De quel côté allait pencher le gouvernement de l'Union?
À Londres, Monroe eut un instant l'espérance de voir sa mission diplomatique réussir. Pitt était mort en janvier 1806 et Georges III appela Fox aux Affaires Étrangères. Fox était libéral d'idées et de caractère, de manières charmantes et l'accueil qu'il fit à Monroe ne ressemblait en rien aux relations froides et guindées en usage dans l'entourage de Pitt, relations qui répondaient, en somme, à sa politique agressive à l'égard des États-Unis, dans ce qu'elle avait de plus intraitable, quand il s'agissait d'arrêter, sous le prétexte le plus fallacieux, des vaisseaux américains. Fox semblait plus favorablement disposé pour ce qu'il appelait le commerce des colonies, mais il était peut-être le seul dans le cabinet à montrer, à cet égard, des vues plus conciliantes, d'autant plus qu'à Washington, le Congrès, dans un esprit de représailles, discutait l'opportunité de l'acte de non-importation. Ces velléités de résistance aux exigences anglaises ressemblaient trop à un ultimatum que les Anglais traduisaient en ces termes: «Abandonnez votre commerce et vos navires à l'Amérique ou livrez vos libertés à la France.»
Une telle formule était évidemment exagérée, mais, dans leur susceptibilité chatouilleuse et vindicative, les Anglais ne pouvaient en supporter l'inadmissible prétention. Devant de telles dispositions d'esprit, il était difficile à Fox de faire des concessions. L'ambition de Napoléon avait troublé toute l'Europe. Pourtant, dans les bouleversements qui en furent les conséquences, l'Angleterre était parvenue à maintenir sa suprématie sur mer et, sur toute l'étendue de l'Océan, sa flotte prétendait imposer sa loi. Deux puissances semblaient vouloir s'affranchir de ces deux jougs: la Russie et les États-Unis.
Napoléon, voulait réduire la première, par la séduction,—l'Angleterre comptait réduire la seconde par la menace. C'était du moins la conséquence logique, quoique un peu simpliste, qui ressortait de la position prise par les deux principaux belligérants.
Dans ces conditions, ne pouvant rendre au commerce américain les privilèges qu'il possédait autrefois, Fox prit une demi-mesure, par laquelle il crut pouvoir contenter les exigences américaines, mais qui, en réalité, était aussi restrictive que le traité de 1756. En mai 1806, les puissances neutres furent avisées que, sur l'ordre du Roi, avaient été bloquées toutes les côtes de France et d'Allemagne, allant de Brest à l'Elbe;—blocus, d'ailleurs, qui ne pouvait être effectif qu'entre Ostende et la Seine. Un navire américain, par exemple, chargé à New-York de sucre provenant des colonies françaises ou espagnoles, pouvait donc se diriger en toute sécurité vers Amsterdam ou Hambourg. On discuta longtemps sur la légalité et l'équité d'une telle mesure qui, tout en poussant Napoléon à des représailles, fut appelée, même par les intéressés, un blocus sur le papier. Elle contenait en germe la deuxième guerre d'indépendance qui libéra définitivement les États-Unis d'une ingérence quelconque exercée par le gouvernement britannique.
En attendant, Monroe était la proie de son destin: se trouver dans la nécessité de conclure un traité dont l'issue semblait de plus en plus aléatoire. L'acte de non importation avait été voté par le Congrès et, à sa grande confusion, Pinckney qu'on lui avait adjoint, sinon pour le contrôler, du moins pour l'arrêter dans son ardeur, lui avait fait pressentir que le Président Jefferson ne verrait pas le succès de ces négociations d'un œil favorable. Monroe comprit; il était le concurrent de Madison à la Présidence et un grand succès diplomatique à son actif serait mal vu à Washington. Livingston pouvait se considérer comme étant vengé. Il semblait donc préférable que le traité à négocier présentât des conditions impossibles à réaliser. Si ce traité devait échouer, tout le blâme en retomberait sur Monroe; s'il réussissait, la gloire en serait partagée avec Pinckney. D'une façon comme de l'autre, la tâche de Monroe était délicate et ingrate.
Les concessions, d'ailleurs, que demandait l'Amérique à l'Angleterre, étaient de celles qu'on ne peut obtenir que les armes à la main. Le gouvernement anglais accorderait difficilement, après Trafalgar, ce qu'il avait toujours refusé depuis la règle imposée en 1756. Cependant, Jefferson proclamait hautement qu'il était temps de supprimer les inconvénients imposés aux États-Unis par l'application de cette règle et de renoncer aux vexations de la presse des matelots. Il n'hésitait pas à affirmer que tout le Golf Stream devait être considéré comme faisant partie des eaux américaines, sur lesquelles un acte d'hostilité ne pouvait être toléré, sous peine de voir atteintes la sécurité du pays et la liberté du commerce. Un pareil langage était fier, presque dictatorial: comment le faire accepter par un peuple en délire qui venait de faire à Nelson de patriotiques funérailles sous les voûtes de Saint-Paul? Mais comment surtout en attendre la réponse quand on était à la veille d'une action décisive en Allemagne?
Le 14 octobre 1806, Napoléon anéantit la Prusse, à Iéna.
Peu de temps après, il fit son entrée triomphale à Berlin. Avant de quitter cette capitale pour la Pologne et la Russie, il y signa le fameux Décret de Berlin, à la date du 21 novembre 1806.
Ce décret, à titre de justification, débutait par une accusation contre l'Angleterre qui n'hésitait pas à se mettre au-dessus des lois de toutes les nations. Elle arrêtait les non-combattants comme prisonniers de guerre; confisquait les propriétés privées; elle allait jusqu'à bloquer des ports non fortifiés, des estuaires, d'immenses étendues de côtes appartenant à des pays neutres. Des procédés aussi odieux qu'injustifiés n'avaient d'autre but que de développer l'industrie et le commerce anglais sur les ruines du commerce et de l'industrie du reste de l'Europe. De tels agissements justifiaient contre elle l'usage des mêmes armes. Par conséquent, aussi longtemps que l'Angleterre ne renonçait pas à son attitude hostile, les Îles Britanniques étaient mises en état de blocus et il était décrété ce qui suit: