Les premières explications entre la députation de l'Empire et les ministres de l'Autriche furent amères. Les états de l'Empire se plaignaient, en effet, que l'Autriche contribuât à les dépouiller, en reconnaissant la ligne du Rhin à la république, et en livrant d'une manière perfide Mayence et la tête de pont de Manheim; ils se plaignaient que l'Autriche, après avoir entraîné l'Empire dans sa lutte, l'abandonnât, et livrât ses provinces pour avoir en échange des possessions en Italie. Les ministres de l'empereur répondaient qu'il avait été entraîné à la guerre pour les intérêts de l'Empire, et pour la défense des princes possessionnés en Alsace; qu'après avoir pris les armes dans leur intérêt, il avait fait des efforts extraordinaires pendant six années consécutives; qu'il s'était vu abandonné successivement par tous les états de la confédération; qu'il avait soutenu presque à lui seul le fardeau de la guerre; qu'il avait perdu dans cette lutte une partie de ses états, et notamment les riches provinces de la Belgique et de la Lombardie; et qu'il n'avait, après de tels efforts si chèrement payés, que de la reconnaissance à attendre, et point de plaintes à essuyer. La vérité était que l'empereur avait pris le prétexte des princes possessionnés en Alsace, pour faire la guerre; qu'il l'avait soutenue pour sa seule ambition; qu'il y avait entraîné la confédération germanique malgré elle, et que maintenant il la trahissait pour s'indemniser à ses dépens. Après de vives explications, qui n'aboutirent à rien, il fallut passer outre, et s'occuper de la base des négociations. Les Français voulaient la rive gauche du Rhin, et proposaient, pour indemniser les princes dépossédés de leurs états, le moyen des sécularisations. L'Autriche, qui, non contente d'avoir acquis la plus grande partie du territoire vénitien, voulait s'indemniser encore avec quelques évêchés, et qui d'ailleurs avait des conventions secrètes avec la France; la Prusse, qui était convenue avec la France de s'indemniser, sur la rive droite, du duché de Clèves qu'elle avait perdu sur la rive gauche; les princes dépossédés, qui aimaient mieux acquérir des états sur la rive droite, à l'abri du voisinage des Français, que de recouvrer leurs anciennes principautés; l'Autriche, la Prusse, les princes dépossédés, tous votaient également pour qu'on cédât la ligne du Rhin, et que les sécularisations fussent employées comme moyen d'indemnité. L'Empire pouvait donc difficilement se défendre contre un pareil concours de volontés. Cependant les pouvoirs donnés à la députation, faisant une condition expresse de l'intégrité de l'empire germanique, les plénipotentiaires français déclarèrent ces pouvoirs bornés et insuffisans, et en exigèrent d'autres. La députation s'en fit donner de nouveaux par la diète; mais, quoique ayant désormais la faculté de concéder la ligne du Rhin, et de renoncer à la rive gauche, elle persista néanmoins à la défendre. Elle donnait beaucoup de raisons, car les raisons ne manquent jamais. L'empire germanique, disait la députation, n'avait point été le premier à déclarer la guerre. Bien avant que la diète de Ratisbonne en eût fait la déclaration, Custine avait surpris Mayence et envahi la Franconie. Il n'avait donc fait que se défendre. La privation d'une partie de son territoire bouleversait sa constitution, et compromettait son existence, qui importait à toute l'Europe. Les provinces de la rive gauche, qu'on voulait lui enlever, étaient d'une modique importance pour un état devenu aussi vaste que la république française. La ligne du Rhin pouvait être remplacée par une autre ligne militaire, la Moselle par exemple. La république, enfin, renonçait pour de très misérables avantages, à la gloire si belle, si pure, et si utile pour elle, de la modération politique. En conséquence, la députation proposait d'abandonner tout ce que l'Empire avait possédé au-delà de la Moselle, et de prendre cette rivière pour limite. A ces raisons la France en avait d'excellentes à opposer. Sans doute, elle avait pris l'offensive, et commencé la guerre de fait; mais la guerre véritable, celle d'intention, de machinations, de préparatifs, avait été commencée par l'Empire. C'était à Trèves, à Coblentz, qu'avaient été recueillis et organisés les émigrés; c'étaient de là que devaient partir les phalanges chargées d'humilier, d'abrutir, de démembrer la France. La France, au lieu d'être vaincue, était victorieuse; elle en profitait, non pour rendre le mal qu'on avait voulu lui faire, mais pour s'indemniser de la guerre qu'on lui avait faite, en exigeant sa véritable limite naturelle, la limite du Rhin.
On disputait donc, car les concessions, même les plus inévitables, sont toujours contestées. Mais il était évident que la députation allait céder la rive gauche, et ne faisait cette résistance que pour obtenir de meilleures conditions sur d'autres points en litige. Tel était l'état des négociations de Rastadt, au mois de pluviôse an VI (février 1798).
Augereau, auquel le directoire avait donné, pour s'en débarrasser, le commandement de l'armée d'Allemagne, s'était entouré des jacobins les plus forcenés. Il ne pouvait que porter ombrage à l'Empire, qui redoutait surtout la contagion des nouveaux principes, et qui se plaignait d'écrits incendiaires répandus en Allemagne. Tant de têtes fermentaient en Europe, qu'il n'était pas nécessaire de supposer l'intervention française pour expliquer la circulation d'écrits révolutionnaires. Mais il importait au directoire de s'éviter toute plainte; d'ailleurs il était mécontent de la conduite turbulente d'Augereau; il lui ôta son commandement, et l'envoya à Perpignan, sous prétexte d'y réunir une armée, qui était destinée, disait-on, à agir contre le Portugal. Cette cour, à l'instigation de Pitt, n'avait pas ratifié le traité fait avec la république, et on menaçait d'aller frapper en elle une alliée de l'Angleterre. Du reste, ce n'était là qu'une vaine démonstration, et la commission donnée à Augereau était une disgrâce déguisée.
La France, outre les rapports directs qu'elle commençait à renouer avec les puissances de l'Europe, avait à diriger, comme nous l'avons dit, les républiques nouvelles. Elles étaient naturellement agitées de partis contraires. Le devoir de la France était de leur épargner les convulsions qui l'avaient déchirée elle-même. D'ailleurs, elle était appelée et payée pour cela. Elle avait des armées en Hollande, dans la Cisalpine et la Ligurie, entretenues aux frais de ces républiques. Si, pour ne point paraître attenter à leur indépendance, elle les livrait à elles-mêmes, il y avait danger de voir, ou une contre-révolution, ou un déchaînement de jacobinisme. Dans un cas, il y avait péril pour le système républicain; dans l'autre, pour le maintien de la paix générale. Les jacobins, devenus les maîtres en Hollande, étaient capables d'indisposer la Prusse et l'Allemagne; devenus les maîtres dans la Ligurie et la Cisalpine, ils étaient capables de bouleverser l'Italie, et de rappeler l'Autriche en lice. Il fallait donc modérer la marche de ces républiques; mais en la modérant, on s'exposait à un autre inconvénient. L'Europe se plaignait que la France eût fait, des Hollandais, des Cisalpins, des Génois, des sujets plutôt que des alliés, et lui reprochait de viser à une domination universelle. Il fallait donc choisir des agens qui eussent exactement la nuance d'opinion convenable au pays où ils devaient résider, et assez de tact pour faire sentir la main de la France, sans la laisser apercevoir. Il y avait, comme on le voit, des difficultés de toute espèce à vaincre, pour maintenir en présence, et y maintenir sans choc, les deux systèmes qui en Europe venaient d'être opposés l'un à l'autre. On les a vus en guerre pendant six ans. On va les voir pendant une année en négociation, et cette année va prouver mieux que la guerre encore, leur incompatibilité naturelle.
Nous avons déjà désigné les différens partis qui divisaient la Hollande. Le parti modéré et sage, qui voulait une constitution unitaire et tempérée, avait à combattre les orangistes, créatures du stathouder, les fédéralistes, partisans des anciennes divisions provinciales, aspirant à dominer dans leurs provinces, et à ne souffrir qu'un faible lien fédéral; enfin, les démocrates ou jacobins, voulant l'unité et la démocratie pure. Le directoire devait naturellement appuyer le premier parti, opposé aux trois autres, parce qu'il voulait, sans aucune des exagérations contraires, concilier l'ancien système fédératif avec une suffisante concentration du gouvernement. On a beaucoup accusé le directoire de vouloir partout la république une et indivisible, et on a fort mal raisonné en général sur son système à cet égard. La république une et indivisible, imaginée en 93, eût été toujours une pensée profonde, si elle n'avait été d'abord le fruit d'un instinct puissant. Un état aussi homogène, aussi bien fondu que la France, ne pouvait admettre le système fédéral. Un état aussi menacé que la France eût été perdu en l'admettant. Il ne convenait ni à sa configuration géographique, ni à sa situation politique. Sans doute, vouloir partout l'unité et l'indivisibilité au même degré qu'en France, eût été absurde; mais le directoire, placé à la tête d'un nouveau système, obligé de lui créer des alliés puissans, devait chercher à donner de la force et de la consistance à ses nouveaux alliés; et il n'y a ni force ni consistance sans un certain degré de concentration et d'unité. Telle était la pensée, ou pour mieux dire l'instinct, qui dirigeait, et devait diriger presque à leur insu les chefs de la république française.
La Hollande, avec son ancien système fédératif eût été réduite à une complète impuissance. Son assemblée nationale n'avait pu lui donner encore une constitution. Elle était astreinte à tous les règlemens des anciens états de Hollande; le fédéralisme y dominait; les partisans de l'unité et d'une constitution modérée demandaient l'abolition de ces règlemens et le prompt établissement d'une constitution. L'envoyé Noël était accusé de favoriser les fédéralistes. La France ne pouvait différer de prendre un parti: elle envoya Joubert commander l'armée de Hollande, Joubert, l'un des lieutenans de Bonaparte en Italie, célèbre depuis sa marché en Tyrol, modeste, désintéressé, brave, et patriote chaleureux. Elle remplaça Noël par Delacroix, l'ancien ministre des affaires étrangères; elle eût pu faire un meilleur choix. Le directoire manquait malheureusement de sujets pour la diplomatie. Il y avait beaucoup d'hommes instruits et distingués parmi les membres des assemblées actuelles ou passées; mais ces hommes n'avaient pas l'habitude des formes diplomatiques; ils avaient du dogmatisme et de la morgue; il était difficile d'en trouver qui conciliassent la fermeté des principes avec la souplesse des formes, ce qu'il aurait fallu cependant chez nos envoyés à l'étranger, pour qu'ils sussent à la fois faire respecter nos doctrines et ménager les préjugés de la vieille Europe. Delacroix, en arrivant en Hollande, assista à un festin donné par le comité diplomatique. Tous les ministres étrangers y étaient invités. Après avoir tenu en leur présence le langage le plus démagogique, Delacroix s'écria le verre à la main: Pourquoi n'y a-t-il pas un Batave qui ose poignarder le règlement sur l'autel de la patrie! On conçoit aisément l'effet que devaient produire sur les étrangers de pareilles boutades. Le règlement, en effet, fut bientôt poignardé. Quarante-trois députés avaient déjà protesté contre les opérations de l'assemblée nationale. Ils se réunirent le 3 pluviôse (22 janvier 1798) à l'hôtel de Harlem, et là, soutenus par nos troupes, ils procédèrent comme on avait fait à Paris, quatre mois auparavant, au 18 fructidor. Ils exclurent de l'assemblée nationale un certain nombre de députés suspects, en firent enfermer quelques-uns, cassèrent le règlement, et organisèrent l'assemblée en une espèce de convention. En peu de jours, une constitution à peu près semblable à celle de la France fut rédigée et mise en vigueur. Voulant imiter la convention, les nouveaux dirigeans composèrent le gouvernement des membres de l'assemblée actuelle, et se constituèrent eux-mêmes en directoire et corps législatif. Les hommes qui se présentent pour opérer ces sortes de mouvemens sont toujours les plus prononcés de leur parti. Il était à craindre que le nouveau gouvernement batave ne fût fort empreint de démocratie, et que, sous l'influence d'un ambassadeur comme Delacroix, il ne dépassât la ligne que le directoire français aurait voulu lui tracer. Cette espèce de 18 fructidor en Hollande ne manqua pas de faire dire à la diplomatie européenne, surtout à la diplomatie prussienne, que la France gouvernait la Hollande, et s'étendait de fait jusqu'au Texel.
La république ligurienne était dans une assez bonne voie, quoique secrètement travaillée, comme tous les nouveaux états, par deux partis également exagérés. Quant à la Cisalpine, elle était en proie aux passions les plus véhémentes. L'esprit de localité divisait les Cisalpins, qui appartenaient à d'anciens états successivement démembrés par Bonaparte. Outre l'esprit de localité, les agens de l'Autriche, les nobles, les prêtres et les démocrates emportés agitaient violemment la nouvelle république. Mais les démocrates étaient les plus dangereux, parce qu'ils avaient un puissant appui dans l'armée d'Italie, composée, comme on le sait, des plus chauds patriotes de France. Le directoire avait autant de peine à diriger l'esprit de ses armées en pays étranger, que celui de ses ministres, et avait, sous ce rapport, autant de difficultés à vaincre que sous tous les autres. Il n'avait pas encore de ministre auprès de la nouvelle république. C'était Berthier qui, en sa qualité de général en chef, représentait encore le gouvernement français. Il s'agissait de régler, par un traité d'alliance, les rapports de la nouvelle république avec la république mère. Ce traité fut rédigé à Paris, et envoyé à la ratification des conseils. Les deux républiques contractaient alliance offensive et défensive pour tous les cas; et en attendant que la Cisalpine eût un état militaire, la France lui accordait un secours de vingt-cinq mille hommes aux conditions suivantes. La Cisalpine devait donner le local pour le casernement, les magasins, les hôpitaux, et 10 millions par an pour l'entretien des vingt-cinq mille hommes. Dans le cas de guerre, elle devait fournir un subside extraordinaire. La France abandonnait à la Cisalpine une grande partie de l'artillerie prise à l'ennemi, afin d'armer ses places. Ces conditions n'avaient rien d'excessif; cependant beaucoup de députés cisalpins dans le conseil des anciens, mal disposés pour le régime républicain et pour la France, prétendirent que ce traité était trop onéreux, que l'on abusait de la dépendance dans laquelle le nouvel état était placé, et ils rejetèrent le traité. Il y avait là une malveillance évidente. Bonaparte, obligé de choisir lui-même les individus composant les conseils et le gouvernement, n'avait pu s'assurer de la nature de tous ses choix, et il devenait nécessaire de les modifier. Les conseils actuels, nommés militairement par Bonaparte, furent modifiés militairement par Berthier. Celui-ci éloigna quelques-uns des membres les plus obstinés, et fit présenter le traité, qui fut aussitôt accepté. Il était fâcheux que la France fût encore obligée de laisser voir sa main, car l'Autriche prétendit sur-le-champ que, malgré toutes les promesses faites à Campo-Formio, la Cisalpine n'était pas une république indépendante, et qu'elle était évidemment une province française. Elle fit des difficultés pour l'admission du ministre Marescalchi, accrédité auprès d'elle par la Cisalpine.
Le territoire formé par la France et les nouvelles républiques s'engrenait avec l'Europe, encore féodale, de la manière la plus dangereuse pour la paix des deux systèmes. La Suisse, toute féodale encore quoique républicaine, était englobée entre la France, la Savoie, devenue province française, et la Cisalpine. Le Piémont, avec lequel la France avait contracté une alliance, était enveloppé par la France, la Savoie, la Cisalpine et la Ligurie. La Cisalpine et la Ligurie enveloppaient le Parmesan et la Toscane, et pouvaient communiquer leur fièvre à Rome et à Naples. Le directoire avait recommandé à ses agens la plus grande réserve, et leur avait défendu de donner aucune espérance aux démocrates: Ginguéné en Piémont, Cacault en Toscane, Joseph Bonaparte à Rome, Trouvé à Naples, avaient ordre précis de témoigner les dispositions les plus amicales aux princes auprès desquels ils résidaient. Ils devaient assurer que les intentions du directoire n'étaient nullement de propager les principes révolutionnaires, qu'il se contenterait de maintenir le système républicain là où il était établi, mais qu'il ne ferait rien pour l'étendre chez les puissances qui se conduiraient loyalement avec la France. Les intentions du directoire étaient sincères et sages. Il souhaitait sans doute les progrès de la révolution; mais il ne devait pas les propager plus long-temps par les armes. Il fallait, si la révolution éclatait dans de nouveaux états, qu'on ne pût reprocher à la France une participation active. D'ailleurs l'Italie était remplie de princes, parens ou alliés des grandes puissances, auxquels on ne pouvait nuire sans s'exposer à de hautes hostilités. L'Autriche ne manquerait pas d'intervenir pour la Toscane, pour Naples et peut-être pour le Piémont; l'Espagne interviendrait certainement pour le prince de Parme. Il fallait donc s'attacher, si de nouveaux événemens venaient à éclater, à n'en pas avoir la responsabilité.
Telles étaient les instructions du directoire; mais on ne gouverne pas les passions, et surtout celle de la liberté. La France pouvait-elle empêcher que les démocrates français, liguriens et cisalpins, ne correspondissent avec les démocrates piémontais, toscans, romains et napolitains, ne leur soufflassent le feu de leurs opinions, de leurs encouragemens et de leurs espérances? Ils leur disaient que la politique empêchait le gouvernement français d'intervenir ostensiblement dans les révolutions qui se préparaient partout, mais qu'il les protégerait une fois faites; qu'il fallait avoir le courage de les essayer, et que sur-le-champ arriveraient des secours.
L'agitation régnait dans tous les états Italiens. On y multipliait les arrestations, et nos ministres accrédités se bornaient à réclamer quelquefois les individus injustement poursuivis. En Piémont, les arrestations étaient nombreuses; mais l'intercession de la France était souvent écoutée. En Toscane il régnait assez de modération. A Naples, il y avait une classe d'hommes qui partageait les opinions nouvelles; mais une cour aussi méchante qu'insensée luttait contre ces opinions par les fers et les supplices. Notre ambassadeur Trouvé était abreuvé d'humiliations. Il était séquestré comme un pestiféré. Défense était faite aux Napolitains de le voir. Il avait eu de la peine à se procurer un médecin. On jetait dans les cachots ceux qui étaient accusés d'avoir eu des communications avec la légation française, ou qui portaient les cheveux coupés et sans poudre. Les lettres de l'ambassadeur étaient saisies, décachetées, et gardées par la police napolitaine pendant dix ou douze jours. Des Français avaient été assassinés. Même quand Bonaparte était en Italie, il avait eu de la peine à contenir les fureurs de la cour de Naples, et maintenant qu'il n'y était plus, on juge de quoi elle devait être capable. Le gouvernement français avait assez de force pour la punir cruellement de ses fautes; mais pour ne pas troubler la paix générale, il avait recommandé à son ministre Trouvé de garder la plus grande mesure, de s'en tenir à des représentations, et de tâcher de la ramener à la raison.