LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
A PARTIR DE DIOCLECIANO

La exposición del Derecho público romano contenida en este compendio no va más allá de fines del siglo III de nuestra era. Después que, con la muerte de Alejandro, ocurrida en el año 235, se extinguió la dinastía Severa, el Reino romano se descompuso. El medio siglo siguiente fue un período de agonía. Ya no existió dinastía. Entre los que llevaron el nombre de emperadores, la mayor parte de ellos nacidos en las provincias, y que a menudo habían sido oficiales militares subalternos, no hubo ninguno cuya propia soberanía llegase siquiera a las decenales, ninguno que no pagara la púrpura imperial con su propia sangre, y apenas uno que fuera capaz de mantener en su totalidad el Reino que se desmoronaba. Bárbaros de dentro y de fuera ejercían en el territorio del Reino el poder, unos al lado de otros y unos contra otros, poco más o menos como lo ejercían en el territorio enemigo los comandantes militares; la participación de la aristocracia en el gobierno del país, la educación de las altas clases, el bienestar de la población, la seguridad y defensa de las fronteras, todo ello desapareció al mismo tiempo. Los edificios, las monedas, los manuscritos, las inscripciones de esta época, todos ellos imponentes en la forma, mezquinos de contenido, hablan el mismo lenguaje, el del espantoso tartamudeo de la civilización agónica.

No deben buscarse las causas productoras de esta catástrofe en complicaciones del momento; si el tronco podrido se rompe, es claro que al último golpe de viento se debe a veces su caída, pero el origen de la misma se halla en la enfermedad interna que lo corroe. Más todavía que de los individuos, puede decirse de los pueblos que su decadencia y su muerte empiezan muy luego, que al propio tiempo que crecen van caminando a la ruina; y esto es, más que a ningún otro, aplicable a Roma. Si en la historia de los pueblos el momento verdaderamente decisivo y culminante es la intervención de los ciudadanos en el hacer de la comunidad; si el sentimiento de la comunidad, la obligación de defender a esta con las armas, la capacidad para los cargos públicos, el patriotismo de toda especie, no son otra cosa más que la bella eflorescencia del self-government civil, bien podemos decir que este self-government ya vacilaba en los tiempos posteriores de la República. Con la transformación de la antigua ciudadanía de la ciudad en una colectividad de ciudadanos del Estado, y con la consiguiente regresión de la comunidad libre a la existencia de clases privilegiadas, comenzó en el terreno político el predominio de la nobleza de funcionarios al lado de la alta finanza que pretende tener participación en la soberanía, y en el terreno militar vino a ser sustituida la ciudadanía armada por el ejército de voluntarios mercenarios, y el llamamiento a todos los romanos en los casos de necesidad, por el servicio de legiones permanentes.

En la época republicana empezaron ya a conmoverse y a decaer el edificio de la vida y de las aspiraciones políticas y el servicio militar de los ciudadanos, para derrumbarse después bajo el principado. Durante la evolución de la República es ciertamente cuando empezaron a ser excluidos de los cargos públicos los ciudadanos que no pertenecían a las dos clases u órdenes privilegiados ([págs. 85] y [195]) y cuando empezó a establecerse un ejército permanente sin reservas ([pág. 444]); pero la reglamentación y la fijación legal de estas materias fueron obra de la monarquía nuevamente creada, que las constituyó en instituciones fundamentales suyas.

La introducción de la unidad en la soberanía trajo como consecuencia necesaria la ruina de la vida política; bien comprendió Augusto que no era posible desarraigar la cizaña de la ambición de la época republicana sin poner al propio tiempo en peligro el noble instinto de la vida, y por eso procuró luchar contra ellos. La traslación legal del poder de la comunidad al Senado ([pág. 579]) no tuvo seguramente gran importancia bajo el aspecto de la práctica, si bien la renuncia del nuevo poseedor del poder a la autoridad soberana, renuncia que iba envuelta en la traslación dicha, no dejó de tener su significado, sobre todo en virtud del concepto del derecho que tenían los romanos, como tampoco fueron indiferentes las consecuencias de este gobierno del Senado, especialmente el conservarse en Italia la autonomía de los Municipios y el que los actos del Gobierno siguieran teniendo publicidad, aun cuando limitada. Pero a la aristocracia republicana se le concedió una participación efectiva en el gobierno por haberse reservado para los miembros del Senado los más importantes puestos públicos civiles y militares ([pág. 359]); esta restricción, que se conservó a través de todas las crisis por espacio de más de dos siglos, vino a producir un gobierno de funcionarios, tanto en el mando militar como en la esfera administrativa y como en la administración de justicia, gobierno que, sin los graves perjuicios del republicano, no fue completamente extraño al carácter político de esta época, y al cual debe atribuirse en lo esencial tanto las ventajas del principado como la duración del mismo. Esta aristocracia se concilió y se hizo compatible con la Monarquía, supuesto que la crítica retrospectiva de la organización vigente fue poco a poco enmudeciendo y no se pensó en abolir esta organización, sino en constitucionalizarla, si es lícito emplear esta palabra, a cuyo fin contribuyeron principalmente las tentativas hechas para vindicar en beneficio del Senado, y con exclusión del emperador, el ejercicio de la jurisdicción criminal sobre los miembros de aquel cuerpo. Las desconfianzas contra el Senado y los senadores, manifestadas bajo diferentes formas y en diversos grados durante toda la época imperial, constituyen la prueba más segura de que esta aristocracia continuó teniendo fuerza y poder, y el antagonismo que ello implica representa en cierto modo la última manifestación de la energía vital de Roma en el orden político. Cuando, en la desoladora mitad del siglo III, el emperador Galiano, que no fue la más incapaz, pero sí la más indigna figura de la larga serie de estas caricaturas de monarcas, excluyó a los senadores de los cargos militares, y estos cargos vinieron a ser cubiertos predominantemente por los que habían sido soldados rasos, puso sin duda alguna fin a la soberanía del Senado, pero no menos se lo puso también a la diarquía del principado, y por consecuencia, al principado mismo.

La materia del servicio militar durante el principado no estuvo a igual altura política que la dirección general del gobierno en la misma época. La energía guerrera de los tiempos republicanos no pasó al principado con todo aquel vigor con que se manifestara todavía en las guerras civiles que concluyeron al ser fundada la Monarquía. El ardiente deseo de paz que se había engendrado en la ciudadanía durante el siglo de guerra civil y la necesidad que la nueva Monarquía tenía de legitimarse haciéndose querer por el pueblo, explican, sí, pero no justifican (y no lo justifican ni siquiera con respecto a los Estados vecinos a Roma, y que eran de la misma nación que ella) el gran error de que inmediatamente se aboliese de hecho la obligación que los ciudadanos tenían de prestar el servicio de las armas y el que se limitase la fuerza militar del Reino a un ejército permanente, compuesto no más que de unos 300.000 hombres destinados a guarnecer en cierta proporción las fronteras del Estado, los cuales se extendían por las tres partes del mundo, siendo así que el Estado quedaba desprovisto de toda contención y de todo dique en la masa de la población. Para conseguir aun solo esto, Augusto renunció al principio de que el Reino de Roma había de ser defendido exclusivamente por ciudadanos romanos y echó la mitad de la carga del reclutamiento sobre los no ciudadanos que pertenecieran al Reino; también, para cubrir, no sin dificultad, el aumento de gastos que tal reorganización del ejército trajo consigo, renunció al principio que había estado vigente en los tiempos de la República, y en virtud del cual los ciudadanos romanos estaban libres de impuestos ([pág. 469]), restableciendo en cambio el antiguo tributum bajo la forma de impuesto del cinco por ciento sobre las herencias. De qué manera bajo el principado solo las tropas permanentes eran las que se consideraban como ejército, nos lo muestra el hecho de haber sido completamente dominada y con frecuencia violentada la capital, con su población de millones de individuos, por los 10.000 soldados de la guardia, y nos lo muestra no menos la comparación de la monstruosa cantidad de tropas de la última guerra civil republicana y la de las sangrientas luchas, también civiles, que tuvieron lugar, para la posesión del trono vacante, entre los varios cuerpos del ejército permanente, después de terminar la dinastía claudia y después de concluir la antonina. Si el «mundo romano» (orbis Romanus), del cual podemos hablar con algún derecho una vez que se habían fraccionado en mil pedazos los pueblos de más allá del Rin y del Danubio, y una vez que el reino de los parthos estaba profundamente descompuesto; si el mundo romano no reconocía límite alguno a su dominación, o el gobierno romano acordaba la anexión de un territorio bárbaro vecino, cosa que no dejó completamente de acontecer a pesar de que predominaba la política de paz, es de advertir que el aumento temporal de las fuerzas de combate en un punto, no podía verificarse de otro modo que desalojando otro punto y enviando la guarnición existente en él a otros lugares. Estas disposiciones de Augusto, aun siendo muy defectuosas, fueron respetadas y mantenidas en lo esencial por espacio de los tres siglos posteriores a él. Ni aun los soberanos a quienes agradaba la guerra, como Trajano y Severo, mejoraron nada este sistema, no haciendo otra cosa que aumentar el ejército permanente, pero sin modificar su esencia. Solo se modificó el estado civil de los soldados. Si según la organización de Augusto, la mitad del ejército se componía de ciudadanos romanos, es decir, en aquel tiempo principalmente de itálicos, la verdad es que a esta mitad se le conservó el derecho de ciudadanos del Estado romano, aun en tiempos posteriores, de un modo nominal; pero como este derecho fue haciéndose extensivo cada vez a mayor número de provinciales, como a menudo se concedían reclutas que carecían de él para que formasen parte de las legiones, y como, por otra parte, la leva de tropas que habían de ocupar las fronteras del Reino fue adquiriendo poco a poco carácter local o territorial, resultó que los altos oficiales del ejército (en parte también los bajos) y los soldados de la guardia, se tomaban todos ellos de Italia. Las provincias de mayor civilización fueron también dejando de tener poco a poco ejército imperial, y si el arte de la guerra civilizada predominó completamente aun en esta época sobre el arte bárbaro, servíanse para hacerla principalmente de aquellos elementos de la población del Reino que eran próximos parientes de los bárbaros, y que eran romanos más bien de nombre que de hecho. Este sistema militar sirvió, no obstante, por espacio de siglos, para defender las fronteras del Reino; pero tal eficacia dependió menos de la fuerza de la defensa que de la debilidad de los ataques aislados. La catástrofe, largo tiempo contenida, estalló al fin, acelerada por haberse fortalecido la soberanía de los persas con el florecimiento de los sasánidas y por la decadencia política del gobierno de la época de Galieno, y estalló en el segundo tercio del siglo III, de un modo perfectamente irresistible, por todo el Reino romano. Los persas se apoderaron de Antioquía, los godos de Efeso, los francos de Tarragona; perdiéronse todas las posesiones de más allá del Danubio y del Rin; los alemanes entraron dentro de la propia Italia, llegando hasta Rávena, y aún están en pie las murallas de Verona, con las cuales se defendió contra los mismos germanos esta ciudad, que no esperaba ya ningún auxilio del Reino. Tanto el extremo Occidente como el extremo Oriente, parecían haberse desligado del Reino; con la sangre del nieto del emperador, fundó Póstumo su soberanía del Occidente en Trieste, y mientras el emperador Valeriano perdió su vida siendo prisionero de guerra de los persas, el Oriente romano se puso bajo la protección del príncipe árabe de Palmira.

Esto fue la agonía; pero la maravillosa habilidad de Roma supo sortear y esquivar todavía la muerte. Todavía disfrutó el Estado romano de una primavera otoñal, que habiendo asomado ya en tiempo de Aureliano, restauró completamente el Reino durante los veintiún años de gobierno del emperador Diocleciano (284-305). Vamos a procurar presentar un breve esbozo de la organización dada al Reino por este emperador. Verdad es que en esta época no existió un derecho político o del Estado en el sentido que podemos y debemos decir que existía en las épocas anteriores, pues no hubo ningún elemento que sirviera de contrapeso a los diferentes poderes superiores, ni, en general, ningún sistema ni reglamentación fija a que tuviera que atenerse el gobierno. Sin embargo, se formó un Estado nuevo, que podemos definir y determinar suficientemente, y que en muchos respectos era más seguro y completo que el antiguo. En este Estado puede decirse que es nuevo todo. Quizá desde que el mundo es mundo no hayan sido reformadas de arriba a abajo las instituciones de un país con tal fuerza, tan completamente, y debe añadirse con tal unidad y tan orgánica cohesión, como lo fueron por esta maravillosa reconstrucción de un edificio ruinoso, reconstrucción y reorganización de todo, del trono, la religión, los cargos públicos, la justicia, la administración, el ejército y el régimen financiero, reconstrucción que por lo menos había venido preparando la anarquía de los cincuenta años anteriores.

La forma que se dio necesariamente al Estado por la fuerza del destino, o, como empieza en esta época a decirse, por la voluntad divina, fue la de una soberanía y un poder absolutos del monarca sobre las personas y bienes de sus súbditos. Los antiguos títulos que el príncipe usaba, todo aquel conjunto de denominaciones en que se reflejaba la múltiple diversidad de cargos y facultades de que se había ido apoderando el emperador y que correspondían a otras tantas magistraturas de la época de la República, desaparecieron, dejando el puesto a la simple denominación de «emperador»; y después que, por efecto de las creencias cristianas, fueron dejando de usarse las de Dios vivo, que fue la predominante en tiempo de Diocleciano, emperador Júpiter y emperador Hércules, hijo de los dioses y padre de los dioses, empezó a emplearse con preferencia, para designar al soberano, el título de propietario del Estado (dominus). La soberanía se organizó tomando por modelo, no el principado hasta entonces existente, sino el oriental del sha de Persia, y el aparato de que se rodeaban los monarcas al presentarse en público, el adornarse los mismos al uso femenino, con perlas y piedras preciosas, así en la cabeza como en el calzado, la costumbre oriental de doblar la rodilla, la admisión de eunucos entre la servidumbre doméstica, todo ello fue copiado del Oriente. No existió ahora, como tampoco había existido antes, un orden de suceder en el trono fijado legalmente, ni tampoco se armonizaba muy bien con el poder plenamente absoluto de los nuevos monarcas el que estos tuvieran que respetar y atenerse a un orden o sistema de sucesión determinado por la ley. Continuó siendo permitida la soberanía adjunta, esto es, la costumbre de asociar otro soberano al trono, pero ni aun ahora se reconoció a los asociados el derecho de pretender ser ellos los sucesores en el trono, como lo demuestra perfectamente la catástrofe ocurrida después de la muerte de Constantino I; de lo que sí se hizo un uso predominante fue de la cosoberanía; pero, como después veremos, aunque esta cosoberanía no llevaba envuelta necesariamente la repartición del Reino entre los cosoberanos, sin embargo usual era repartirlo. Por regla general, el monarca nombraba al monarca, y después que el Reino fue repartido entre los cosoberanos, el cosoberano superviviente nombraba a su colega; en caso de vacante completa del trono, como aconteció a la muerte de Constantino I y más tarde a la de Juliano y Joviano, esa vacante se cubría por medio de una elección, verificada, sin intervención del Senado, por los oficiales militares y los funcionarios que se hallaran presentes a la sazón en el cuartel imperial de la capital, en cuyo acto se renovaba, con algunas más formalidades, aquella aclamación de imperator que hemos visto ([pág. 328]) que tenía lugar en otros tiempos. En realidad, en esta Monarquía dominó también el elemento dinástico, y en la casa imperial de Constantino, como igualmente luego en la de Teodosio, se atendió para la sucesión al parentesco de la sangre; el culto de la casa flavia, esto es, de la constantina, respondía al reverdecimiento que en esta época tuvo lugar de la veneración a la estrella julia.