome di «Non importation Covenant», emessa dal Congresso continentale di Philadelphia il 26 ottobre 1774, per la quale si proibiva l'importazione e la compera degli schiavi venuti dal di fuori dopo il 1º dicembre di quell'anno: tutti i delegati delle 12 colonie intervenute firmarono e tutte poi le colonie, la Georgia non rappresentata al Congresso compresa, ratificavano nelle loro assemblee quest'accorta misura politica, intesa nel tempo stesso a danneggiare il commercio inglese e ad accaparrare ai coloni le simpatie della popolazione negra, libera e schiava. E i negri infatti, che avevano dato nel mulatto Crispus Attucks, massacrato dai soldati inglesi nell'eccidio di Boston (5 marzo 1770), uno dei primi martiri dell'indipendenza americana, risposero anch'essi nel Nord al grido di guerra, che scuoteva il paese, e molti negri liberi corsero ad arruolarsi sotto le insegne della libertà. E dal principio alla fine della guerra, dalla battaglia di Bunker Hill, in cui un negro, Peter Salem, aprì il fuoco contro il maggiore inglese Pitcairn, da lui ucciso, sino alla resa di lord Cornwallis, i negri si mostrarono non solo utili sussidiari negli accampamenti e nelle fortificazioni, ma anche ottimi soldati sul campo di battaglia: nella giornata di Rhode Island (1778) il reggimento negro del colonnello Greene si copriva di gloria, respingendo un attacco decisivo degli Assiani, e tre anni dopo a Point's Bridge si faceva decimare, quantunque invano, per difendere il suo comandante sorpreso dal nemico. Il soldato negro occupò così per vari anni la posizione affatto anormale di schiavo e di cittadino nel suo attributo più alto, senza che l'arrolamento nell'esercito americano avesse nella pratica, come alcuni ritennero, l'effetto dell'emancipazione: soldato nell'ora del pericolo divenne di nuovo proprietà al chiudersi della guerra: molti negri furono ritornati ai rispettivi proprietari, a pochi soltanto fu concessa la libertà in premio del loro valore.
Se però il Congresso continentale non aboliva la schiavitù, nè la rivoluzione dei bianchi contro la tirannide si sposava all'emancipazione dei negri, certo è che la lotta per la libertà del paese influì moralmente a detrimento della schiavitù; come la guerra cooperò materialmente, nelle colonie del Nord e del centro in ispecie, a indebolirla in modo considerevole, giacchè durante quel periodo quasi impossibile divenne l'importazione dei negri da parte del mare ed attenuato di molto si trovò l'impiego economico degli schiavi, senza contare poi tutti gli schiavi catturati dalle truppe inglesi. Non fa quindi meraviglia che già nel 1780 la Pennsylvania, la terra dei Quackeri, avendo solo il 3 o 4% della sua popolazione costituito dall'elemento negro, passi nonostante l'opposizione d'una minoranza schiavista una legge intesa ad abolire gradualmente la schiavitù. Mentre però qui l'emancipazione impiegherà ad effettuarsi ben mezzo secolo, rapida è la scomparsa della schiavitù nel Nord, quantunque manchi spesso alcuna legge speciale di abolizione. Così ad esempio nel Massachusetts il primo articolo della nuova Costituzione del 1780, il quale proclamava la libertà e l'uguaglianza per tutti gli uomini, abbracciò teoricamente anche i negri, senza che ne risultasse per questo nella pratica una immediata abolizione della schiavitù. Solo nel 1783 un tribunale superiore in un suo verdetto invocava l'articolo 1º della costituzione di Stato a favore della libertà dei negri nel Massachusetts: nel 1790 infatti non si troverà più uno schiavo in tutto lo stato, senza che i proprietari abbiano ricevuto alcun indennizzo per l'avvenuta emancipazione. Analogo fu il processo di emancipazione nel New Hampshire, dove un principio generale proclamato nella nuova costituzione di Stato del 1783 segnò la fine della schiavitù, perchè in base ad esso fu stabilita la massima che ad incominciare da quell'anno nessuno più nascesse schiavo nel New Hampshire e fosse vietata una ulteriore importazione di schiavi. Il 1784 segnava pure l'abolizione della schiavitù mediante leggi speciali negli stati di Rhode Island e Connecticut. Così negli anni 1780-84 gli stati della Nuova Inghilterra e la Pennsylvania, nei quali debolissimo è il rapporto numerico della popolazione schiava alla libera, procedono in modo spontaneo all'abolizione della schiavitù negra: gli stati invece di New York e New Jersey, in cui molto più elevato è questo rapporto, raggiungendo l'1 per 12 o 14, tarderanno altri 20 anni prima di conceder l'emancipazione, aspetteranno che l'affluenza degli immigranti bianchi faccia più densa la popolazione, che le industrie sorgenti rendano sempre meno rimuneratrice la schiavitù. New York nel 1799, quando in essa vi saranno 29 liberi per ogni schiavo, e New Jersey nel 1804, quando ve ne saranno 18 per 1, copieranno nelle sue linee principali la legge sulla emancipazione adottata in Pennsylvania.
Mentre in 7 dei 13 Stati originari la schiavitù correva rapidamente alla fine, altri e ben più vasti territori stavano per aggregarsi all'Unione, territori in alcuni dei quali la schiavitù s'era già introdotta coll'apparirvi dei primi coloni, in altri non aveva potuto piantarsi per lo condizioni fisiche del paese e quelle morali dei colonizzatori. Dopo l'adozione degli articoli della Confederazione, il Congresso continentale dovette decidere dei reclami fatti sul vasto territorio, situato all'ovest dell'Ohio. La guerra ed il conseguente pagamento del debito pubblico avevano prostrato pel momento le energie economiche dei 13 Stati: a rifarsi dei danni patiti Massachusetts, Connecticut, New York, Virginia, Nord Carolina, e Georgia reclamavano tratti illimitati di terre oltre i loro confini; mentre New Hampshire, Rhode Island, New Jersey, Maryland, Delaware, e Sud Carolina, rinunziando per sè all'aggiunta di nuove terre, proponevano che anche gli altri Stati lasciassero i territori in questione al governo degli Stati Uniti, il quale se ne sarebbe servito per liquidare l'intero debito. La proposta fu in massima accettata, ed una commissione parlamentare, presieduta dal Jefferson, presentò nel 1784 una Ordinanza pel governo del territorio ad occidente dei 13 Stati originari fino al 31º di latitudine. Una clausola di tale Ordinanza, la quale nel suo complesso veniva dal Congresso adottata il 13 aprile 1784, stabiliva l'abolizione della schiavitù nei nuovi territori a datare dal 1800, clausola che passava nonostante la viva opposizione dei rappresentanti delle Caroline.
L'ultimo Congresso continentale, tenuto a New York nel 1787, riaprì però la questione sul governo del territorio d'occidente. La commissione all'uopo nominata, presieduta da Nathan Dane del Massachusetts, presentò una Ordinanza pel territorio a Nord Ovest dell'Ohio, abbracciante gli odierni stati dell'Ohio, Indiana, Illinois, Michigan e Wisconsin, la quale incorporava in sè molte disposizioni del bill Jefferson, provvedendo per esso ad un governatore, un consiglio e dei giudici da nominarsi dal Congresso e ad una camera di rappresentanti da eleggersi dal popolo. La sua eccellenza consisteva in una serie di patti fra gli Stati ed il territorio, che garantivano libertà religiosa, facevano concessioni di terre ed altri provvedimenti liberali per scuole e collegi, e, cosa principalissima fra tutte, proibivano per sempre la schiavitù in tale territorio e negli Stati, che da esso sarebbero risultati.
Il passaggio dell'Ordinanza in tale forma fu probabilmente dovuta in larga misura all'influenza della Compagnia dell'Ohio, nuova società colonizzatrice di questo nome fondatasi in Boston l'anno innanzi, composta del fior fiore dell'esercito rivoluzionario e provvista di mezzi, di energia, di intelligenza. Quando il suo agente apparve al Congresso per trattare la compera di 5 milioni di acri di terra nella vallata dell'Ohio, era alla vigilia di passare un bill pel governo di quel territorio, non contenente nè la clausola antischiavista nè gli immortali principi di quei patti. La compagnia composta in gran parte di gente del Massachusetts, desiderava ardentemente che la sua futura dimora fosse su libero suolo e la sua influenza prevalse nel Congresso bramoso di vendere a buone condizioni quelle terre. A controbilanciare quasi l'effetto della clausola antischiavista, ne veniva aggiunta una per la consegna degli schiavi fuggitivi; ed in questa forma l'intera Ordinanza passava il 13 luglio 1787 e, confermata dal Congresso due anni dopo, acquistava forza di legge. Benchè più fortunata di quella del 1784, essa però riusciva solo ad escludere la schiavitù dal territorio di Nord-Ovest, paese di sua natura poco favorevole all'attecchire di essa. Il territorio al sud dell'Ohio rimase invece, nonostante gli sforzi in contrario del settentrione, retaggio di futuri Stati a schiavi.
Per quanto generali anzichè locali queste però non erano che prime schermaglie pro e contro la schiavitù: la grande battaglia doveva impegnarsi in seno alla convenzione di Filadelfia. Quale sarebbe stata la sua attitudine di fronte ad essa? Che avrebbe deciso in proposito il nuovo patto statutario della sorgente nazione? Basato sul concetto dell'assoluta eguaglianza di diritti per ognuno alla vita, alla libertà, alla proprietà, esso avrebbe dovuto portare di logica conseguenza la abolizione della schiavitù; ma la logica in questo caso avrebbe impedito l'Unione, e quindi la schiavitù fu lasciata tra gli affari di competenza dei singoli Stati, accettandosi per essa quel concetto della sovranità di Stato, che il Sud in tale occasione aveva tutto l'interesse di sostenere a spada tratta. La nuova Costituzione, che non nomina mai la parola «schiavo», ammise di fatto la schiavitù negli Stati Uniti, pur senza darle una esplicita sanzione, come risulta troppo chiaramente dal contenuto degli articoli 1º (sezione 2ª e 9ª) e 4º (sezione 2ª), dove la parola «persons» del testo si riferisce agli schiavi negri.
Sul tema della schiavitù avvennero poi dei compromessi fra le colonie, dove essa era in sull'estremo declinare, e quelle, dove era in completo fiorire. Il primo di questi compromessi riguardò la rappresentanza dei singoli Stati al Congresso, punto controverso dal quale balzava fuori per la prima volta nella storia americana tutta l'importanza politica della questione della schiavitù. Quanto al Senato si convenne che tutti gli Stati, grandi e piccoli, vi avrebbero avuto lo stesso numero di rappresentanti, fatto questo della più alta importanza, giacchè in esso la vittoria o meno della schiavitù sarebbe dipesa non già dal numero e dalla potenza economica ed intellettuale della popolazione favorevole o contraria a tale istituto, ma semplicemente dal numero degli stati schiavisti od antischiavisti. Quanto alla Camera dei Rappresentanti si convenne che la rappresentanza vi sarebbe stata proporzionale alla popolazione: ma quale popolazione, la libera soltanto o la complessiva? I delegati nel Nord stavano per quella libera esclusivamente; i delegati del Sud, com'era naturale, per quella complessiva, gli schiavi quindi compresi. Il problema fu posto dal Wilson di Pennsylvania sotto una forma assai logica: «se gli schiavi sono ammessi come cittadini, perchè non godono della uguaglianza cogli altri cittadini? se sono ammessi come proprietà, perchè non è ammessa nel computo dei voti anche la proprietà d'altro genere?» Ma anche questa volta pur troppo la logica dovette cedere di fronte alla tenacia del Sud, le cui pretese furono in gran parte, se non del tutto, esaudite: venne stabilito infatti di calcolare i 3⁄5 degli schiavi nella tassazione, e di fare della tassazione la base della rappresentanza; fu questa la famosa «regola dei tre quinti» tanto utile al Sud, per la quale ogni 5 schiavi contavano nel governo generale come 3 liberi, accrescendo così immensamente la potenza della classe schiavista nel governo dell'Unione.
Il secondo compromesso fu quello relativo all'importazione degli schiavi da una parte, alla tassazione ed agli atti di navigazione dall'altra. I delegati delle Caroline e della Georgia chiedevano, con minaccia di negare in caso diverso il proprio assenso alla costituzione, che al Congresso non fosse lasciato il potere di proibire l'importazione degli schiavi prima del 1808, mentre a ciò erano contrari non solo alcuni delegati del Nord ma quelli anche dello stesso Maryland e Virginia, paesi ormai ben provvisti di schiavi e divenuti anzi fornitori dell'estremo Sud in questo ramo di commercio. Più compatto invece si mostrò il Sud, paese essenzialmente agricolo, nel chiedere dei limiti ristretti alle tasse d'esportazione e nel negare al Congresso il potere d'emanare atti di navigazione, intesi a favorire la marina mercantile americana a danno della forestiera, sopprimendo così quella concorrenza internazionale che garantiva ai piantatori del Sud una esportazione a più buon mercato dei loro prodotti: i delegati degli Stati dell'Est, dove la navigazione era tanta parte della vita economica del paese, volevano pel contrario lasciata piena libertà al Congresso di legiferare su essa. Per metter tutti d'accordo il Morris, governatore della Pennsylvania, propose che si votassero insieme la clausola sull'importazione degli schiavi e quelle relative alla tassazione, dicendo che questo complesso di misure avrebbe potuto costituire un «patto» fra gli Stati del Nord e quelli del Sud: nonostante l'opposizione del Maryland e della Virginia, il patto venne sancito; ai mercanti del Nord fu concesso il potere nel Congresso di emanar leggi di navigazione, col solo limite dei due terzi dei voti, ai piantatori di riso delle Caroline e della Georgia fu assicurata la continuazione legale della tratta africana per un altro ventennio. Questo secondo compromesso, benchè involgesse pel Nord a differenza del primo un sacrificio non solo politico ma anche morale, aveva però il vantaggio sull'altro d'essere temporaneo anzichè permanente.
Le discussioni ardentissime, che condussero la Convenzione a questo compromesso, ci rivelano già al 1787 alcuni dei risultati economici e morali della schiavitù, ci mostrano il dualismo ormai vivo fra Nord e Sud, ci fanno toccare con mano la varietà d'interessi economici e conseguenti vedute politico-morali, che vengono al cozzo fra loro. È una grande lotta economica, la quale sta per ingaggiarsi fra le varie parti della sorgente nazione: agricoltori-proprietari del Nord, armatori dell'Est, commercianti banchieri e industriali della Nuova Inghilterra New York e Pennsylvania, allevatori di schiavi del Maryland e della Virginia, piantatori del Sud, tutti hanno interessi fra loro del tutto od in parte antagonistici, donde una lotta che è ancora allo stato embrionale ma andrà ingigantendo nel volger di pochi decenni: nell'equilibrio di tutti questi interessi starà la forza della schiavitù, nella preponderanza d'alcuni sugli altri la sua rovina irreparabile.
Il fatto capitale, che balzava fuori evidentissimo da questa grave lotta, era la vittoria del Sud: s'era veduto chiaro che la costituzione degli Stati Uniti od avrebbe accontentato i delegati del Sud, delle Caroline e della Georgia in ispecie sostenitrici accanite della schiavitù, o non avrebbe raccolto sotto di sè tutte le antiche colonie. Il mezzodì del resto più compatto del Nord e del Centro per la sua stessa costituzione sociale, inteso tutto al trionfo d'un solo interesse economico, quello dell'agricoltura esercitata da schiavi, anzichè diviso da mire diverse e bene spesso discordi come le altre parti del paese, era rimasto trionfante in quasi tutti i compromessi segnati dalla costituente. La costituzione stessa anzi fu in ultima analisi formulata da uomini del mezzogiorno, derivando essa per la massima parte da quell'abbozzo, opera del Madison, presentato dalla Virginia alla Convenzione, con aggiunte d'un altro progetto presentato da Carlo Pinkney in nome della South Carolina. Dopo circa tre mesi e mezzo di fieri dibattiti; dopo che l'opera intera era stata parecchie volte sul punto di naufragare, dopo titubanze ed esami di coscienza senza numero, dopo rinvii a commissioni, il progetto finale di costituzione veniva accolto e firmato dai delegati il 17 settembre 1787.
Con questo però la costituzione era ben lungi dall'essere diventata legge fondamentale del paese: le occorreva la ratifica di nove Stati almeno per entrare in vigore negli Stati, che l'avevano approvata, e tale ratifica non doveva esser data dalle legislature dei singoli Stati ma da apposite convenzioni. Il dibattito, che in seno alla Convenzione nazionale aveva potuto risolversi solo a forza di compromessi, si riaccendeva perciò in condizioni ben meno favorevoli in seno a singole convenzioni, su cui più diretta si faceva sentire l'influenza perturbatrice delle discussioni accanite, delle dispute violente, delle polemiche a sangue da cui era agitato l'intero paese. Il federalismo abbracciato per ragioni utilitarie più che sgorgante da una qualsiasi coscienza nazionale, ed il regionalismo, radicato nei cuori e fatto nell'estrema difesa più ispido ed intrattabile che mai, si contendevano il campo furiosamente. Mentre i «Federalisti» rappresentavano coi più vivaci colori lo stato lacrimevole delle cose, l'impotenza all'estero, la miseria e l'anarchia all'interno, deducendone la necessità della nuova forma di governo non certo ideale ma pur sempre superiore agli articoli della Confederazione; i particolaristi detti «Repubblicani», sostenitori ora in buona fede ora per fini egoistici dei diritti particolari, dell'assoluta sovranità degli Stati, aizzavano le popolazioni contro il nuovo progetto federale in nome della pretesa «libertà», agitando davanti ai loro occhi lo spettro d'un potere centrale tirannico, soffocatore d'ogni libertà individuale e d'ogni autonomia locale, nuova e peggiorata edizione del dispotismo inglese. Rhode Island si rifiutò addirittura in sul principio di convocare una convenzione ed ultimo aspettò di ratificarla il 20 maggio 1790, quando ormai il nono Stato necessario a darle vigore era entrato da quasi due anni nell'Unione. Nel Massachusetts e nella Virginia, prototipi e campioni del Nord l'uno del Sud l'altra, la costituzione fu accolta piuttosto tardi e con una meschina maggioranza soltanto: 187 voti contro 168 nel primo, 89 contro 79 nella seconda. Nella Carolina del Nord l'assemblea si separò senz'aver nulla concluso e solo al cadere del 1789 quello Stato entrava, dodicesimo, nell'Unione. Il New York, a differenza degli altri Stati centrali, Delaware Pennsylvania e New Jersey, che davano primi la loro ratifica ancora sullo scorcio del 1787, consci della loro importanza derivante dalla posizione geografica, di questa appunto faceva tesoro per lesinare e subordinare a determinate condizioni il proprio voto, tanto più necessario di quello di altri Stati centrali inquantochè la mancanza di esso avrebbe diviso l'Unione in due metà sconnesse. Si dovette solo alla ferrea energia, all'entusiasmo ardente ed all'acutissimo ingegno politico d'un giovane poco più che trentenne, già distintosi nella guerra d'indipendenza, Alessandro Hamilton, oriundo scozzese nato a Nevis nelle Indie Occidentali da una famiglia di mercanti e naturalizzato newyorkese, se il debole partito federalista riusciva a spuntarla contro quello particolarista in uno Stato tutto imbevuto di idee antifederaliste, dove, per dirla con le parole dello stesso Hamilton, «due terzi dell'assemblea e quattro settimi del popolo erano contro di esso». «The Federalist», la raccolta di saggi politici in difesa della Costituzione, opera in sostanza dell'Hamilton coadiuvato dal Madison e dal Jay, fu allora uno dei più grandi coefficienti della disputata vittoria come rimase in seguito fra i capolavori della letteratura politica americana.
Il 26 luglio 1788, un mese dopo della Virginia, Nuova York con 30 voti contro 27 entrava, undecimo Stato, in quell'unione, che la ratifica di Nuova Hampshire del 21 giugno 1788 aveva sostituito come fatto compiuto all'antica Confederazione del 1777: il periodo critico della storia americana, come lo chiama a ragione il Fiske, era stato felicemente superato.[17]
§ 3. La costituzione federale e l'amministrazione locale. — L'infuriare vivissimo della lotta pro e contro la costituzione in seno al paese dopo i dibattiti ben noti nella convenzione di Philadelphia, la stessa incertezza della vittoria, rivelata dalla quantità di emendamenti spesso capitali presentati invano nelle convenzioni locali, e più ancora la tenuità di essa, rispecchiata nelle esigue maggioranze ottenute nei principali Stati, erano prova documentata del fatto che la costituzione americana, com'ebbe a dire giustamente Giovanni Quinzio Adams, fu «strappata ad un popolo ripugnante dall'opprimente necessità». Eppure se v'è paese al mondo, della cui costituzione il popolo vada superbo, considerandola non solo come la più adatta al caso suo ma addirittura come una costituzione ideale, come l'opera politica più perfetta che mente di statista potesse mai ideare, questo paese è proprio l'America; fatto che, pur tenendo il debito conto dello chauvinismo americano, non capirebbe, data l'accoglienza primitiva di essa, chi non conoscesse il significato speciale assunto da quella costituzione nella vita politica degli Stati Uniti. Cessata col trionfo dei federalisti la lotta pro e contro la costituzione, cominciò quella pro e contro la sua interpretazione: la indeterminatezza di certe norme, l'ambiguità di dati articoli, la malleabilità sopratutto di essa, che per fortuna della società americana le impediva di cristallizzarsi, divenivano armi formidabili in mano a ciascuno dei partiti in lotta per ammantare la loro merce del drappo costituzionale, non essendo difficile per via di deduzioni logiche ricondurre a qualche articolo della costituzione i principii da esso sostenuti. Per un troppo logico processo di psicologia politica collettiva la costituzione, riconosciuta superiore a tutto ed a tutti, fatta perciò piattaforma arma e scudo dei partiti, degli Stati, delle classi, degli individui nella difesa dei loro interessi, divenne l'arca santa della nazione, il palladio più sicuro della libertà che le generazioni potessero trasmettere alle generazioni; si ebbe, come fu detto con parola felicissima, la canonizzazione della costituzione, ragione per cui la costituzionalità o meno d'un provvedimento qualsiasi ebbe ed ha davanti alla mente del popolo americano maggior peso della stessa opportunità o meno di esso. Così mentre i «padri» stessi della costituzione avevano dubbi sull'opera loro, ritenendola solo quanto in quel momento poteva farsi di meno peggio, i figli ed i nipoti s'abituarono a considerarli come semidei messaggeri della verità politica infallibile; e la costituzione degli Stati Uniti rimase così nell'opinione pubblica dell'America e per riflesso di tutto il mondo civile l'opera più perfetta che l'intelletto umano, innamorato degli ideali filosofici del secolo XVIII, avesse un giorno compiuto per la felicità d'una gente, anzichè il risultato affatto impersonale di precedenti storici secolari e di necessità impellenti del momento. Come infatti la ribellione delle colonie contro la madrepatria era stata in sulle prime difesa di libertà secolari anzichè lotta cosciente per un'indipendenza non sognata; come la dichiarazione del 1776 era stata rivendicazione di diritti positivi anzichè enunciazione di astratti diritti teorici; così la costituzione degli Stati Uniti si riattacca da una parte, come ben dimostra il Bryce, agli statuti ed agli usi coloniali preesistenti, si spiega dall'altra, come dimostra la storia imparziale, con la necessità di conciliare gli antagonismi stridenti fra i più vitali interessi, politici ed economici, di quella società in formazione.
Lo stato federale non fu anzitutto se non il prodotto naturale delle forze, che avevano generato gli stati particolari. Identica ne era la genesi, identico il processo: degli uomini uguali e liberi si erano raggruppati, come vedemmo, in townships od in contee; dei townships, delle contee, eguali e libere avevano volontariamente organizzato lo stato coloniale, Commonwealth, per loro sicurezza e comodità; degli stati eguali e liberi organizzano volontariamente per un interesse non meno positivo lo Stato federale, dotandolo con mano avarissima dei poteri indispensabili soltanto. Come la società coloniale era cominciata coll'individuo, con un individuo autonomo completo cosciente, realizzante quasi l'ipotesi d'un contratto sociale; così la società federale cominciava con un patto esplicito tra le singole persone morali strettesi in una unità politica. L'intero sistema politico non fu infatti che un'espansione del selfgovernment locale: come prima della costituzione, così dopo lo Stato non fu che un aggregato di corpi locali. Questi invero più ancora delle stesse colonie avevano fatto la costituzione, giacchè questi avevano raccolto il potere sovrano al cadere insieme con la sovranità britannica delle carte da essa concesse alle colonie: in quel momento d'incertezza, in cui mal si sapeva in chi sarebbe ricaduto e chi avrebbe esercitato il potere politico, depositari della sovranità erano stati, come vedemmo, i corpi locali dapprima, il popolo intero delle singole colonie in appresso.
Lo Stato, che usciva dalla rivoluzione americana, era così un prodotto della nazione, invece di esser questa il prodotto dello Stato, come era avvenuto in Europa. Qui però lo Stato storico, mistico, fatale, in cui si è concentrata ed incarnata una potente coscienza nazionale, sopra le teste curvate degli individui; in America invece quasi punto patria, appena una nazione, uno Stato senza passato e senza prestigio, un puro espediente del momento, l'opera volontaria e riflessiva d'uomini eguali e liberi. Invece d'uno Stato soldato, giustiziere, creatore laborioso dell'ordine, tardo artefice e dispensatore circospetto del diritto comune, lo Stato americano sarà per così dire uno Stato scioperato, dispensato per la forza od il favore di circostanze da ogni incombenza, avanzato e supplito nelle sue leggi dai costumi, preceduto nel mondo dei fatti dalla libertà e dall'eguaglianza. Non esso quindi, ma l'individuo sarà la sola personalità morale e giuridica completa; non esso farà le concessioni necessarie all'individuo, ma questo investirà mano mano lo Stato dei poteri necessari, dandogli funzioni espresse e ben delimitate. Lungi pertanto dall'esser lo Stato arbitro delle parti, da cui risulta, le singole parti saranno per comune consenso le arbitre dello Stato federale. A questo si darà infatti sino dai primi momenti solo quel minimum, che è necessario perchè possa sussistere; tanto più che alla diffidenza assoluta contro ogni potere centrale unico e forte si univa qui la mancanza di quell'interesse vitale della difesa esterna, che era stato in Europa la causa principale dell'accentramento politico incarnato per tanti secoli nella monarchia conquistatrice ed unificatrice del paese.[18]
Un rapido esame della costituzione ci convince largamente di ciò.
Nella costituzione americana il potere legislativo spetta ad un Congresso, composto del Senato e della Camera dei Rappresentanti. La Camera è biennale e si compone di cittadini oltre i 25 anni di età scelti dagli elettori dei singoli Stati in proporzione al numero degli abitanti, in modo da non eccedere l'uno su 30,000 abitanti, ma sì che ogni Stato ne abbia uno almeno; essa sceglie il suo presidente e sola ha il diritto di mettere in istato di accusa i propri membri. Il Senato è sessennale, ma rinnovabile per un terzo ogni due anni, e si compone di cittadini oltre i 30 anni d'età, scelti in numero di due per ogni Stato dalla legislatura dello Stato stesso; il vice presidente degli Stati Uniti ne è presidente, però senza voto, salvo il caso che i voti siano pari: esso solo può giudicare dei suoi membri e, presieduto dal giudice della Corte suprema, giudicare del presidente degli Stati Uniti. Il tempo, il luogo, la maniera di procedere alle elezioni dei senatori e dei deputati sono prescritti per ogni Stato dalle singole legislature. Il potere spetta alla maggioranza, ma la minoranza può rinviare le adunanze; ogni proposta di legge votata dal Congresso deve, prima d'entrare in vigore, esser sottoposta al Presidente degli Stati Uniti: se egli non l'approva, la rimanda alla Camera, donde è partita; se dopo averla riveduta i due terzi di questa Camera le sono favorevoli, essa viene inviata con le obbiezioni del Presidente all'altra Camera, e, nel caso che anche i due terzi di questa l'approvino, ha vigore di legge. Il potere esecutivo è attribuito ad un presidente d'oltre 35 anni, quadriennale, e ad un vicepresidente, eletti nel modo seguente: ogni Stato deve scegliere un numero di elettori uguale al numero dei rappresentanti che ha nelle due camere federali, ed essi si riuniscono per l'elezione definitiva; chi riporta il maggior numero di voti è proclamato Presidente, chi vien subito dopo Vice-presidente. Il potere giudiziario è conferito ad una Suprema Corte Federale ed a quei tribunali inferiori, che al Congresso piaccia di stabilire a seconda del bisogno: il potere giudiziario soltanto può decidere nei casi relativi alla Costituzione. È la Corte suprema, che dà al potere giudiziario una forza immensa, superiore a quella che non abbia negli altri governi rappresentativi; per essa il potere giudiziario è agli Stati Uniti il conservatore della Costituzione, il solo che abbia il potere di abrogare una legge, dichiarandola contraria alla Costituzione. La sua importanza ci appare subito immensa, se pensiamo ch'essa è arbitra inappellabile nei conflitti, che, con una Costituzione siffatta, possono nascere tra la Confederazione e gli Stati, tra i vari Stati, tra i cittadini e lo Stato, tra i cittadini e la Confederazione e così via. Nessuna meraviglia perciò se, avuto riguardo agli ottimi risultati pratici, questa è ritenuta la più utile istituzione americana, se il Bryce non dubita ch'essa abbia salvato la costituzione. «Gli Stati Uniti garantiscono ad ogni Stato dell'Unione una forma di governo repubblicana, e la difesa da qualunque invasione; ed a richiesta della Legislatura anche la tutela dai disordini interni»: queste sono le parole testuali con cui la costituzione stabilisce i rapporti che devono correre fra gli Stati ed il governo federale. Così, mentre nelle questioni di carattere generale gli Stati Uniti figurano come un solo Stato, spettando al governo federale quanto riguarda la guerra e la pace, la diplomazia, i trattati, la moneta, gli accordi commerciali ecc., nelle questioni regionali invece essi figurano come un insieme di Stati, in cui i rapporti fra cittadino e cittadino, lo sviluppo della vita economica intellettuale e morale sono governati da leggi particolari emanate dalle singole legislature di Stato. Quanto poi alle modificazioni, che potessero occorrere nella Costituzione, il testo di essa dice: «Il Congresso, ogni qualvolta i due terzi di ambedue le Camere lo credano necessario proporrà emendamenti a questa Costituzione, od a richiesta delle Legislature di due terzi dei vari Stati radunerà una Convenzione per proporre emendamenti, che in ambedue i casi saranno validi, ad ogni fine ed effetto, come parte di questa Costituzione, quando sieno ratificati dalle Legislature di tre quarti dei vari Stati, ovvero da convenzioni parimenti composte di tre quarti di essi».
Netta come si vede è in questa Costituzione la distinzione dei tre poteri, legislativo esecutivo e giudiziario, ciascuno dei quali è provveduto d'un organo a parte; ma unica la sorgente da cui emanano. Il Presidente, eletto dal popolo, senza intervento del Congresso o dei legislatori, rappresenta la nazione. Dei due corpi che compongono il Congresso, uno solo, la Camera dei Rappresentanti, emana direttamente dal suffragio universale popolare; ma l'altro, il Senato, non ripete un'origine meno nazionale per quanto diversa. Esso, che riceve il suo mandato da legislature elette le quali rappresentano gli interessi generali di ciascun Stato, rappresenta delle alte parti contraenti, le antiche sovranità distinte associate per la difesa ed i progressi comuni: diversa quindi nella natura l'autorità sua è non meno grande e sentita di quella dell'altra Camera. Se avverranno quindi conflitti fra questi tre poteri, non potendo alcuno di essi per una origine speciale considerarsi l'arbitro della situazione, dovere morale di ciascuno sarà di resistere sino in fondo non già semplicemente di fare una dimostrazione di forza per intimidire, correggere, rimettere sulla via creduta migliore gli altri, come succederà negli stati costituzionali d'Europa, dove uno solo generalmente avrà la forza morale ed il prestigio che deriva dal suffragio popolare. Il dissidio quindi rimarrà quivi inconciliabile ed insanabile finchè dureranno al potere le parti contendenti.
Ma non solo nell'origine, bensì anche nei rapporti reciproci fra i tre poteri, questa costituzione manteneva ad arte la stessa causa di debolezza. Mentre col governo di gabinetto adottato dall'Inghilterra e imitato poi da altri paesi d'Europa i poteri dirigenti dello Stato, il legislativo e l'esecutivo, sono fusi insieme per assicurare e fortificare l'azione politica di esso, e stabilite le norme per un pronto ritorno alla sovranità d'un'unica volontà, nel caso di conflitto fra essi, la Costituzione americana li ha tenuti irrimediabilmente separati, li ha creati tutti deboli, lasciando loro soltanto la forza di tenersi a vicenda in iscacco. I ministri infatti non fanno parte delle Camere, mentre le due Camere praticamente oltrecchè teoricamente hanno gli stessi poteri. Ne segue che l'esecutivo non ha i mezzi di procurarsi le leggi e le risorse finanziarie di cui ha bisogno per la sua missione, rimanendo a lui semplicemente un veto sospensivo per opporsi ai deliberati delle assemblee; mentre nessuna delle due branche del potere legislativo, quando siano in lotta fra loro, ha dovere o motivo di cedere. Come ciò poi non bastasse, esecutivo e legislativo sono esposti a vedersi annullare virtualmente dal potere giudiziario le leggi e gli atti di governo, che stimano più necessari. Con maggior arte non si sarebbe potuto costituire un governo centrale più debole, più innocuo per le libertà particolari dei singoli Stati. La stessa prospettiva d'un conflitto prolungato fra i vari poteri, lungi dal presentarsi come un pericolo sociale, apparirà una garanzia di queste libertà; e la Costituzione non si cura perciò di assicurare la pronta risoluzione della controversia. Nè le Camere infatti possono obbligare i ministri a dimettersi, nè il ministero può dissolvere la Camera, nè il Presidente può appellarsi alla nazione come giudice supremo: la macchina del potere s'arresta colpita dalla paralisi voluta dalle singole sue parti, finchè non sia spirato il termine elettorale garantito a ciascuna di esse.[19]
La stessa noncuranza artificiale dell'unità d'azione e della forza del governo si avvertirà del resto nelle Costituzioni degli Stati particolari[20]: nella sfera degli Stati come nella sfera federale l'attività legislativa non verrà meno ristretta dell'attività amministrativa: e la tendenza nella storia successiva sarà per un'accentuazione sempre maggiore di tale impotenza del potere politico. Come nella Costituzione federale si è cercato di garantire al massimo grado l'indipendenza dei singoli Stati, così in quelle particolari si cercherà di garantire quello dell'individuo. Nella mente d'un popolo, che tutto portava ad una concezione quanto mai individualista della vita, il potere politico doveva avere fini negativi più che positivi; in esso anzichè vedere uno strumento, si temeva un ostacolo del progresso. Dalla convinzione che il progresso è opera dell'individuo, il quale non ha bisogno che di libertà per effettuarlo, nasceva logicamente la preoccupazione di premunirsi contro la legge piuttosto che di farvi appello. Anche nei singoli Stati infatti non solo il suffragio popolare sarà la fonte di tutti i poteri, legislativo esecutivo e giudiziario; ma, cosa ancor più grave, nella generalità di essi i ministri saranno eletti individualmente dal popolo, anzichè collettivamente dal governatore, diventando così dei puri e semplici capi-servizio affatto indipendenti, anzichè dei membri concordi d'uno stesso organo politico: lungi dall'aversi per tal modo un'unità vigorosa di governo, il governo stesso verrà a mancare, riducendosi ad una pura e semplice amministrazione, sprovvista d'ogni coordinamento fra i singoli suoi servizi affatto indipendenti l'uno dall'altro.
Il governatore infatti, in teoria centro di coordinamento del potere come presidente ufficiale dello Stato, non avrà che rare ed innocenti attribuzioni, quali il comando della milizia locale e della polizia, la convocazione della Camera in sessione straordinaria, il diritto di grazia e così via: possederà, è vero, un diritto di veto, ma solo sospensivo, venendo anch'esso annullato da un secondo voto preso a maggioranza di 2⁄3 o 3⁄5 dei membri della legislatura. Con la sua relazione annuale davanti a questa sulla situazione dello Stato, egli sarà un vero agente d'informazioni, più che il capo d'una compatta amministrazione. Anche questa del resto mancherà del tutto, non avendo lo Stato singolo a sua disposizione neppure quel mezzo fondamentale d'azione, che è la burocrazia. Nè i suoi agenti politici e giudiziari infatti nè perfino i suoi agenti tecnici costituiranno una vera burocrazia; perchè, eletti individualmente dal popolo del distretto in cui dovranno esercitare le loro funzioni, non dipenderanno nè direttamente nè indirettamente dal potere centrale, non formeranno alcuna classe, i cui membri siano subordinati gli uni agli altri dal legame gerarchico. In sui primi tempi il governatore o la legislatura o tutti due insieme nomineranno un certo numero di funzionari di Stato, i giudici in ispecie, al centro o nei distretti, ma col procedere dei tempi nella grande maggioranza degli Stati tutti i funzionari preposti ad un servizio, non solamente locale ma generale, saranno elettivi, scelti dagli abitanti del distretto stesso in cui dovranno operare. Più che funzionari dello Stato saranno essi quindi mandatari d'una frazione dello Stato, agenti locali incaricati d'una funzione di pertinenza dello Stato: lo stesso sceriffo, il rappresentante del governatore e l'unico depositario dell'autorità centrale esecutiva nella contea, colui che deve mantenere la pace pubblica e reprimere al caso ogni rivolta contro lo Stato, sarà eletto dal suffragio universale! Dello Stato quindi non vi sarà se non il nome perfino là, dove esso mediante pseudo-rappresentanti esercita le funzioni di sua competenza; i singoli distretti non solo si amministreranno ma perfino si governeranno da sè, formando ciascuno un piccolo Stato. Non si potrà da questo lato parlare neppure di decentramento ma addirittura di disgregazione del potere centrale, di decomposizione amministrativa. Dal controllo mediato o immediato sulla ripartizione delle imposte in fuori, non vi sarà nella maggior parte degli Stati altro esempio effettivo di tutela confidata al potere esecutivo: e lo stesso estimo dei valori imponibili e la stessa percezione delle imposte sarà opera dei townships anzichè dello Stato!
Se in tanto indebolimento del potere centrale, i fini dell'amministrazione pubblica saranno in generale raggiunti e soddisfatti i bisogni ed assicurato il progresso dei consociati, ciò si dovrà in primo luogo al senso pratico di essi, allo stesso esercizio secolare delle libertà, al vecchio istinto anglo-sassone di rispetto profondo all'ordine legalmente dato, all'autorità legalmente costituita; in secondo luogo all'opera in proposito della legislatura, la quale, conformemente ad una pratica inglese immemorabile, supplirà essa fino ad un certo punto alla tutela amministrativa, negata al potere esecutivo, coi suoi statuti generali quanto mai minuziosi e più ancora coi suoi atti privati speciali o locali, che si moltiplicheranno all'infinito: il corpo legislativo diventerà così nei singoli Stati un corpo regolamentare, il vero superiore gerarchico dei funzionari pubblici; la tutela dell'amministrazione più ancora che la legislazione il suo compito principale. Lo Stato non sarà così rappresentato nell'Unione da un governo che disponga d'una burocrazia, ma da una legislatura organo quanto mai disadatto ad amministrare un paese. L'esser governati il meno possibile diventerà ogni giorno più l'ideale dell'Americano; e, lungi dal mostrare qualsiasi assodamento del potere esecutivo, federale o di Stato, la storia degli Stati Uniti mostrerà una diminuzione nello stesso potere legislativo, in quello di Stato specialmente, con la durata sempre più corta delle sessioni parlamentari dei singoli Stati, con la negazione alle legislature del diritto di redigere e modificare esse stesse il regolamento di procedura parlamentare, con una serie insomma ogni giorno maggiore di limitazioni, nel campo finanziario in ispecie, dove s'arriverà in certi Stati a rendere impossibile nella pratica la contrattazione d'un debito pubblico! Anche nello Stato come nell'Unione trionferà il proposito di ridurre ai minimi termini l'autorità centrale non solo, ma anche di legarla in modo da renderla una parvenza più che una sostanza.
Tra governo federale poi e governo di Stato sarà teoricamente impossibile ogni attrito: la Costituzione fa una divisione netta recisa capitale fra i poteri federali e quelli di Stato, e dà a ciascuno i mezzi indipendenti per esercitarli: i rapporti fra essi hanno un carattere pressochè internazionale. Quando sorga quindi un conflitto tra governo nazionale e governo provinciale, quando uno Stato nei limiti della propria competenza prenda delle misure contrarie agli interessi generali dell'Unione, nessuna via per appianarlo è offerta dalla legge fondamentale: si uscirà in tal caso dal campo del diritto amministrativo, per entrare in quello del diritto delle genti, del diritto naturale per eccellenza, ed il conflitto si risolverà immediatamente in una questione di forza, in una guerra, che sarà quindi guerra civile.
Questa organizzazione politica, che annichilisce addirittura lo Stato sia federale che regionale per garantire al massimo grado la libertà dell'individuo, era possibile agli Stati Uniti, perchè in essi nè la sicurezza nè l'amministrazione della nazione avevano bisogno d'un forte potere federale o d'un forte potere di Stato: la prima era garantita dalla posizione geografica, la seconda da quei corpi locali, che continuavano ad essere le sorgenti pure ed inesauribili della vita nazionale. Ristretta infatti ed inceppata nel governo nazionale, languente e screditata in quello di Stato, la vita pubblica continuava a manifestarsi in tutta la sua vivacità nei corpi locali, nei townships, nelle contee, nelle città: questi rimanevano il vero focolare di essa. I townships negli Stati più settentrionali, le contee o parrocchie nei più meridionali eserciteranno un gran numero di servizi, che sul continente europeo hanno carattere generale, addirittura nazionale, come l'assistenza pubblica, la giustizia criminale e civile inferiore, la polizia, l'istruzione elementare, la viabilità, le carceri, le imposte, ecc.: essi saranno come delle piccole repubbliche indipendenti, il vero seggio di quasi ogni attività amministrativa, d'una attività estesissima, svariata e pressochè autonoma, in vivo contrasto coll'inerzia ed il languore dell'Unione e dello Stato. Torpida al cuore, la vita pulserà impetuosamente eppur semplicemente alla periferia; e gli antichi corpi locali, in cui tutta s'assommava la vita pubblica nell'età coloniale, rispettati dalla Costituzione, sopravviveranno con la stessa forza della gioventù alle condizioni politiche e sociali che li avevano determinati. Nel nord i cittadini del townships si riuniranno insieme una o più volte all'anno nel palazzo di città, in una chiesa, all'aria aperta; e questa assemblea generale nominerà i suoi selectmen, sorta di municipalità collettiva, la commissione scolastica, i capi dei servizi comunali; procederà all'esame di tutti gli affari portati all'ordine del giorno; eserciterà i poteri legislativi della sua sfera d'azione, senza che alcun'altra autorità ne esamini ed approvi o rigetti le deliberazioni; fisserà il suo bilancio; udirà le relazioni dei magistrati eletti e ne rivedrà i conti. Nel Sud, dove il latifondo e la dispersione degli abitanti hanno reso impossibile il costituirsi del township, il posto di questo sarà occupato da una circoscrizione più vasta, la contea: in essa non vi sarà, è vero, data la poca densità della popolazione, alcuna assemblea generale; ma l'autonomia, di cui godrà nel campo dei servizi locali, sarà eguale a quella del township. Negli Stati centrali infine dove coesisteranno il township e la contea, la seconda eserciterà sul primo una specie di tutela rudimentale, che non andrà più in là della revisione dei conti, del controllo sull'estimo dei valori imponibili e sulle scuole. Negata invece nel Nord, come nel Centro, come nel Sud sarà l'autonomia alle grandi corporazioni urbane, alle città, le quali, creazione dello Stato, dipenderanno dalla legislatura di questo, che se ne riserverà in gran parte l'amministrazione. La costituzione delle città sarà modellata in generale sul governo federale: una specie di sindaco, corrispondente al presidente, due assemblee, corrispondenti al Congresso, con le loro commissioni, un corpo di funzionari nominati dalle assemblee od eletti dal popolo: anche in essa lo stesso sminuzzamento del potere notato nelle Costituzioni federale e di Stato. Le attribuzioni del resto, spettanti a questi corpi municipali, saranno poche e di poca importanza, cioè quelle soltanto menzionate espressamente nella carta particolare o nelle leggi generali d'incorporazione, in virtù delle quali prenderanno origine le municipalità stesse: nel concedere tali carte e statuti la legislatura dello Stato avrà cura di riservare per sè le attribuzioni più importanti, affidando ai corpi municipali soltanto quelle indispensabili, sistema al quale si dovranno appunto gli abusi scandalosi, l'immane corruzione amministrativa di molte città americane nel sec. XIX.
Tale l'organizzazione politica ed amministrativa, che si dava la nuova nazione, istituzioni non dettate ad essa da alcun principio teorico ma tolte senz'altro da una pratica secolare, ispirate dai caratteri e dai bisogni della sua società. Popolazione poco densa e fluttuante in un territorio immenso, sicurezza da ogni pericolo esterno, bisogno di libertà assoluta d'azione per produrre la ricchezza più che di ordine sociale per difenderla e conservarla, attitudine spiccata e capacità provetta al selfgovernment, coscienza nazionale appena incipiente e coscienza regionale sviluppatissima, tutto portava alla negazione, può dirsi, dello Stato, sia federale che particolare, alla piena indipendenza di questo da quello, al rigoglio della vita municipale in tutte le sue forme. La prosperità non si aspettava dallo Stato, ma dall'energia dell'individuo; allo Stato non si chiedeva che la garanzia della più sconfinata libertà individuale, della più completa autonomia locale.
Con questi auspici politici la società anglo-americana iniziava il periodo nazionale della sua storia.