Auch diese Erklärung brachte die Sache nicht vorwärts. Am 11. Juni wurde das gleiche Wahlrecht in vierter Lesung abermals abgelehnt; und zwar war dieses Mal die Minderheit für das gleiche Wahlrecht noch weiter — von 185 auf 164 Stimmen — zusammengeschmolzen.
Es war den Männern des Kabinetts Hertling nicht gegeben, die widerstrebenden Parteien und Parteigruppen davon zu überzeugen, daß das einmal auf Grund einer feierlichen Ankündigung der Krone eingebrachte gleiche Wahlrecht unter keinen Umständen abgelehnt werden könne und daß jede Verzögerung in seiner Annahme die ohnedies schwierige innere Lage noch weiter belasten müsse.
Zu alldem kam der immer schwerer werdende Druck der Knappheit an den Gegenständen des dringendsten Bedarfs und der immer krasser zutagetretende Unfug des Schleichhandels und des Preiswuchers.
Die Agitation der Unabhängigen Sozialdemokraten fand in diesen Verhältnissen einen günstigen Boden. Sie nahm nicht nur in der heimischen Bevölkerung überhand, sondern griff auch mehr und mehr auf die Armee und Marine über. Die Regierung hätte durch die Vorkommnisse in der Flotte im August 1917 gewarnt sein können. Aber sie ließ die Dinge gehen, offenbar nicht nur in einer Unterschätzung der tatsächlichen Gefahr, sondern auch weil sie die Harmonie mit den Mehrheitsparteien als ein politisches Aktivum ansah, das nicht durch ein scharfes Zugreifen auf Grund des ohnedies so stark angefochtenen Belagerungszustandes gefährdet werden sollte.
Aber auch das Ziel, die Mehrheitsparteien zusammenzuhalten und damit den Burgfrieden auf einer neuen Grundlage zu sichern, wurde nicht erreicht. Die Mehrheitssozialisten hatten sich, wie ich oben dargestellt habe, trotz ihrer intensiven Mitwirkung bei der Bildung des „Kabinetts Hertling“ freie Hand vorbehalten. Von dieser freien Hand machten sie jetzt Gebrauch. Die Konkurrenz mit ihren „unabhängigen“ Brüdern um die Seele der Massen drängte sie erneut in die Opposition.
Noch vor dem Rücktritt Kühlmanns hielt Herr Scheidemann bei der dritten Lesung des Reichsetats am 3. Juli eine Rede, die nur als eine Absage an die Regierung Hertling-Payer aufgefaßt werden konnte.
Er richtete heftige Beschwerden gegen die Handhabung der Zensur und des Belagerungszustandes; der Verfassungszustand, in dem wir lebten, sei doch nur „der militärische Absolutismus, gemildert durch die Furcht vor dem parlamentarischen Skandal“. Das darbende Volk fühle sich im Zustand der allerbittersten Not und Knechtschaft. In den kritischsten Wochen der Volksernährung erlebten wir das Trauerspiel der preußischen Wahlreform; dieses Zusammentreffen nicht durch rechtzeitige Auflösung des Abgeordnetenhauses verhindert zu haben, sei einer der schwersten Vorwürfe, die sich gegen die Regierung richteten. „Einer Regierung, die den Belagerungszustand nach vier Kriegsjahren immer noch nicht hat beseitigen können, vermögen wir nicht einmal den Etat zu bewilligen.“
Für Herrn von Payer, der auf das kategorische Verlangen der Sozialdemokraten die Stellvertretung des Reichskanzlers übernommen hatte, entstand nun die Aufgabe, dem Wortführer dieser selben Sozialdemokraten entgegenzutreten. Er tat das mit tapferen und aufrichtigen Worten. Aber es blieb dabei: die erste parlamentarische Regierung Deutschlands sah sich bei der Durchbringung des Reichsetats von der zweitgrößten Partei der „Mehrheit“, die ihre parlamentarische Existenzgrundlage bildete, verlassen; und zwar wurde die Ablehnung des Etats von dem Wortführer dieser Partei in einer Weise begründet, die nichts anderes als ein Mißtrauensvotum darstellte. Das Zustandekommen des Etats war abhängig geworden von der Zustimmung der rechtsstehenden Parteien, die gegen die Regierung in der Opposition standen und von der Regierung ängstlich in der Opposition gehalten worden waren. In jedem wirklich parlamentarisch regierten Lande hätte ein solcher Vorgang zum Rücktritt und zur Neubildung der Regierung geführt. Bei uns nicht. Denn die Regierung Hertling-Payer war entschlossen, die Fiktion der „Mehrheitsparteien“ auch gegen die handgreifliche Tatsache der Etatsverweigerung durch die Sozialdemokraten aufrechtzuerhalten.
In diese Lage fiel der Rücktritt Kühlmanns, desjenigen Mitglieds der Regierung Hertling, das in den kritischen Tagen des November 1917 mehr als jedes andere die Herrschaft der Mehrheitsparteien hatte errichten helfen und das nicht nur als erster Vorkämpfer des parlamentarischen Regimes, sondern auch als erster Vorkämpfer des „Verständigungsfriedens“ galt.