Księga trzecia

Zanim omówimy różne formy rządu, postarajmy się ustalić ścisłe znaczenie tego słowa, które jeszcze nie zostało należycie wytłumaczone.

Rozdział I. O rządzie w ogólności

Przestrzegam czytelnika, że rozdział niniejszy należy czytać z uwagą i że nie posiadam tej sztuki, bym był zrozumiały dla tego, kto nie chce uważać.

Dwie są przyczyny każdego wolnego działania, które wspólnie je wywołują: jedna moralna, mianowicie wola postanawiająca akt, druga fizyczna, mianowicie siła wykonująca go. Gdy idę ku jakiemuś przedmiotowi, trzeba naprzód, bym chciał iść ku niemu; po wtóre, by mnie nogi ku niemu niosły. Niechaj paralityk chce biec, niechaj zwinny człowiek biec nie chce, obydwaj pozostaną w miejscu. Te same przyczyny ruchu ma ciało polityczne: tak samo rozróżnia się w nim siłę i wolę; tę pod nazwą władzy prawodawczej, tamtą pod nazwą władzy wykonawczej. Nic się w nim nie dzieje, względnie dziać nie powinno, bez ich współdziałania.

Widzieliśmy, że władza prawodawcza należy do narodu i że tylko do niego może należeć. Przeciwnie, łatwo jest zauważyć na podstawie poprzednio ustalonych zasad, że władza wykonawcza nie może należeć do powszechności na równi z władzą prawodawczą, czyli zwierzchniczą; władza ta bowiem polega jedynie na aktach szczególnych, niewchodzących w zakres prawa, a zatem także nienależących do zwierzchnika, którego wszystkie akty mogą być jedynie prawami.

Siła publiczna potrzebuje zatem własnego czynnika, który by skupiał ją i wprawiał w ruch, stosownie do kierownictwa woli powszechnej, który by służył za pośrednika między państwem a zwierzchnikiem, który by grał w pewnej mierze tę rolę w osobie publicznej, jaką odgrywa w człowieku związek duszy z ciałem. Oto jaka jest w państwie racja rządu, niewłaściwie mieszanego ze zwierzchnikiem, którego woli jest jedynie wykonawcą!¹⁹⁷

Czymże więc jest rząd? Ciałem pośrednim, ustanowionym między poddanymi a zwierzchnikiem dla ich wzajemnych stosunków, mającym obowiązek wykonywania praw i utrzymywania wolności, zarówno społecznej, jak politycznej¹⁹⁸.

Członkowie tego ciała nazywają się urzędnikami lub królami, tzn. rządzącymi, a ciało całe nosi miano księcia¹⁹⁹. Ci zatem, co utrzymują, że akt, za pomocą którego naród poddaje się naczelnikom, nie jest umową, mają zupełną słuszność. Bezwarunkowo jest to tylko zlecenie — urząd, na którym naczelnicy, będąc zwyczajnymi urzędnikami zwierzchnika, w jego imieniu sprawują władzę przezeń im powierzoną, a może on ją ograniczyć, zmienić i odebrać, kiedy mu się podoba — skoro odstąpienie samego tego prawa drugiemu nie da się pogodzić z naturą ciała społecznego i sprzeciwia się celowi stowarzyszenia²⁰⁰.

Nazywam więc rządem lub najwyższym zarządem legalne sprawowanie władzy wykonawczej, księciem zaś lub urzędnikiem człowieka lub ciało, których obarczono tym zarządem.

W rządzie właśnie znajdują się siły pośrednie, których stosunki tworzą proporcję całości do całości, czyli zwierzchnika do państwa. Ten ostatni stosunek można przedstawić za pomocą stosunku do siebie krańcowych wyrazów proporcji ciągłej, której średnią proporcjonalną tworzy rząd²⁰¹. Rząd otrzymuje od zwierzchnika rozkazy, które następnie daje narodowi, i by państwo miało dobrą równowagę, trzeba, obliczając wszystko, by iloczyn, czyli kwadrat rządu przez siebie samego pomnożonego, równał się iloczynowi, czyli kwadratowi obywateli, którzy są z jednej strony zwierzchnikami, z drugiej zaś poddanymi²⁰².

Ponadto nie można zmienić żadnego z trzech wyrazów bez natychmiastowego zniszczenia proporcji. Gdy zwierzchnik chce rządzić lub gdy urzędnik chce nadawać prawa, lub gdy poddani odmawiają posłuszeństwa, nieporządek wchodzi w miejsce ładu, siła i wola przestają zgodnie działać, a państwo w rozkładzie popada w despotyzm lub w anarchię. W końcu, tak jak w każdej proporcji jest tylko jedna średnia proporcjonalna, jeden możliwy jest tylko dobry rząd w państwie. Skoro jednak tysiące wypadków mogą zmienić stosunki w narodzie, różne rządy mogą być dobre nie tylko dla różnych narodów, lecz i dla tego samego narodu w różnych czasach.

Usiłując dać pojęcie o różnych stosunkach mogących zachodzić między tymi dwoma krańcami, wezmę jako przykład liczbę ludności, ponieważ jest stosunkiem łatwiejszym do wyrażenia²⁰³.

Przyjmijmy, że państwo składa się z dziesięciu tysięcy obywateli. Zwierzchnika można brać tylko kolektywnie i w całości; każdego poszczególnego w charakterze poddanego bierze się jako jednostkę: w ten sposób zwierzchnik ma się do poddanego tak, jak się ma dziesięć tysięcy do jednego, to znaczy, że każdy członek państwa ma w udziale tylko dziesięciotysięczną część władzy zwierzchniczej, aczkolwiek cały jej podlega. Jeżeli naród składa się ze stu tysięcy ludzi, stanowisko poddanych nie zmienia się, i każdy na równi dźwiga całe władztwo praw, gdy tymczasem jego głos, sprowadzony do jednej stutysięcznej, ma dziesięć razy mniej wpływu na ich układanie. A więc, gdy poddany zawsze zostaje jednostką, to stosunek zwierzchnika wzrasta w miarę liczby obywateli. Skąd wynika, że w miarę jak państwo wzrasta, wolność maleje.

Mówiąc, że stosunek wzrasta, rozumiem, że oddala się od równości. Tak więc, im większy jest stosunek w znaczeniu geometrycznym, tym mniej można mówić o stosunku w znaczeniu potocznym: w pierwszym, stosunek rozważany według ilości, mierzy się ilorazem; w drugim, rozważany według tożsamości, ocenia się według podobieństwa²⁰⁴.

Otóż im mniejszy stosunek²⁰⁵ zachodzi między wolami poszczególnymi a wolą powszechną, tzn. obyczajami a prawami, tym bardziej powinna wzrastać siła przymusu. Rząd przeto, by być dobry, powinien być stosunkowo silniejszy, w miarę im naród jest liczniejszy.

Z drugiej strony, skoro powiększenie się państwa dostarcza depozytariuszom władzy publicznej więcej pokus i środków nadużywania władzy, im więcej rząd winien mieć siły do powstrzymywania narodu, tym więcej powinien jej mieć z kolei zwierzchnik dla powstrzymywania rządu. Nie mówię tutaj o sile bezwzględnej, lecz o sile stosunkowej różnych czynników państwa.

Z tego podwójnego stosunku wynika, że proporcja ciągła między zwierzchnikiem, księciem a narodem nie jest bynajmniej pomysłem dowolnym, lecz że jest koniecznym następstwem natury ciała politycznego. Wynika jeszcze, że skoro jeden z wyrazów krańcowych, mianowicie naród jako podmiot, jest stały i reprezentowany przez jednostkę, ilekroć razy stosunek podwojony wzrasta lub maleje, stosunki pojedyncze podobnie wzrastają lub maleją, w następstwie czego wyraz środkowy ulega zmianie. Z czego widać, że nie ma jakiegoś ustroju rządowego jedynego i bezwzględnego, lecz że tyle może być rządów różnych naturą swoją, ile państw różnych wielkością²⁰⁶.

Gdyby ktoś, obracając ten system w żarty, powiedział, że według mnie wystarczy, celem wyszukania tej średniej proporcjonalnej i utworzenia ciała rządowego, wyciągnąć pierwiastek drugiego stopnia z liczby ludności, odpowiedziałbym, że biorę tutaj tę liczbę jedynie w formie przykładu; że stosunki, o których mówię, nie mierzą się jedynie liczbą ludzi, lecz w ogólności ilością działania, którą oblicza się przy uwzględnieniu mnóstwa przyczyn; że zresztą, jeżeli na chwilę zapożyczam terminów z geometrii celem krótszego wyrażenia się, pomimo to wiem dobrze, iż ścisłość geometryczna bynajmniej nie zachodzi przy jakościach moralnych.

Rząd jest w pomniejszeniu tym, czym jest zawierające go ciało polityczne w powiększeniu. Jest osobą moralną, wyposażoną w pewne właściwości, czynną jako zwierzchnik, bierną jako państwo, i która da się rozłożyć na inne podobne stosunki; w następstwie czego rodzi się nowa proporcja, z tej jeszcze inna, według hierarchii urzędów, dopóki się nie dojdzie do niepodzielnego terminu środkowego, tzn. do jedynego naczelnika lub najwyższego urzędnika, którego można sobie przedstawić wśród tej progresji jako jedność w szeregu ułamków i liczb²⁰⁷.

Nie wdając się w to rozmnażanie terminów, zadowólmy się pojmowaniem rządu jako nowego ciała w państwie, różnego od narodu i zwierzchnika, a pośredniczącego pomiędzy jednym a drugim.

Pomiędzy tymi dwoma ciałami zachodzi ta istotna różnica, że państwo istnieje samo przez się, rząd zaś istnieje tylko przez zwierzchnika. Przeto panującą u księcia wolą jest, względnie powinna być, jedynie wola powszechna, czyli prawo; siła jego jest jedynie skupioną w nim siłą publiczną: skoro tylko chce wydobyć z samego siebie jakiś akt absolutystyczny i niezależny, związek całości zaczyna się rozluźniać²⁰⁸. Gdyby w końcu zdarzyło się, iżby książę miał wolę szczególną, czynniejszą niż wola zwierzchnika, i korzystał dla przeparcia tej woli szczególnej z siły publicznej, będącej w jego rękach, w ten sposób, że miałoby się, że użyję tego wyrażenia, dwóch zwierzchników — jednego prawnego, drugiego faktycznego — natychmiast zniknęłaby jedność społeczna, a ciało polityczne rozpadłoby się.

Jednakowoż, by ciało rządowe miało byt, życie rzeczywiste, odróżniające je od ciała państwowego, by członkowie jego mogli działać zgodnie i wypełnić cel, dla którego zostało ustanowione, potrzebne mu jest szczególne „ja”, wspólna członkom jego wrażliwość, siła, własna wola, dążąca do jego zachowania. Ten byt szczególny wymaga zgromadzeń, narad, władzy uchwalania, rozstrzygania praw, tytułów, przywilejów należących wyłącznie do księcia i sprawiających, że stanowisko urzędnika jest tym bardziej zaszczytne, im bardziej jest uciążliwe. Trudności polegają na sposobie urządzenia w całości tej niższego rzędu całości tak, by nie psuła ogólnego ustroju, wzmacniając swój ustrój; by zawsze odróżniała swą siłę szczególną, przeznaczoną dla własnego jej zachowania się, od siły publicznej, przeznaczonej dla zachowania bytu państwa; i by, jednym słowem, była zawsze gotowa poświęcić rząd narodowi, nie zaś naród rządowi²⁰⁹.

Zresztą, ciało rządowe, aczkolwiek sztuczne, jest dziełem innego sztucznego ciała, i aczkolwiek posiada w pewnej mierze jedynie zapożyczone i podporządkowane życie, nie przeszkadza to temu, by nie mogło działać z mniejszą lub większą energią i szybkością, cieszyć się — że się tak wyrażę — mniej lub więcej krzepkim zdrowiem. W końcu, nie oddalając się wprost od celu swego ustanowienia, może odchylić się odeń mniej lub więcej, zależnie od sposobu, w jaki zostało zorganizowane.

Z tych to wszystkich różnic rodzą się rozmaite stosunki, które rząd winny łączyć z ciałem państwowym, zależnie od przypadkowych i szczególnych stosunków wywołujących w tym samym państwie zmiany; często bowiem rząd, sam w sobie najlepszy, stanie się najbardziej zepsuty, jeśli stosunki w nim popsują się na wzór wad ciała politycznego, do którego należy.

Rozdział II. O zasadzie tworzącej różne formy rządu

By wyłożyć ogólną przyczynę tych różnic, należy tu odróżnić księcia i rząd, tak jak poprzednio odróżniłem państwo i zwierzchnika.

Ciało rządowe może się składać z mniejszej lub większej liczby członków. Powiedzieliśmy, że stosunek zwierzchnika do poddanych jest tym większy, im liczniejszy jest naród, a przez oczywistą analogię to samo możemy powiedzieć o rządzie w stosunku do urzędników²¹⁰.

Otóż całkowita siła rządu nie ulega zmianie, będąc zawsze siłą państwa²¹¹: skąd wynika, że im więcej tej siły zużywa wobec swych własnych członków, tym mniej mu jej zostaje do działania wobec całego narodu²¹².

A więc im liczniejsi są urzędnicy, tym słabszy jest rząd. Ponieważ ta zasada jest podstawowa, postarajmy się bliżej ją wyjaśnić.

W osobie urzędnika możemy odróżnić trzy wole najistotniej odrębne: najpierw własną wolę jednostki, zmierzającą jedynie do jej własnej szczególnej korzyści; po drugie wspólną wolę urzędników, mającą na względzie tylko korzyść księcia, a którą można nazwać wolą grupy — ta jest powszechna w stosunku do rządu, szczególna zaś w stosunku do państwa, którego częścią jest rząd; po trzecie wolę narodu, czyli wolę zwierzchniczą, która jest powszechna tak w stosunku do państwa wziętego jako całość, jak w stosunku do rządu, wziętego jako część całości.

Przy doskonałym prawodawstwie wola szczególna, czyli indywidualna, nie powinna istnieć; wola grupy, właściwa rządowi, powinna być ściśle podporządkowana; w następstwie czego wola powszechna, czyli zwierzchnicza, powinna zawsze górować i być jedyną regułą wszystkich innych.

Przeciwnie, w naturalnym porządku te wole odrębne stają się tym czynniejsze, im bardziej się ześrodkowują. Wola powszechna przeto jest zawsze najsłabsza, drugie miejsce ma wola grupy, pierwsze zaś miejsce wola szczególna, tak że w rządzie każdy członek jest naprzód sobą samym, później urzędnikiem, w końcu obywatelem — stopniowanie wprost przeciwne temu, jakiego wymaga porządek społeczny.

Jeśli się to założenie przyjmie — niechaj cały rząd pozostaje w rękach jednego człowieka, oto wola szczególna i wola grupy są doskonale zespolone, w następstwie czego ta ostatnia osiąga największy stopień natężenia, jaki tylko mieć może. Otóż ponieważ od stopnia woli zależy użycie siły i ponieważ bezwzględna siła rządu nie zmienia się wcale, wynika stąd, że najbardziej czynny z rządów jest rząd jednego.

Na odwrót, połączmy rząd z władzą prawodawczą, uczyńmy ze zwierzchnika księcia, a z wszystkich obywateli tyluż urzędników: wówczas wola grupy, zmieszana z wolą powszechną, nie będzie miała więcej aktywności niż ta ostatnia i całą siłę pozostawi woli szczególnej. Rząd przeto, mając zawsze tę samą siłę bezwzględną, będzie miał maksimum siły względnej, czyli aktywności²¹³.

Nie da się zaprzeczyć prawdziwości tych stosunków, a można je potwierdzić za pomocą innych jeszcze rozważań. Widzimy na przykład, że każdy urzędnik jest bardziej czynny w swym ciele zbiorowym niż każdy obywatel w swoim, i że w następstwie tego wola szczególna wywiera o wiele większy wpływ na akty rządowe niż na akty zwierzchnicze; każdy bowiem urzędnik prawie zawsze pełni jakąś funkcję rządową, podczas gdy żaden obywatel osobno nie ma żadnych funkcji zwierzchniczych. Zresztą, im bardziej rozszerza się państwo, tym bardziej wzrasta jego rzeczywista siła, aczkolwiek nie wzrasta w stosunku do jego obszaru; lecz gdy państwo pozostaje takie samo, choćby urzędnicy nie wiem jak się mnożyli, rząd nie nabędzie przez to większej siły rzeczywistej, siła ta bowiem jest siłą państwa, a miara jej jest zawsze równa. Siła względna przeto, czyli aktywność rządu, zmniejsza się, a siła jego bezwzględna, czyli rzeczywista, nie może się zwiększyć.

Pewną jest jeszcze rzeczą, że załatwianie spraw staje się powolniejsze w miarę, im więcej osób zajmuje się nimi; że poświęcając za wiele rozsądkowi, za mało liczy się ze szczęściem; że wypuszcza się sposobności i że rozprawiając za wiele, często traci się owoce rozpraw²¹⁴.

Dowiodłem co dopiero, że rząd rozluźnia się w miarę mnożenia się urzędników, a przedtem udowodniłem, że im naród jest liczniejszy, tym siła przymusu powinna być większa. Z tego wynika, że stosunek urzędników do rządu powinien być odwrotny jak stosunek poddanych do zwierzchnika; to znaczy, że im bardziej państwo się powiększa, tym bardziej rząd powinien się zwężać, tak że liczba naczelników zmniejsza się w stosunku do wzrastania narodu²¹⁵.

Mówię tutaj zresztą jedynie o sile względnej rządu, nie zaś o jego prawości: przeciwnie bowiem, im ciało urzędnicze jest liczniejsze, tym bardziej wola grupy zbliża się do woli powszechnej; gdy tymczasem przy jednym urzędniku ta sama wola grupy jest jedynie wolą szczególną, jak już powiedziałem. Traci się więc z jednej strony, co można zyskać z drugiej, i sztuka prawodawcy polega na umiejętności uchwycenia punktu, w którym siła i wola rządu, zawsze pozostające we wzajemnej proporcji, układają się w stosunek najbardziej dla państwa korzystny²¹⁶.