En el terreno religioso comenzó también otro sistema de gobierno fundamentalmente distinto del anterior, y lo mismo que hemos visto ocurrió en cuanto a la persona de los monarcas, ocurrió también en lo concerniente al culto, o sea, que la creencia en los dioses occidentales cedió el puesto inmediatamente a la religión oriental. En vez de la tolerancia y la amplitud en materia religiosa, se aceptó un credo cerrado, formulado, definido, que se consideró como una de las obligaciones impuestas coactivamente a los ciudadanos. Así en la época de la República como en la del principado, los dioses de la comunidad romana fueron venerados por conducto del Estado y a costa del Estado, pero a ningún ciudadano se le prohibía tener otros dioses además de estos y con preferencia a estos. Tal conducta de indiferencia e imparcialidad fue vencida por la fuerza que en los tiempos del principado hizo la nueva creencia cristiana, la cual no consentía ninguna otra al lado de ella, y prohibía expresa, y a menudo irreverentemente, la veneración a los dioses del Estado; las tentativas que por parte del Estado se hicieron para constreñir a los individuos a dicha veneración, y la resistencia y oposición provocadas por este procedimiento, fueron causa de peligrosos conflictos, no ya entre el derecho y la injusticia, sino entre las obligaciones de ciudadano y las obligaciones de conciencia. Sin embargo, lo general fue que el Estado hiciera valer sus pretensiones en esta esfera, haciendo uso de una opresión moderada y de una bien entendida inconsecuencia, y en los tiempos del principado ni siquiera se intentó jamás imponer por la fuerza al ciudadano del Reino una determinada convicción religiosa. Diocleciano, salido de la soldadesca ínfima, penetrada por creencias religiosas de la más diversa especie, pero todas ellas profesadas con igual sinceridad y firmeza, secuaz fanático de un credo perteneciente, a lo menos de nombre, al círculo de los dioses antiguos, no era en vano un Júpiter vivo, dotado de poder penal; y cuando el avisado emperador, en los años de su gran poder, vino a moderarse en la práctica de esta tendencia, entonces Galerio, el cual procedía del mismo origen militar rudo que Diocleciano, con su arrogancia de hijo de Júpiter, hizo, frente al anciano y enfermo padre y contra sus advertencias, una persecución y una caza de cristianos, tan amplia y tan violenta, tan desconsiderada y salvaje, como no se había visto nunca en los siglos anteriores. Con este proceder del gobierno respecto a las creencias, se interrumpió el antiguo sistema de la imparcialidad religiosa y de la tolerancia práctica, y se interrumpió para siempre. Uno de los principios fundamentales de la nueva Monarquía fue el de considerar como obligación del gobierno el fijar y uniformar el credo religioso de los ciudadanos. Pero seguramente no ha habido jamás dardo alguno que haya venido a pegar de rebote a aquel mismo a quien se quería defender con tanta fuerza como este. Lo que el paganismo, que se desmoronaba, había intentado hacer contra el credo cristiano, lo realizó el cristianismo (a quien las persecuciones no produjeron otro efecto que darle cada vez más fuerza y más pretensiones) contra el paganismo, el cual, por mano del Gobierno, fue primero amordazado y luego exterminado. Y como consecuencia de esto, el Estado vino luego a considerarse con derecho para formular de un modo positivo la nueva creencia. En tiempos de Constantino I es cuando se establece por vez primera la contraposición entre los cristianos que admiten el «credo general» (catholici) y los que tienen «particulares opiniones» (haeretici), a fin de limitar bien el círculo de los privilegios políticos concedidos legalmente a la sazón a los cristianos; contraposición que, desde Graciano en adelante, se aplicó por decretos oficiales a todos los ciudadanos del Estado, proclamándose de una manera tan ilógica como peligrosa, que el profesar la «creencia legítima» (orthodoxia) era requisito necesario para gozar de la plenitud del derecho de ciudadano del Estado. La Némesis de tal abdicación del Estado fue que, a partir de este momento, concluyó, por decirlo así, la historia política, siendo reemplazada por una lucha y defensa de los dogmas por parte del Estado, y por la persecución de la herejía hecha por cuenta del mismo; la teología ocupó el puesto de la historia.

La unidad del Reino, la cual se conservó lo mismo bajo la República que bajo el principado, dejó ahora de existir, pues ya Diocleciano organizó la cosoberanía de modo que fuese una soberanía fraccionada ([pág. 343]). Es cierto que durante la dinastía constantiniana estuvo todavía muchas veces comprendido todo el Reino bajo una soberanía unitaria; pero al extinguirse dicha dinastía se dividió este definitivamente en dos mitades, cuya separación fue tanto más visible y saliente cuanto que la doble civilización reunida en el Reino de Roma, o sea la helénica y la latina, se dividió también, separándose por lo tanto bajo el respecto político el Oriente griego del Occidente latino. Esta división no hizo en verdad desaparecer por completo la totalidad antigua. El imperium Romanum siguió existiendo, según la concepción oficial de esta época, como una unidad, dividiéndose solo en «parte de Oriente» (partes Orientis) y «parte de Occidente» (partes Occidentis). De los dos cónsules, los cuales continuaban dando oficialmente el nombre al año, el uno servía para nombrar el gobierno de Oriente y el otro el de Occidente, pero en todo el Reino se fechaba con arreglo a ambos. La legislación continuó siendo también común, no solo en cuanto a las antiguas normas del derecho, sino también por lo que se refiere a las disposiciones dadas en esta época, pues cada uno de los cosoberanos anteponía a todo decreto suyo también el nombre del otro participante en la soberanía, y todo decreto dado en cada una de las mitades del Reino tenía o debía tener valor también en la otra. Diocleciano dispuso que el Reino todo siguiera teniendo una capital sola. Así como en otro tiempo Italia fue considerada como el territorio principal, metrópoli o matriz, frente a las provincias, así también la ciudad de Roma, en virtud de las disposiciones de Diocleciano, fue administrada de un modo particular con relación al resto del Reino y a las autoridades del mismo. Verdad es que el propio Diocleciano le quitó por otra parte la capitalidad, por cuanto dispuso que su nueva soberanía no tuviese un lugar de residencia obligatorio, y que se considerase como capital el sitio donde el nuevo ejército del Reino tuviese su cuartel principal, sitio que podía ser ahora uno y mañana otro diferente; y este estado de cosas siguió subsistiendo, puesto que Roma no volvió a ser la sede de la soberanía, sino que el soberano occidental residió en un principio en Milán, y desde los comienzos del siglo V en Rávena, y el oriental residió desde Constantino I en la antigua Bizancio, sobre el Helesponto, en la moderna Constantinopla. No solamente fue arreglada esta última ciudad para residencia del emperador, sino que, como «Nueva Roma» que era, se convirtió al mismo tiempo en segunda capital de todo el Reino, la cual, por lo mismo que en la organización nueva predominó el Oriente sobre el Occidente, llegó a sobrepujar bien pronto a la antigua ciudad del Tíber, y el haberla equiparado a esta es lo que contribuyó más que nada a que la unidad del Reino viniera a ser poco menos que un mero nombre desprovisto de contenido. Ya el propio Diocleciano había reemplazado esa unidad, en los asuntos principales, por el régimen de la división o partición: cada cosoberano o participante en la soberanía tenía sus tropas propias y sus propios funcionarios, y debía gobernar con iguales derechos y en igualdad de posición que su colega, pero con independencia jurídica de él; ideal este de cosoberanía y de soberanía dividida que en la realidad hubo de experimentar constantes modificaciones, tanto por motivos de guerra como por motivos de sumisión y dependencia.

El gobierno del Reino, así durante la República como durante el principado, se apoyaba sobre el fundamento del imperium unitario, es decir, que su base era la inseparabilidad del mando militar de la justicia y la administración; por el contrario, en la nueva organización dada al Estado, la separación entre los ciudadanos y los soldados se aplicó a la magistratura, organizándose, por consiguiente, en esta un poder civil perfectamente distinto del militar, lo cual vino a lograrse suprimiendo o haciendo desaparecer nominalmente el primero de estos poderes, el poder civil, y considerando legalmente los cargos civiles como servicios prestados por soldados (militia) sin armas, y por eso los empleados civiles empezaron a llevar también el cinturón de los oficiales del ejército (cingulum). Esta importante innovación fue también hija del crecimiento que interiormente se había verificado en la Monarquía. El antiguo gobernador de provincia era el depositario del poder soberano del Estado dentro de la circunscripción de su mando, y aun después que en la época del principado los funcionarios domésticos que el emperador puso al lado de dicho gobernador limitaron sus facultades en la materia de administración financiera, el gobernador continuó ejerciendo el imperium pleno. Diocleciano concentró la soberanía del Estado en la persona del monarca, no admitiendo al lado de este más que auxiliares; y como la organización de estos se hizo por asuntos, es claro que el mando militar y la administración de justicia, cuya reunión había demostrado a menudo la práctica, desde bien pronto, ser poco conveniente, quedaron separados. Uno de los rasgos más esenciales del nuevo sistema fue esta separación, que llegó hasta las mismas gradas del trono.

De lo dicho depende que se hiciera extensivo al gobierno del Reino, como tal, el empleo oficial de auxiliares, que es lo que con expresión moderna llamamos ministerios. En la organización antigua del Estado, fuera del príncipe mismo, no había cargo público alguno que tuviera el carácter de general, aplicado a todo el Reino; todos los cargos lo eran de aquellos que habían de ejercerse dentro de los límites de una circunscripción fija; la reorganización diocleciano-constantiniana estableció, en cambio, los praefecti praetorio, esto es, los cancilleres, y la jefatura militar de los magistri militum, ambas las cuales instituciones eran aplicables a todo el Reino; pero es de advertir que no se les dio un desarrollo o un valor tan completamente absoluto que hubiera podido haber hecho de estos funcionarios unos soberanos civiles o militares del Reino, sino que se limitaron más o menos sus atribuciones por el sistema de las circunscripciones territoriales; con todo, los praefecti praetorio y los magistri militum siempre fueron considerados como legítimos y regulares magistrados supremos, ya porque la porción del territorio del Reino sobre que estos funcionarios ejercían su poder era mucho más extensa que las reducidas circunscripciones antiguas, ya también porque se instituyeron otros funcionarios intermedios e inferiores, bien civiles, bien militares, subordinados a aquellos. Esta jerarquía fue también una innovación. En la organización del principado se conoció, sí, la apelación de los actos de los funcionarios al poder soberano; pero los rasgos generales de una verdadera instancia, quien primero los trazó fue la Monarquía de Diocleciano, y esto fue justamente lo que sirvió de fundamento principal a la burocracia, tan perfectamente desarrollada en tal organización política. Manifiéstase también dicha burocracia mediante el riguroso esquematismo y el sistema de ascenso fijo a que se hallaban sujetos, no solo los altos funcionarios, sino también el personal de subalternos (officia), que era muchas veces el que en realidad desempeñaba los cargos, y mediante la ordenación jerárquica y la titulación de los funcionarios, hechas de un modo tan completo y tan riguroso que, en comparación de ellas, todo lo que posteriormente se hizo en este orden no fue sino un mezquino trabajo de principiantes.

No nos es posible desarrollar aquí en detalle las variadísimas formas, a menudo modificadas, de la organización civil y militar de esta época; nos limitaremos, por tanto, a trazar las líneas fundamentales de la misma.

El funcionario civil supremo, cuyo origen debe buscarse en los comandantes de la guardia del anterior principado ([pág. 351]), pero que apenas era análogo a estos en otra cosa más que en el nombre, funcionario al que ante todo no era aplicable la antigua colegialidad y el cual estuvo privado desde Constantino en adelante de toda competencia militar, era el jefe de una porción del Reino, cuya extensión varió con frecuencia, pero que era exacta o próximamente igual al territorio sobre que ejercía su poder el soberano; y así, por ejemplo, en los años en que Constantino II dominó en la mitad oriental del Reino y Constante en la mitad occidental, funcionaron a la vez tres prefectos, el uno sobre todo el Reino oriental, el segundo sobre Iliria, Italia y África, y el tercero sobre la Galia, España y Bretaña. El círculo de esta administración de los prefectos alcanzaba, además de las antiguas circunscripciones sometidas a la administración del emperador, todas las provincias que desde un principio se sustrajeron a la dirección y gobierno inmediato de este, exceptuando, sin embargo, dos pequeños distritos que quedaron entregados a los antiguos procónsules de Asia y África; también se incluyó en ese círculo de la administración confiada a los prefectos de Italia, la cual fue despojada de los privilegios de metrópoli que había gozado desde antiguo hasta ahora. Pero aquella posición especial que anteriormente había ocupado la Península no fue suprimida del todo, sino que, como hemos visto, quedó restringida a la ciudad de Roma. Verdad es que la identificación entre los funcionarios de la ciudad de Roma y los funcionarios del Reino, identificación originada y desenvuelta en tiempos de la República y tolerada en los del principado, fue ahora legalmente abolida; los pretores y cuestores de la ciudad de Roma fueron borrados del catálogo de los funcionarios del Reino y quedaron reducidos a la categoría de funcionarios municipales. Pero la misma ciudad de Roma conservó el jefe de policía de la época del principado, el praefectus urbi ([pág. 399]), un jefe de la ciudad al cual eran inferiores todos los funcionarios del Reino que ejercían funciones municipales, especialmente el administrador del grano repartido por el emperador ([págs. 357] y [460]) y el comandante de la brigada de incendios de la ciudad ([páginas 351] y [459]); ese jefe de policía tenía, sí, menos poder que el prefecto del pretorio, pero en rango era igual a este. Luego que Constantino I estableció una segunda capital del Reino, que era a la vez capital privativa del imperio de Oriente, esta posición especial que disfrutaba la antigua Roma se fue haciendo gradualmente extensiva también a la Roma nueva.

El territorio a que extendían su acción los prefectos del pretorio fue dividido en un principio en doce diócesis, que luego en el curso del tiempo se aumentaron con algunas más; algunas de ellas eran administradas inmediatamente por los prefectos, pero la mayor parte lo eran por funcionarios intermedios, que aun cuando llevaban el título de «lugartenientes» de dichos prefectos (vicarius praefectorum praetorio) tenían, sin embargo, el carácter de funcionarios obligatorios. Las diócesis tenían bastante más extensión que los antiguos distritos de los gobernadores de provincia; la diócesis de las Galias, por ejemplo, comprendía la antigua provincia lugdunense, Bélgica, parte de los Alpes (Saboya y Valois), la Germania inferior y el resto de la Germania superior que había seguido siendo romana.

Los funcionarios subordinados los formaban los que hasta ahora habían sido gobernadores de provincia, reducidos a una circunscripción por lo regular mucho menos extensa que la antigua; v. gr., en la diócesis de las Galias, de las antiguas cinco provincias que la componían, tres de ellas se dividieron, formándose, por lo tanto, ocho provincias, las cuales tenían una categoría inferior, puesto que la mayoría de ellas, en lugar de ser gobernadas por legados o procónsules de rango senatorial, lo eran por presidentes no senatoriales, praesides, o sea correctores, que es como se acostumbraba a llamarlos en Italia.

La justicia y la administración estuvieron encomendadas a los mentados funcionarios superiores, intermedios e inferiores.

El conocimiento y resolución de las causas, así civiles como criminales, y de todos los asuntos administrativos referentes a la vía contenciosa, correspondió en ambas capitales a los prefectos de la ciudad, menos cuando se tratara de asuntos de la competencia de alguno de los funcionarios subordinados a ellos; en el resto del Reino correspondía a los presidentes de las provincias. Lo reducido de los límites de las provincias de esta época hizo posible que los presidentes de ellas se limitaran a delegar el conocimiento de los procesos (delegación que probablemente iba más allá de lo debido cuando existían los antiguos grandes distritos) en lugartenientes que ellos mismos nombraban libremente, desempeñando, por regla general, personalmente los propios presidentes o gobernadores las demás obligaciones inherentes a su cargo. — Con respecto a las personas de los rangos más elevados, estas reglas sufrían limitaciones. Es cierto que los individuos pertenecientes al Consejo de una ciudad se hallaban sometidos, aun en lo tocante a los asuntos criminales, al tribunal del presidente o gobernador de provincia; pero no podía ser ejecutada una sentencia de muerte dictada contra ellos más que después de confirmarla el emperador. El tribunal competente ante el cual habían de comparecer los individuos que pertenecieran a uno de los dos Senados del Reino no era el del gobernador de provincia, sino el del correspondiente prefecto de la ciudad, único que podía condenarles, a lo menos en materias criminales, siendo de advertir que además tenía que ser consultado un tribunal compuesto de cinco varones que pertenecieran igualmente al rango de los senadores. Las personas que ocuparan el primer rango, esto es, todas aquellas a quienes se hubiera concedido la alta nobleza personal del patriciado, como así bien todas cuantas hubieran conseguido llegar al consulado o a alguno de los más altos cargos del Reino, no podían ser responsables criminalmente sino ante el mismo emperador y ante su Consejo de Estado (consistorium sacrum).