Voici quels furent les moyens imaginés.
On s'était aperçu que la caisse d'amortissement avait très-avantageusement vendu les biens dont on lui avait confié l'aliénation à titre d'essai. Alors, au lieu de vendre pour elle les 70 millions, que la loi de ventôse an IX lui attribuait en vue de la dédommager des rentes créées à cette époque, et dont on lui devait le prix à raison de 10 millions par an, on lui avait livré ces biens eux-mêmes. Liquidation de l'arriéré. Quant aux cautionnements à lui rembourser, on était décidé à les payer dans la même valeur, c'est-à-dire en biens, sauf à elle à les aliéner avec les précautions nécessaires, qui lui avaient déjà si heureusement réussi. Cette même observation avait conduit Napoléon, qui était l'inventeur de cette liquidation, à trouver le moyen de combler les 60 millions de l'arriéré.
Napoléon retire aux grands corps de l'État les biens-fonds qu'il leur avait donnés, remplace ces biens par des rentes, et les fait vendre pour payer l'arriéré.
Il avait doté le Sénat, la Légion d'honneur, l'Instruction publique et certains établissements, avec le reste des domaines nationaux. Son intention, en agissant ainsi, avait été de les soustraire au gaspillage des mauvaises aliénations. Mais, d'une part, on venait de s'apercevoir que les aliénations pouvaient s'opérer d'une manière avantageuse en les confiant à la caisse d'amortissement; et, de l'autre, on avait retrouvé dans ce système de dotation le vice propre aux biens de main-morte, dont la condition est d'être mal exploités et de peu produire. Napoléon résolut de reprendre ces biens au Sénat et à la Légion d'honneur, et de leur en fournir l'équivalent, en créant 3 millions de rentes 5 pour cent, au capital de 60 millions. Si les rentes livrées au public étaient menacées d'une dépréciation immédiate, assignées comme dotations à des corps permanents qui ne les aliénaient pas, elles n'avaient aucun des inconvénients des emprunts, elles n'amenaient aucun avilissement des cours, et elles procuraient même un avantage aux établissements publics qui les recevaient, c'était, de leur assurer un revenu de 5, au lieu d'un revenu de 2 et demi, ou de 3 pour cent, que rapportaient les biens nationaux. Ces biens, transmis ensuite à la caisse d'amortissement, qui les aliénerait peu à peu, devaient procurer les 60 millions dont on avait besoin.
Il est vrai que ces 60 millions, il en fallait la valeur immédiatement pour solder les arriérés des exercices antérieurs. On imagina de créer des effets temporaires, rapportant 6 à 7 pour cent, suivant l'époque de leur remboursement, échéante terme fixe, payables à la caisse d'amortissement, à raison d'un million par mois, du 1er juillet 1806 au 1er juillet 1811, hypothéqués sur le capital de ladite caisse, qui aurait, avec ce qu'elle possédait déjà et ce qu'elle allait acquérir, environ 130 millions de biens nationaux, qui joignait enfin à cette fortune immobilière un crédit bien établi.
Ces effets portant un intérêt avantageux, mais point usuraire, et remboursables à des termes fixes et prochains, ne pouvaient pas tomber comme la rente, car leur échéance mensuelle et assurée pendant cinq ans devait tendre à les relever par la certitude de retrouver le capital tout entier, de mois en mois. C'est une combinaison qui depuis a réussi plusieurs fois, et qui était excellente.
Le procédé pour liquider l'arriéré consistait donc à reprendre les biens assignés aux grands corps, à leur donner des rentes en place, ce qui pour eux avait l'avantage d'une augmentation immédiate de revenu, à faire vendre ces biens par la caisse d'amortissement, ce qu'elle pouvait exécuter avec succès en cinq ans, à en réaliser d'avance la valeur, au moyen d'un effet à échéance fixe, qui ne pouvait être déprécié, grâce à un remboursement certain et peu éloigné, grâce enfin à un intérêt de 6 à 7 pour cent.
La seule difficulté, d'ailleurs peu sérieuse, de cette combinaison, c'est que la somme des rentes composant la dette publique allait monter à 51 millions au lieu de 50, comme le prescrivaient les lois antérieures. Mais l'infraction était peu importante, et on satisfaisait à la loi en établissant un amortissement plus rapide pour ce million d'excédant.
Manière de pourvoir aux budgets futurs, dans la double hypothèse de la paix et de la guerre.
Restait à pourvoir aux budgets futurs, en créant des ressources suffisantes, soit pour la paix, soit pour la guerre. Napoléon fit au Corps législatif, et à l'Europe, une déclaration hardie et en même temps très-sage, au point de vue financier. Déclaration hardie au Corps législatif, relativement aux besoins de l'état de paix et de l'état de guerre. Il voulait la paix, car, disait-il fièrement, il avait épuisé la gloire militaire; il voulait la paix, car il l'avait donnée à l'Autriche. Il était prêt en ce moment à la conclure avec la Russie, et il était occupé à la négocier avec l'Angleterre. Mais les puissances avaient pris l'habitude de considérer les traités comme des trêves, qu'elles pouvaient rompre au premier signal parti de Londres. Il fallait, jusqu'à ce qu'on les eût amenées à respecter leurs engagements, et à se résigner à la grandeur de la France, il fallait être prêt à supporter les charges de la guerre aussi longtemps qu'elle serait nécessaire. La Grande-Bretagne prétendait suffire à la guerre par des emprunts: libre à elle, tant que cette ressource se conserverait en ses mains. La France devait y pourvoir autrement, avec les moyens qui lui étaient propres, c'est-à-dire avec l'impôt, ressource bien autrement durable, et ne laissant aucune charge après elle. En conséquence, il déclarait qu'il fallait 600 millions pour la paix, 500 millions pour la guerre (720 et 800 avec les frais de perception). Le budget de l'année la plus paisible du gouvernement actuel, celle de 1802, avait pu se renfermer dans une dépense de 500 millions. Mais depuis 1802, l'augmentation de la dette, le développement donné aux travaux d'utilité publique, la dotation du clergé qui était la suite du concordat, le rétablissement de la monarchie qui avait entraîné la création d'une liste civile, portaient à 600 millions les dépenses fixes de l'état de paix. Les ressources ordinaires s'élevaient fort au delà de cette somme. Quant aux dépenses de l'état de guerre, qu'on était résolu à soutenir aussi longtemps qu'il le faudrait, elles faisaient monter le budget à 700 millions. À ce taux on pourrait consacrer par an 130 millions à la marine, environ 300 millions à la guerre, avoir 50 vaisseaux armés et 450,000 hommes toujours prêts à marcher. La France, sur ce pied, était en mesure de faire face à tous les dangers. Or, elle pouvait, sans abuser d'elle-même, s'imposer cette charge, car ses revenus ordinaires, procuraient déjà plus de 600 millions. Le royaume d'Italie en fournissait environ 30 pour l'armée française qui veillait à sa sûreté, et il était facile d'obtenir 60 à 70 millions de plus par les impôts ordinaires.