C'est pendant les deux années 1787 et 1788 que les Français voulurent passer des vaines théories à la pratique. La lutte des premières autorités leur en avait donné le désir et l'occasion. Pendant toute la durée du siècle, le parlement avait attaqué le clergé et dévoilé ses penchans ultramontains; après le clergé, il avait attaqué la cour, signalé ses abus de pouvoir et dénoncé ses désordres. Menacé de représailles, et inquiété à son tour dans son existence, il venait enfin de restituer à la nation des prérogatives que la cour voulait lui enlever à lui-même pour les transporter à un tribunal extraordinaire. Après avoir ainsi averti la nation de ses droits, il avait exercé ses forces en excitant et protégeant l'insurrection. De leur côté, le haut clergé en faisant des mandemens, la noblesse en fomentant la désobéissance des troupes, avaient réuni leurs efforts à ceux de la magistrature, et appelé le peuple aux armes pour la défense de leurs privilèges.

La cour, pressée par ces divers ennemis, avait résisté faiblement. Sentant le besoin d'agir, et en différant toujours le moment, elle avait détruit parfois quelques abus, plutôt au profit du trésor que du peuple, et ensuite était retombée dans l'inaction. Enfin, attaquée en dernier lieu de toutes parts, voyant que les premiers ordres appelaient le peuple dans la lice, elle venait de l'y introduire elle-même en convoquant les états-généraux. Opposée, pendant toute la durée du siècle, à l'esprit philosophique, elle lui faisait un appel cette fois, et livrait à son examen les constitutions du royaume. Ainsi les premières autorités de l'état donnèrent le singulier spectacle de détenteurs injustes, se disputant un objet en présence du propriétaire légitime, et finissant même par l'invoquer pour juge.

Les choses en étaient à ce point lorsque Necker rentra au ministère[10]. La confiance l'y suivit, le crédit fut rétabli sur-le-champ, les difficultés les plus pressantes furent écartées. Il pourvut, à force d'expédiens, aux dépenses indispensables, en attendant les états-généraux, qui étaient le remède invoqué par tout le monde.

On commençait à agiter de grandes questions relatives à leur organisation. On se demandait quel y serait le rôle du tiers-état: s'il y paraîtrait en égal ou en suppliant; s'il obtiendrait une représentation égale en nombre à celle des deux premiers ordres; si on délibérerait par tête ou par ordre, et si le tiers n'aurait qu'une seule voix contre les deux voix de la noblesse et du clergé.

La première question agitée fut celle du nombre des députés. Jamais controverse philosophique du dix-huitième siècle n'avait excité; une pareille agitation. Les esprits s'échauffèrent par l'importance tout actuelle de la question. Un écrivain concis, énergique, amer, prit dans cette discussion la place que les grands génies du siècle avaient occupée dans les discussions philosophiques. L'abbé; Sièyes, dans un livre qui donna une forte impulsion à l'esprit public, se demanda: Qu'est le tiers-état? Et il répondit: Rien.—Que doit-il être?—Tout.

Les états du Dauphiné; se réunirent malgré; la cour. Les deux premiers ordres, plus adroits et plus populaires dans cette contrée que partout ailleurs, décidèrent que la représentation du tiers serait égale à celle de la noblesse et du clergé. Le parlement de Paris, entrevoyant déjà la conséquence de ses provocations imprudentes, vit bien que le tiers-état n'allait pas arriver en auxiliaire, mais en maître, et en enregistrant l'édit de convocation, il enjoignit pour clause expresse le maintien des formes de 1614, qui annulaient tout à fait le rôle du troisième ordre. Déjà dépopularisé; par les difficultés qu'il avait opposées à l'édit qui rendait l'état civil aux protestans, il fut en ce jour complètement dévoilé, et la cour entièrement vengée. Le premier, il fit l'épreuve de l'instabilité des faveurs populaires; mais si plus tard la nation put paraître ingrate envers les chefs qu'elle abandonnait l'un après l'autre, cette fois elle avait toute raison contre le parlement, car il s'arrêtait avant qu'elle eût recouvré aucun de ses droits.

La cour, n'osant décider elle-même ces questions importantes, ou plutôt voulant dépopulariser à son profit les deux premiers ordres, leur demanda leur avis, dans l'intention de ne pas le suivre, si, comme il était probable, cet avis était contraire au tiers-état. Elle convoqua donc une nouvelle assemblée de notables[11], dans laquelle toutes les questions relatives à la tenue des états-généraux furent mises en discussion. La dispute fut vive: d'une part on faisait valoir les anciennes traditions, de l'autre les droits naturels et la raison. En se reportant même aux traditions, la cause du tiers-état avait encore l'avantage; car aux formes de 1614, invoquées par les premiers ordres, on opposait des formes plus anciennes. Ainsi, dans certaines réunions, et sur certains points, on avait voté par tête; quelquefois on avait délibéré par province et non par ordre; souvent les députés du tiers avaient égalé en nombre les députés de la noblesse et du clergé. Comment donc s'en rapporter aux anciens usages? Les pouvoirs de l'état n'avaient-ils pas été dans une révolution continuelle? L'autorité royale, souveraine d'abord, puis vaincue et dépouillée, se relevant de nouveau avec le secours du peuple, et ramenant tous les pouvoirs à elle, présentait une lutte perpétuelle, et une possession toujours changeante. On disait au clergé, qu'en se reportant aux anciens temps, il ne serait plus un ordre; aux nobles, que les possesseurs de fiefs seuls pourraient être élus, et qu'ainsi la plupart d'entre eux seraient exclus de la députation; aux parlemens eux-mêmes, qu'ils n'étaient que des officiers infidèles de la royauté; à tous enfin, que la constitution française n'était qu'une longue révolution, pendant laquelle chaque puissance avait successivement dominé; que tout avait été innovation, et que, dans ce vaste conflit, la raison seule devait décider.

Le tiers-état comprenait la presque totalité de la nation, toutes les classes utiles, industrieuses et éclairées; s'il ne possédait qu'une partie des terres, du moins il les exploitait toutes; et, selon la raison, ce n'était pas trop que de lui donner un nombre de députés égal à celui des deux autres ordres.

L'assemblée des notables se déclara contre ce qu'on appelait le doublement du tiers. Un seul bureau, celui que présidait Monsieur, frère du roi, vota pour ce doublement. La cour alors, prenant, disait-elle, en considération l'avis de la minorité, l'opinion prononcée de plusieurs princes du sang, le voeu des trois ordres du Dauphiné, la demande des assemblées provinciales, l'exemple de plusieurs pays d'états, l'avis de divers publicistes, et le voeu exprimé par un grand nombre d'adresses, la cour ordonna que le nombre total des députés serait de mille au moins; qu'il serait formé en raison composée de la population et des contributions de chaque bailliage, et que le nombre particulier des députés du tiers-état serait égal à celui des deux premiers ordres réunis. (Arrêt du conseil du 27 décembre 1788.)

Cette déclaration excita un enthousiasme universel. Attribuée à Necker, elle accrut à son égard la faveur de la nation et la haine des grands. Cependant cette déclaration ne décidait rien quant au vote par tête ou par ordre, mais elle le renfermait implicitement; car il était inutile d'augmenter les voix si on ne devait pas les compter; et elle laissait au tiers-état le soin d'emporter de vive force ce qu'on lui refusait dans le moment. Elle donnait ainsi une idée de la faiblesse de la cour et de celle de Necker lui-même. Cette cour offrait un assemblage de volontés qui rendait tout résultat décisif impossible. Le roi était modéré, équitable, studieux, et se défiait trop de ses propres lumières; aimant le peuple, accueillant volontiers ses plaintes, il était cependant atteint quelquefois de terreurs paniques et superstitieuses, et croyait voir marcher, avec la liberté et la tolérance, l'anarchie et l'impiété. L'esprit philosophique, dans son premier essor, avait dû commettre des écarts, et un roi timide et religieux avait dû s'en épouvanter. Saisi à chaque instant de faiblesses, de terreurs, d'incertitudes, l'infortuné Louis XVI, résolu pour lui à tous les sacrifices, mais ne sachant pas les imposer aux autres, victime de sa facilité pour la cour, de sa condescendance pour la reine, expiait toutes les fautes qu'il n'avait pas commises, mais qui devenaient les siennes parce qu'il les laissait commettre. La reine, livrée aux plaisirs, exerçant autour d'elle l'empire de ses charmes, voulait que son époux fût tranquille, que le trésor fût rempli, que la cour et ses sujets l'adorassent. Tantôt elle était d'accord avec le roi pour opérer des réformes, quand le besoin en paraissait urgent; tantôt, au contraire, quand elle croyait l'autorité menacée, ses amis de cour dépouillés, elle arrêtait le roi, écartait les ministres populaires, et détruisait tout moyen et toute espérance de bien. Elle cédait surtout aux influences d'une partie de la noblesse qui vivait autour du trône et s'y nourrissait de grâces et d'abus. Cette noblesse de cour désirait sans doute, comme la reine elle-même, que le roi eût de quoi faire des prodigalités; et, par ce motif, elle était ennemie des parlemens quand ils refusaient les impôts, mais elle devenait leur alliée quand ils défendaient ses privilèges en refusant, sous de spécieux prétextes, la subvention territoriale. Au milieu de ces influences contraires, le roi, n'osant envisager en face les difficultés, juger les abus, les détruire d'autorité, cédait alternativement à la cour ou à l'opinion, et ne savait satisfaire ni l'une ni l'autre.