La apelación contra la sentencia dada en primera instancia se designaba también ahora con el nombre de rectificación de la misma hecha por el emperador; sin embargo, lo regular era que no se llevase la apelación inmediatamente ante este, sino ante un magistrado que lo representaba «revestido de jurisdicción imperial» (vice sacra iudicare). De los tribunales inferiores se apelaba, ya a la instancia intermedia, es decir, al vicario, ya a la instancia superior, esto es, al prefecto del pretorio; de algunas provincias, en lugar de apelar a este, se apelaba al prefecto de la ciudad. De las sentencias de los tribunales inferiores de la ciudad se apelaba también, cuando hubiese lugar a la apelación, ante el mismo prefecto de la ciudad.
De la decisión del prefecto de la ciudad podía a su vez apelarse al emperador, y de la sentencia del vicario no se concedía apelación ante el prefecto del pretorio, pero sí ante el emperador mismo. Ahora, la sentencia del prefecto del pretorio no era apelable, sino que, con ciertas excepciones que ahora no vamos a examinar, era definitiva, como lo era igualmente en todo caso, claro está, la del emperador.
La percepción de los impuestos y lo relativo a los gastos públicos era materia, en general, encomendada a las autoridades referidas, siempre que especiales preceptos no dispusieran otra cosa. La obligación de pagar impuestos, no solo se hizo extensiva a Italia y, en forma un poco variada, aun a las mismas ciudades capitales, sino que se hizo más gravosa en el resto del Reino, y, además de la suma fija, solía exigirse una cantidad adicional, más o menos arbitraria, según las circunstancias. Los supremos funcionarios civiles eran los que publicaban anualmente el importe de lo que había de pagarse, y el cobro de ese importe correspondía en primer término a los presidentes de las provincias. Aquellos altos recaudadores de impuestos que existieron en las provincias en los primeros tiempos del principado fueron abolidos, y los asuntos de su incumbencia se agregaron a los de los presidentes o gobernadores. — Hubo además dos especiales administraciones financieras, encomendadas ambas a funcionarios pertenecientes al primer rango, y fueron la caja de gracias o concesiones (largitiones sacrae) y la caja patrimonial (res privatae). A la primera se encomendaron las materias de minas, aduanas, talleres monetarios y fábricas imperiales, y estaba destinada en primer término a la concesión de donaciones imperiales, sobre todo a satisfacer las pensiones y gracias permanentes y los donativos extraordinarios otorgados a funcionarios y soldados, mientras que la administración del patrimonio del emperador, la cual fue adquiriendo más amplitud de día en día, se centralizó en la otra caja o cargo superior mencionado.
La defensa del territorio siguió encomendada, como no podía menos de suceder dado el estado de las cosas, al ejército existente, dentro de las limitaciones antiguas. Pero Diocleciano aumentó la fuerza de las tropas en la proporción que lo exigían las necesidades del tiempo — los contemporáneos, que son sospechosos, dicen que ese aumento fue en un cuádruplo — y suprimió el vicio del antiguo sistema, de confiar la defensa del Reino simplemente a las guarniciones fronterizas. Además de aumentar fuertemente el contingente de soldados para la defensa de las fronteras, creó un ejército destinado a tener aplicación libre al territorio o localidad donde fuese preciso, ejército que desde luego fue considerado como el que había de seguir al emperador, ya sin residencia oficial, donde quiera que la fijase (exercitus praesentalis). No puede tenerse por innovación el que para reclutar este ejército no se tomara en cuenta la parte civilizada de la población, sino que sirvieran para ese fin los individuos cuanto más rudos mejor; pero sí ha de estimarse tal la circunstancia de que se utilizaran cada vez más frecuentemente para formar el ejército del Reino verdaderos extranjeros, bárbaros que vivían en calidad de siervos dentro de los confines romanos: francos, sajones, vándalos y persas que habían sido hechos prisioneros de guerra o conquistados; renunciando con ello, por lo tanto, de un modo definitivo, a la regla prescrita por la ley de la propia conservación, y a la que no se faltó abiertamente ni aun en los instantes de la decadencia del principado, es decir, a la regla, según la cual, el Reino debía ser defendido por los miembros del Reino y solo por ellos.
Ya hemos dicho que Diocleciano privó del supremo mando militar a los gobernadores que lo habían ejercido hasta entonces en las más importantes circunscripciones; por esta misma época se suprimió también el antiguo mando militar de las legiones. El puesto de los legados legionarios, como igualmente el de los gobernadores de provincia con mando militar, lo ocuparon los jefes militares de las fronteras (duces limitum), ocho de los cuales fueron establecidos, por ejemplo, a lo largo del Danubio, desde la comarca de Augsburgo hasta la desembocadura del río, y a cuyo mando se hallaban sometidas las tropas fronterizas (milites limitanei o riparienses); y estas mismas fueron, a lo que parece, divididas en pequeños cuerpos de unos 500 a 1000 hombres, a la manera de las cohortes y alas que hasta ahora habían existido, y al frente de cada uno de estos cuerpos se colocó un oficial (tribunus o praefectus). El mando del nuevo ejército en campaña siguió correspondiendo, según las disposiciones de Diocleciano, al emperador y a los co-regentes o asociados del mismo a quienes se confiaba un mando militar auxiliar, y debajo de ellos y a sus órdenes, a los prefectos del pretorio. Constantino privó luego a estos últimos de la competencia militar, y al mismo tiempo que aumentó la fuerza del ejército de campaña, introdujo las ya mencionadas jefaturas militares del Reino, colocándolas en rango al lado de los altos funcionarios civiles, pero contándolas, juntamente con estos, entre los cargos públicos de primera clase. Para todo el Reino, unido, o para cada una de sus partes, cuando se dividía, se instituyeron desde luego dos jefes militares del Reino, uno para la infantería (magister peditum) y otro para la caballería (magister equitum), ambos los cuales tenían la dirección inmediata de las tropas en campaña, y que por mediación de los duces subordinados a ellos, también mandaban las guarniciones fronterizas. Ejercido el cargo con tal extensión, constituía un peligro para la Monarquía, peligro que se aumentó cuando se reunieron en una persona el mando de la infantería y el de la caballería; esta posición de magister utriusque militiae ocupola, después de la muerte de Teodosio I, Estilicón, un oficial oriundo de Alemania, el cual ejercía sus funciones en el Reino occidental más bien sobre, que bajo el emperador. Este cargo de generalísimo de las tropas, de que ahora se trata, contribuyó no poco a la rápida disolución del Imperio de Occidente, mientras que en el Reino de Oriente, según preceptos del mismo Teodosio, la jefatura militar del Reino la compartió y limitó el mismo monarca poniéndose de acuerdo con el caudillo militar. — La jurisdicción criminal sobre los soldados — la civil fue en gran parte trasladada posteriormente de las autoridades civiles a las militares — correspondía en general, según la organización diocleciano-constantiniana, al dux cuando se trataba de tropas fronterizas, y al magister cuando del ejército en campaña; de las sentencias de ambos podía apelarse al emperador.
El ejercicio inmediato del poder soberano pertenecía exclusivamente al emperador. Un escritor de la época de Constancio II deplora que ni una vez siquiera fuese interrogado el Senado cuando se trataba de cubrir la vacante del trono, pero añade que la culpa era de la podrida y cobarde aristocracia, que hacía ante todo el gusto y la utilidad del propietario de su Reino y colocaba en el puesto de señores y dueños de ella misma y de sus descendientes, a soldados rasos y a bárbaros. El Senado de Roma continuó existiendo, y después que el Reino fue dividido definitivamente, concediose igual posición que al Senado de Roma al de Constantinopla en el Oriente; mas hay que advertir que los Senados de esta época no eran mucho más, tanto de hecho como de derecho, que lugares donde se publicaban las leyes hechas por el emperador; ni una vez sola acudió este en consulta al Senado, sino que se aconsejaba más bien del ya mencionado consistorium imperial, esto es, de un Consejo de Estado formado por los funcionarios del primer rango que se hallaran presentes y por cierto número de personas que merecieran especial confianza, llamadas al efecto. El nombramiento de los funcionarios públicos y la facultad de legislar correspondían al emperador; la última al menos desde Constantino I, con cuyos decretos comienza la colección de leyes imperiales preparada bajo Teodosio II. La forma de los decretos imperiales era indiferente, puesto que solo se preguntaba, para interpretarlos, si el propósito del emperador había sido dar una disposición de carácter general o especial. Los más altos empleados civiles tuvieron cierta participación en ambas las atribuciones referidas del poder soberano, supuesto que solían proponer al emperador los funcionarios que este debía nombrar, y los decretos generales (formae) de dichos altos empleados civiles tenían un valor análogo al de los imperiales.
De la misma esencia de la Monarquía absoluta se sigue que el soberano podía entrometerse cuanto le pluguiera en cada caso especial en la justicia, en la administración y en el ejercicio del mando militar. En el nuevo sistema monárquico no era tan necesario como lo había sido durante el principado ([pág. 344]) que el soberano o jefe supremo del Estado obrara personal y directamente. Esta fue la causa de que la Monarquía fuera encomendada a individuos incapaces y de ningún valor. El nuevo régimen ministerial excluía, a lo menos en cierta medida, la posible intervención en el gobierno del país de individuos que no ejercieran cargos oficiales y que fueran irresponsables; y luego que fueron instituidos la cancillería del Reino y el generalato del Reino, aun cuando era posible y permitido que el emperador interviniera personalmente en la dirección de la guerra, en la administración de justicia y en la gobernación del Estado, no era preciso que así ocurriese. Sin embargo, este sistema de gobierno presupone y exige hasta cierto punto que el monarca intervenga personalmente en él, por cuanto los actos administrativos de mayor importancia, como también, según se ha dicho anteriormente, un cierto número de procesos, eran llevados a la resolución del emperador y de su Consejo de Estado, ya en última, ya en única instancia. Del arbitrio del monarca es de quien dependía que el mismo interviniera más o menos en la dirección del gobierno; precisamente la decadencia del sistema se manifiesta de la manera más evidente por el hecho de encomendar y delegar las facultades del soberano en auxiliares suyos. Para no ser distraído de más importantes trabajos por los negocios del Consejo de Estado, el emperador Teodosio II, calígrafo de profesión, encomendó las apelaciones que se hallaban sometidas a la decisión de ese Consejo a una comisión compuesta de dos altos funcionarios; y así siguieron después las cosas.
La nueva organización política no pudo hacer que lo pasado no hubiera pasado. Ningún arte de gobierno es capaz de crear de nuevo una médula nacional ni una religión nacional; como sustitutivo de la primera, debía servir la civilización heleno-latina, o más bien, después que el Reino fue dividido, la helénica para el Oriente y la latina para el Occidente; y como sustitutivo de la segunda, el cristianismo, el cual, sin duda alguna, es en principio opuesto a toda nacionalidad. La restauración no logró compensar la pérdida de las buenas costumbres, del buen arte, de la buena lengua, sobre todo dentro de la civilización superficial de la mitad latina del Reino; apenas si pudo aplazarla y contenerla. Pudo, sí, crear al lado de la multitud romana, cuyas necesidades políticas habían venido a quedar reducidas a un poco de pan mendigado y a espectáculos gratuitos, otra plebe semejante con la multitud de Constantinopla, pero no pudo transformarla. Tratose de prevenir la ruinosa decadencia de la agricultura, aboliendo, en interés de las grandes posesiones de terreno, la libertad que tenían las gentes pobres y humildes de ir a trabajar donde quisieran, extendiendo así cada vez más la servidumbre de la gleba; y se trató de prevenir la decadencia económica, suprimiendo, de día en día con mayor amplitud, la libertad de elegir profesión, haciendo forzosamente hereditarios el servicio en el ejército, el desempeño de los cargos públicos subalternos, los puestos de consejeros municipales de las ciudades, los de panaderos, marinos y muchas otras profesiones y oficios indispensables al Estado. Los suministros e impuestos originados por la reorganización del ejército, o los introducidos con el fin de lograrla, no fueron la única causa del empobrecimiento general, pero cooperaron a él, respecto de lo cual nos ofrece un elocuente testimonio aquella extensión aterradora de campos arables que sus poseedores habían dejado sin cultivar (agri deserti) y que en otro tiempo formaron comarcas florecientes, extensión aterradora que se halla perfectamente acreditada por numerosos documentos oficiales. Sin embargo, con las reformas políticas verificadas por Diocleciano y Constantino se consiguió mucho. Ante todo, la reorganización del ejército, por la que este adquirió cada vez más alto valor, devolvió al Reino romano algo de su perdida fuerza militar de expansión. No todo lo perdido volvió a ganarse; la orilla derecha del Rin y la izquierda del Danubio no volvieron a ser romanas, y el Estado restaurado tampoco recobró el seguro predominio militar que había poseído tan firmemente el anterior Reino romano. Pero el honor de las armas romanas volvió a quedar muy alto en las guerras sostenidas en la época de Diocleciano lo mismo al Occidente que al Oriente; es más, en el Oriente se extendieron los límites del Reino hasta más allá del Tigris, límites que se conservaron después por largo tiempo. Tampoco es posible negar una mejora en el régimen interior. La exclusión de la aristocracia del servicio oficial desapareció inmediatamente, y el funcionarismo ahora de nuevo organizado adquirió, con los defectos inherentes a la burocracia, pericia, capacidad y fidelidad en el cumplimiento de sus obligaciones. Aun en la esfera de la Hacienda se advierte, al menos con intermitencias, una seria aspiración a aligerar todo lo posible el peso de las cargas públicas; el gobierno, probablemente el mismo Diocleciano, al extender el impuesto territorial a Italia, hizo desaparecer el impuesto sobre las herencias, y en el Oriente, Anastasio suprimió el odiado e injusto impuesto sobre las industrias (chrysargyrum); muchas veces, y en especial durante el brevísimo gobierno del emperador Juliano, se ordenó la supresión de los residuos de impuestos que quedaban y la aminoración de las cuotas contributivas. Si corriendo el siglo III se prescribió el deterioro bimetálico de la moneda, supuesto que se mandó pagar impuestos y sueldos en especie y desapareció propiamente el dinero, sin embargo, la racional garantización del dinero llevada a cabo por Diocleciano y más todavía por Constantino, y la conservación rigurosa de la misma en los tiempos posteriores, nos dan un brillante testimonio de la existencia de una saludable economía financiera, si bien la emisión de una moneda fiduciaria que en realidad equivalía al actual papel-moneda produjo todos los inconvenientes que tal institución suele producir y que con dificultad pueden evitarse.
La prueba del fuego de la época no existió durante la dominación de Diocleciano en el mismo grado y proporción en que había existido bajo el principado de Augusto. El mal gobierno militar y financiero fue ganando más terreno de día en día; un escritor de la época de Justiniano dice que el contingente del ejército del Reino debía componerse de 645.000 hombres, y apenas si se componía, en efecto, de 150.000; pero esto solo no basta para explicarnos suficientemente por qué una de las dos mitades del Reino se desmoronó dos siglos apenas después de establecida, y la otra, menos inmediatamente expuesta a los embates de las nuevas vigorosas naciones que se venían encima, y protegida por la perdurabilidad del espíritu helénico, perdió no mucho tiempo después su posición predominante y fue debilitándose. Pero lo mismo que desapareció el Estado romano del principado, desapareció también el restaurado por Diocleciano, el cual todavía, en los tiempos de Justiniano, logró éxitos guerreros y desapareció, no ya al golpe de los bárbaros, sino por efecto de su interior pesadumbre.