CAPÍTULO IV
EL GOBIERNO PROVINCIAL
§ 47.
La creación de las provincias.[308]
La palabra provincia, empleada primeramente en la terminología del Derecho público romano para designar la suma ó esfera de atribuciones generales ó especiales de los magistrados con imperium (Cónsules y Pretores), se aplicó después al gobierno de los territorios situados fuera de Italia, y en sentido traslaticio al territorio mismo.
Al organizar las provincias, se las dividía en circunscripciones administrativas, ya municipales, ya rurales (civitates), y judiciales (conventus), con sus capitales respectivas, conservando ó modificando las divisiones existentes, según convenía á la política de Roma, y ampliando las favorables al pueblo romano á costa de las que le eran contrarias. Todo esto solía hacerse bajo la República por el General que había conquistado el territorio, asistido de diez miembros del Senado, designados por éste conforme á ciertas normas fijadas por la misma Asamblea. El conjunto de estas disposiciones era la constitución política de la provincia (lex provinciae). De España consta que no fué organizada definitivamente en esta forma hasta después de la destrucción de Numancia[309].
La política constante de los romanos al constituir los territorios conquistados, reduciéndolos á la condición de provincias, fué conservar siempre, á menos que se opusieran á ello razones muy poderosas, los centros y divisiones políticas ya existentes. Para fijar la condición jurídica de los habitantes, servíales exclusivamente de norma la conducta observada por éstos respecto del pueblo romano en las guerras que dieron por consecuencia la conquista. Los pueblos que habían combatido contra los ejércitos de Roma sufrían en castigo la pérdida del todo ó parte de su territorio, y quedaban reducidos á una situación precaria y miserable en el orden político. Por el contrario, á los que se habían mostrado propicios á soportar el yugo romano, se les concedía como recompensa cierta autonomía en su gobierno interior, ó eran asimilados, en virtud de exenciones y privilegios especiales, á las ciudades romanas. De aquí las diferencias que en orden á su condición jurídica existieron durante la República y en los primeros tiempos del Imperio entre las ciudades provinciales, indicadas en las denominaciones de estipendiarias, confederadas libres é inmunes. Había también ciudades organizadas á la romana, cuales eran las colonias de ciudadanos romanos, los municipios, las ciudades latinas y las itálicas.
España, después de la partida de Escipión en el año 206, continuó como territorio en estado de guerra hasta el año 197. Durante este tiempo, el gobierno del país sometido y la dirección de las operaciones militares estuvieron á cargo de dos generales, que desempeñaron este cargo con título de Procónsules. Al cabo se resolvieron los Romanos á organizar á España como provincia, dividiéndola al efecto, el año 197, en dos circunscripciones administrativas separadas por la sierra de Cazlona, á las cuales designaron respectivamente, según que se encontraban á uno ú otro lado de ella, con los nombres de España Citerior y Ulterior[310]. El mismo año fueron enviados á España por primera vez dos Pretores como magistrados ordinarios.
Durante la guerra de Macedonia, las dos provincias españolas se fundieron en una[311].
En el año 27 después de Jesucristo dividió Augusto[312] las provincias del Imperio entre el Senado y el Emperador, de forma que diez de ellas, entre las cuales se contaba la Bética, correspondieron al Senado, y las doce restantes, de cuyo número eran la Tarraconense y la Lusitania, tocaron al Emperador[313].
Desde el tiempo de Trajano parecen haber formado Asturias y Galicia una circunscripción administrativa especial dentro de la Tarraconense[314]; pero la creación de las dos indicadas regiones como provincias aparte data sólo del tiempo de Caracalla, de quien tomó la nueva provincia el nombre de Hispania nova citerior Antoniniana[315].
Considerando Diocleciano que uno de los males que reclamaban más urgente y eficaz remedio era la imposibilidad en que se encontraba el Jefe del Estado de atender constantemente por sí mismo al gobierno y administración de un imperio tan dilatado y compuesto de partes tan heterogéneas, al mismo tiempo que resolvió fraccionar el poder soberano introdujo una nueva división territorial en armonía con el cambio en la organización de los poderes públicos[316]. Dividió, pues, el territorio del Imperio en cuatro grandes prefecturas, cada prefectura en cierto número de diócesis, y cada diócesis en provincias. La prefectura de Oriente, que tuvo por capital á Nicomedia (capital verdadera también del imperio en tiempo de Diocleciano, que fijó allí su residencia), y después á Constantinopla, abarcaba cuatro diócesis. La de Iliria, que tuvo al principio por capital á Sirmium y luego á Tesalónica, no comprendía más que una sola; la de Italia, cuya capital fué Milán, constaba de tres; la de las Galias se dividía en cuatro, á saber: la Vienense, la de las Galias, la de Bretaña y la de España, y su capital, que estuvo primeramente en Tréveris, se trasladó posteriormente á Arlés[317].