Für die Gesetzgebung hielt der demokratische Monarch fest an dem uralten Satz des römischen Staatsrechts, daß nur die Volksgemeinde in Gemeinschaft mit dem sie berufenden König vermögend sei, das Gemeinwesen organisch zu regulieren, und sanktionierte seine konstitutiven Verfügungen regelmäßig durch Volksschluß. Die freie Kraft und die sittlich-staatliche Autorität, die das Ja oder Nein jener alten Wehrmannschaften in sich getragen hatte, ließ sich freilich den sogenannten Komitien dieser Zeit nicht wiedereinflößen; die Mitwirkung der Bürgerschaft bei der Gesetzgebung, die in der alten Verfassung höchst beschränkt, aber wirklich und lebendig gewesen war, war in der neuen in praktischer Hinsicht ein wesenloser Schatten. Besonderer beschränkender Maßregeln gegen die Komitien bedurfte es darum auch nicht; eine vieljährige Erfahrung hatte gezeigt, daß mit diesem formellen Souverän jede Regierung, die Oligarchie wie der Monarch, bequem auskam. Nur insofern, als diese Caesarischen Komitien dazu dienten, die Volkssouveränität prinzipiell festzuhalten und energisch gegen den Sultanismus zu protestieren, waren sie ein wichtiges Moment in dem Caesarischen System und mittelbar von praktischer Bedeutung.

Daneben aber wurde, wie nicht bloß an sich klar, sondern auch bestimmt bezeugt ist, schon von Caesar selbst und nicht erst von seinen Nachfolgern auch der andere Satz des ältesten Staatsrechts wieder aufgenommen, daß, was der höchste oder vielmehr einzige Beamte befiehlt, unbedingt Gültigkeit hat, solange er im Amte bleibt, und die Gesetzgebung zwar nur dem König und der Bürgerschaft gemeinschaftlich zukommt, die königliche Verordnung aber, wenigstens bis zum Abgang ihres Urhebers, dem Gesetz gleichsteht.

Wenn der Demokratenkönig also der Volksgemeinde wenigstens einen formellen Anteil an der Souveränität zugestand, so war es dagegen keineswegs seine Absicht, mit der bisherigen Regierung, dem Senatorenkollegium, die Gewalt zu teilen. Caesars Senat sollte - ganz anders als der spätere Augusteische - nichts sein als ein höchster Reichsrat, den er benutzte, um die Gesetze mit ihm vorzuberaten und die wichtigeren administrativer. Verfügungen durch ihn oder wenigstens unter seinem Namen zu erlassen, denn es kam freilich auch vor, daß Senatsbeschlüsse ergingen, von denen selbst von den als bei der Redaktion gegenwärtig aufgeführten Senatoren keiner eine Ahnung hatte. Es hatte keine wesentlichen Formschwierigkeiten, den Senat wieder auf seine ursprüngliche beratende Stellung zurückzuführen, aus der er mehr tatsächlich als rechtlich herausgetreten war; dagegen war es hier notwendig, sich vor praktischem Widerstand zu schützen, da der römische Senat ebenso der Herd der Opposition gegen Caesar war wie der attische Areopag derjenige gegen Perikles. Hauptsächlich aus diesem Grunde wurde die Zahl der Senatoren, die bisher höchstens sechshundert im Normalbestand betragen hatte und durch die letzten Krisen stark zusammengeschwunden war, durch außerordentliche Ergänzung bis auf neunhundert gebracht und zugleich, um sie mindestens auf dieser Höhe zu halten, die Zahl der jährlich zu ernennenden Quästoren, das heißt der jährlich in den Senat eintretenden Mitglieder, von zwanzig auf vierzig erhöht ^13. Die außerordentliche Ergänzung des Senats nahm der Monarch allein vor. Bei der ordentlichen sicherte er einen dauernden Einfluß sich dadurch, daß die Wahlkollegien durch Gesetz ^14 verpflichtet wurden, den ersten zwanzig vom Monarchen mit Empfehlungsschreiben versehenen Bewerbern um die Quästur ihre Stimmen zu geben; überdies stand es der Krone frei, die an die Quästur oder ein derselben übergeordnetes Amt geknüpften Ehrenrechte, also namentlich den Sitz im Senat, ausnahmsweise auch an nichtqualifizierte Individuen zu vergeben. Die außerordentlichen Ergänzungswahlen fielen natürlich wesentlich auf Anhänger der neuen Ordnung der Dinge und brachten neben angesehenen Rittern auch manche zweifelhafte und plebejische Individuen in die hohe Korporation: ehemalige, durch den Zensor oder infolge eines Richterspruchs von der Liste gestrichene Senatoren, Ausländer aus Spanien und Gallien, welche zum Teil erst im Senat ihr Lateinisch zu lernen hatten, gewesene Unteroffiziere, die bisher nicht einmal den Ritterring gehabt, Söhne von freigelassenen Leuten oder von solchen, die unehrenhafte Gewerbe betrieben, und dergleichen Elemente mehr. Die exklusiven Kreise der Nobilität, denen diese Umgestaltung des senatorischen Personals natürlich zum bittersten Ärger gereichte, sahen darin eine absichtliche Herabwürdigung der Institution des Senats selbst. Einer solchen sich selber vernichtenden Staatskunst war Caesar nicht fähig; er war ebenso entschlossen, sich nicht von seinem Rat regieren zu lassen, als überzeugt von der Notwendigkeit des Instituts an sich. Richtiger hätten sie in diesem Verfahren die Absicht des Monarchen erkannt, dem Senat seinen bisherigen Charakter der ausschließlichen Repräsentation des oligarchischen Adels zu nehmen und ihn wieder zu dem zu machen, was er in der Königszeit gewesen war: zu einem alle Klassen der Staatsangehörigen durch ihre intelligentesten Elemente vertretenden und auch den niedrig geborenen und selbst den fremden Mann nicht mit Notwendigkeit ausschließenden Reichsrat - gerade wie jene ältesten Könige Nichtbürger, zog Caesar Nichtitaliker in seinen Senat.

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^13 Nach der früher angenommenen Wahrscheinlichkeitsrechnung würde dies eine durchschnittliche Gesamtzahl von 1000-1200 Senatoren ergeben.

^14 Dasselbe bezog sich allerdings nur auf die Wahlen für das Jahr 711 (43) und 712 (42) (Römisches Staatsrecht, Bd. 2, 3. Aufl., S. 730); aber gewiß sollte die Einrichtung bleibend werden.

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Wenn hiermit das Regiment der Nobilität beseitigt und ihre Existenz untergraben, der Senat in seiner neuen Gestalt aber nichts als ein Werkzeug des Monarchen war, so wurde zugleich in der Verwaltung und Regierung des Staats die Autokratie in der schärfsten Weise durchgeführt und die gesamte Exekutive in der Hand des Monarchen vereinigt. Vor allen Dingen entschied natürlich in jeder irgend wesentlichen Frage der Imperator in eigener Person. Caesar hat es vermocht, das persönliche Regiment in einer Ausdehnung durchzuführen, die für uns geringe Menschen kaum faßlich ist und die doch nicht allein aus der beispiellosen Raschheit und Sicherheit seines Arbeitens sich erklärt, sondern außerdem noch begründet ist in einer allgemeineren Ursache. Wenn wir Caesar, Sulla, Gaius Gracchus, überhaupt die römischen Staatsmänner durchweg eine unsere Vorstellungen von menschlicher Arbeitskraft übersteigende Tätigkeit entwickeln sehen, so liegt die Ursache nicht in der seit jener Zeit veränderten Menschennatur, sondern in der seit jener Zeit veränderten Organisation des Hauswesens. Das römische Haus war eine Maschine, in der dem Herrn auch die geistigen Kräfte seiner Sklaven und Freigelassenen zuwuchsen; ein Herr, der diese zu regieren verstand, arbeitete gleichsam mit unzähligen Geistern. Es war das Ideal bürokratischer Zentralisation, dem unser Kontorwesen zwar mit Eifer nachstrebt, aber doch hinter dem Urbild ebenso weit zurückbleibt wie die heutige Kapitalherrschaft hinter dem antiken Sklavensystem. Caesar verstand diesen Vorteil zu nutzen: wo ein Posten besonderes Vertrauen in Anspruch nimmt, sehen wir grundsätzlich, soweit irgend andere Rücksichten es gestatten, ihn denselben mit seinen Sklaven, Freigelassenen, niedrig geborenen Klienten besetzen. Seine Werke im ganzen zeigen, was ein organisierendes Genie wie das seinige mit einem solchen Werkzeug auszurichten vermochte; auf die Frage, wie im einzelnen diese wunderbaren Leistungen durchgeführt wurden, haben wir keine hinreichende Antwort - die Bürokratie gleicht der Fabrik auch darin, daß das geschaffene Werk nicht als das des einzelnen erscheint, der es gearbeitet hat, sondern als das der Fabrik, die es stempelt. Nur das ist vollkommen klar, daß Caesar durchaus keinen Gehilfen bei seinem Werke gehabt hat, der von persönlichem Einfluß auf dasselbe oder auch nur in den ganzen Plan eingeweiht gewesen wäre; er war nicht nur allein Meister, sondern er arbeitete auch ohne Gesellen, nur mit Handlangern.

Im einzelnen versteht sich von selbst, daß in den eigentlich politischen Angelegenheiten Caesar soweit irgend möglich jede Stellvertretung vermied. Wo sie unumgänglich war, wie denn Caesar namentlich während seiner häufigen Abwesenheit von Rom eines höheren Organs daselbst durchaus bedurfte, wurde in bezeichnender Weise hierzu nicht der legale Stellvertreter des Monarchen, der Stadtpräfekt, bestimmt, sondern ein Vertrauensmann ohne offiziell anerkannte Kompetenz, gewöhnlich Caesars Bankier, der kluge und geschmeidige phönikische Kaufmann Lucius Cornelius Balbus aus Gades. In der Verwaltung war Caesar vor allem darauf bedacht, die Schlüssel der Staatskasse, die der Senat nach dem Sturze des Königtums sich zugeeignet und mittels deren er sich des Regiments bemächtigt hatte, wiederum an sich zu nehmen und sie nur solchen Dienern anzuvertrauen, die mit ihrem Kopfe unbedingt und ausschließlich ihm hafteten. Zwar dem Eigentum nach blieb das Privatvermögen des Monarchen von dem Staatsgut natürlich streng geschieden; aber die Verwaltung des ganzen Finanz- und Geldwesens des Staates nahm Caesar in die Hand und führte sie durchaus in der Art, wie er, und überhaupt die römischen Großen, die Verwaltung ihres eigenen Vermögens zu führen pflegten. Für die Zukunft wurden die Erhebung der Provinzialgefälle und in der Hauptsache auch die Leitung des Münzwesens den Sklaven und Freigelassenen des Imperators übertragen und die Männer senatorischen Standes davon ausgeschlossen - ein folgenreicher Schritt, aus dem im Laufe der Zeit der so wichtige Prokuratorenstand und das “kaiserliche Haus” sich entwickelt haben. Dagegen von den Statthalterschaften, die, nachdem sie ihre finanziellen Geschäfte an die neuen kaiserlichen Steuereinnehmer abgegeben, mehr noch als bisher wesentlich Militärkommandos waren, ging nur das ägyptische Kommando an die eigenen Leute des Monarchen über. Die in eigentümlicher Art geographisch isolierte und politisch zentralisierte Landschaft am Nil war, wie schon die während der letzten Krise mehrfach vorgekommenen Versuche bedrängter italischer Parteichefs, daselbst sich festzusetzen, hinreichend bewiesen, wie kein anderer Distrikt geeignet, unter einem fähigen Führer auf die Dauer sich von der Zentralgewalt loszumachen. Wahrscheinlich war es eben diese Rücksicht, die Caesar bestimmte, das Land nicht förmlich zur Provinz zu erklären, sondern die ungefährlichen Lagiden daselbst zu belassen; und sicher wurden aus diesem Grunde die in Ägypten stationierenden Legionen nicht einem dem Senat, das heißt der ehemaligen Regierung angehörigen Manne anvertraut, sondern dieses Kommando, ähnlich wie die Steuereinnehmerstellen, als ein Gesindeposten behandelt. Im allgemeinen aber überwog bei Caesar die Rücksicht, die Soldaten Roms nicht, wie die der Könige des Ostens, durch Lakaien kommandieren zu lassen. Es blieb Regel, die bedeutenderen Statthalterschaften mit gewesenen Konsuln, die geringeren mit gewesenen Prätoren zu besetzen; anstatt des fünfjährigen Zwischenraums, den das Gesetz von 702 (52) vorgeschrieben, knüpfte wahrscheinlich wieder in alter Weise der Anfang der Statthalterschaft unmittelbar an das Ende der städtischen Amtstätigkeit an. Dagegen die Verteilung der Provinzen unter die qualifizierten Kandidaten, die bisher bald durch Volks- oder Senatsbeschluß, bald durch Vereinbarung der Beamten oder durch das Los erfolgt war, ging über an den Monarchen; und indem die Konsuln häufig veranlaßt wurden, vor Ende des Jahres abzudanken und nachgewählten Konsuln (consules suffecti) Platz zu machen, ferner die Zahl der jährlich ernannten Prätoren von acht auf sechzehn erhöht und dem Imperator die Ernennung der Hälfte derselben in ähnlicher Art wie die der Hälfte der Quästoren übertragen ward, endlich demselben das Recht reserviert blieb, zwar nicht Titularkonsuln, aber doch Titularprätoren wie Titularquästoren zu ernennen, sicherte Caesar sich für die Besetzung der Statthalterschaften eine hinreichende Zahl ihm genehmer Kandidaten. Die Abberufung blieb natürlich dem Ermessen des Regenten anheimgestellt, ebenso wie die Ernennung; als Regel wurde angenommen, daß der konsularische Statthalter nicht über zwei, der prätorische nicht über ein Jahr in der Provinz bleiben solle. Was endlich die Verwaltung der Haupt- und Residenzstadt anlangt, so beabsichtigte der Imperator eine Zeitlang offenbar, auch diese in ähnlicher Weise von ihm ernannten Beamten anzuvertrauen. Er rief die alte Stadtverweserschaft der Königszeit wieder ins Leben; zu verschiedenen Malen übertrug er während seiner Abwesenheit die Verwaltung der Hauptstadt einem oder mehreren solchen von ihm ohne Befragen des Volkes und auf unbestimmte Zeit ernannten Stellvertretern, welche die Geschäfte der sämtlichen Verwaltungsbeamten in sich vereinigten und sogar das Recht besaßen, mit eigenem Namen, obwohl natürlich nicht mit eigenem Bilde, Münze zu schlagen. In dem Jahre 707 (47) und in den ersten neun Monaten des Jahres 709 (45) gab es ferner weder Prätoren noch kurulische Ädilen noch Quästoren; auch die Konsuln wurden in jenem Jahre erst gegen das Ende ernannt, und in diesem war gar Caesar Konsul ohne Kollegen. Es sieht dies ganz aus wie ein Versuch, die alte königliche Gewalt auch innerhalb der Stadt Rom, bis auf die durch die demokratische Vergangenheit des neuen Monarchen gebotenen Beschränkungen, vollständig zu erneuern, also von Beamten, außer dem König selbst, nur den Stadtpräfekten während des Königs Abwesenheit und die zum Schutz der Volksfreiheit bestellten Tribunen und Volksädilen bestehen zu lassen, aber das Konsulat, die Zensur, die Prätur, die kurulische Ädilität und die Quästur wiederabzuschaffen ^15. Indes ging Caesar hiervon später wieder ab: weder nahm er selbst den Königstitel an, noch tilgte er jene ehrwürdigen, mit der glorreichen Geschichte der Republik verwachsenen Namen. Den Konsuln, Prätoren, Ädilen, Tribunen und Quästoren blieb im wesentlichen ihre bisherige formelle Kompetenz, allein ihre Stellung ward dennoch gänzlich umgewandelt. Es war der politische Grundgedanke der Republik, daß das Römische Reich in der Stadt Rom aufgehe, und deshalb waren konsequent die hauptstädtischen Munizipal- durchaus als Reichsbeamte behandelt worden. In Caesars Monarchie fiel mit jener Auffassung auch diese Folge weg; die Beamten Roms bildeten fortan nur die erste unter den vielen Reichsmunizipalitäten, und namentlich das Konsulat ward ein reiner Titularposten, der nur durch die daran geknüpfte Expektanz einer höheren Statthalterschaft eine gewisse praktische Bedeutung bewahrte. Das Schicksal, das die römische Gemeinde den unterworfenen zu bereiten gewohnt gewesen, widerfuhr durch Caesar ihr selber: ihre Souveränität über das Römische Reich verwandelte sich in eine beschränkte Kommunalfreiheit innerhalb des römischen Staates. Daß zugleich die Zahl der Prätoren und Quästoren verdoppelt ward, wurde schon erwähnt; das gleiche geschah hinsichtlich der Volksädilen, zu denen zwei neue “Getreideädilen” (aediles Ceriales) zur Überwachung der hauptstädtischen Zufuhr hinzukamen. Die Besetzung dieser Ämter blieb der Gemeinde und ward hinsichtlich der Konsuln, vielleicht auch der Volkstribune und der Volksädilen, nicht beschränkt; daß für die Hälfte der jährlich zu ernennenden Prätoren, kurulischen Ädilen und Quästoren der Imperator ein die Wähler bindendes Vorschlagsrecht erhielt, ward in der Hauptsache schon erwähnt. Überhaupt wurden die altheiligen Palladien der Volksfreiheit nicht angetastet; was natürlich nicht hinderte, gegen den einzelnen aufsätzigen Volkstribun ernstlich einzuschreiten, ja ihn abzusetzen und von der Liste der Senatoren zu streichen. Indem also der Imperator für die allgemeineren und wichtigeren Fragen sein eigener Minister war; indem er die Finanzen durch seine Bedienten, das Heer durch seine Adjutanten beherrschte; indem die alten republikanischen Staatsämter wieder in Gemeindeämter der Stadt Rom umgewandelt waren, war die Autokratie hinreichend begründet.

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