M. Benjamin Constant accepte la mission qui lui est donnée. M. Benjamin Constant était l'homme du temps qui, outre son talent d'écrire, clair, piquant, incisif, possédait le mieux la théorie de la monarchie constitutionnelle. Il ne lui manquait que d'avoir appris par l'expérience où résident les points essentiels de ce mécanisme, et bien qu'il fût plus près de les connaître qu'aucun de ses contemporains, il ne savait pas encore avec la dernière précision à quoi il fallait tenir essentiellement, et en quoi il était permis de se montrer facile. Mais il n'avait dans l'esprit aucune des erreurs régnantes, et ayant été le publiciste employé par le parti libéral contre la première Restauration, il avait un crédit, comme rédacteur de constitution, dont nul autre en France n'aurait pu se prévaloir.
Ses idées étant arrêtées, son travail ne pouvait être bien long, du moins sous le rapport de la conception, et il revint bientôt auprès de Napoléon. Fréquentes entrevues avec Napoléon, et accord complet avec lui. Il le trouva aussi naturel, mais plus accueillant encore, le rapprochement entre ces deux hommes devenant à chaque entrevue non pas plus facile, mais plus séant. Cette fois l'entretien roula sur les détails de la constitution future, et sur aucun point il ne se révéla de désaccord entre les deux interlocuteurs. Facilité à concéder la liberté de la presse. Napoléon admit sans contestation que la presse quotidienne devait être exempte de toute censure préalable, et relever dans ses écarts des tribunaux seuls. C'était accorder d'un coup les points les plus contestés en cette matière. Sur ce sujet Napoléon était, avons-nous dit, pleinement converti par son expérience antérieure. Quant aux deux Chambres, à l'obligation pour les ministres de s'y rendre, d'y justifier leurs actes, M. Benjamin Constant ne rencontra pas plus de difficulté de la part de Napoléon, ce qui était accepter le partage du gouvernement avec elles, et plus que le partage, car si dans ce système le monarque se réserve l'action il laisse aux Chambres la direction, et ce n'est là du reste qu'obéir à la nécessité des choses. En effet on veut en vain gouverner en dehors des vrais sentiments d'une nation, en dehors de ses idées dominantes: si on l'essaye quelques jours, on est bientôt forcé d'y renoncer. Le mieux dès lors est de subir de bonne grâce ce qu'on ne peut empêcher, et d'accepter le moyen le plus direct d'introduire la pensée de la nation dans le gouvernement, ce qui revient à faire dépendre les ministres du vote des Chambres dans tous leurs actes.
Attributions des Chambres. Napoléon concéda en outre que les Chambres amenderaient les lois à leur gré, sauf le droit pour le gouvernement de ne pas sanctionner les lois ainsi amendées; qu'elles pourraient non pas supplier, comme dans la Charte de Louis XVIII, mais inviter le gouvernement à présenter certaines lois désirées par l'opinion publique, et en indiquer les dispositions, à condition toutefois que l'invitation ne serait présentée à l'Empereur que lorsque les deux Chambres seraient d'accord. La Chambre des députés dut avoir le privilége d'être saisie la première des propositions d'impôt; la Chambre des pairs dut avoir le privilége de la haute juridiction d'État sur les ministres, sur les chefs militaires, sur tous les hommes revêtus d'un grand pouvoir. C'était donc la monarchie constitutionnelle tout entière, et sans une seule réserve. Restait la composition des Chambres.
Leur composition. Pour la Chambre des députés, la moindre en dignité, la plus forte en influence, Napoléon admit sans contestation l'élection directe. Si on avait eu le temps, on aurait pu rédiger une loi électorale, qui eût indiqué tout de suite la catégorie de citoyens investie du droit de nommer les députés. La matière était nouvelle et grave, et il était difficile, dans l'état des connaissances acquises, de se fixer sur les questions qu'elle soulèverait. On imagina de se servir du système existant en y apportant quelques modifications. C'était le système de Sieyès, lequel consistait à faire désigner par l'universalité des citoyens environ cent mille électeurs à vie, répartis en deux classes de colléges, colléges d'arrondissement, colléges de département. Il avait l'avantage apparent d'associer tous les citoyens à l'élection, mais le vice profond, inhérent au suffrage universel, d'être illusoire, car ce qu'il y a de sérieux dans l'intervention du pays, est d'appeler à voter non pas la totalité des citoyens, mais la portion réellement éclairée et capable d'avoir un avis. Cependant les cent mille électeurs alors inscrits sur les listes offraient un échantillon de la nation suffisant pour avoir sa vraie pensée. On renonça à la combinaison subtile de faire présenter des candidats par les colléges d'arrondissement aux colléges de département, et par les colléges de département au Sénat, ce qui n'était qu'une manière de faire expirer la véritable opinion du pays, non pas précisément entre deux guichets, mais entre deux scrutins. Napoléon concéda que les colléges d'arrondissement nommeraient directement 300 députés, et les colléges de département à peu près autant, et toujours directement, ce qui devait procurer une assemblée presque égale en nombre à la Chambre des communes d'Angleterre. M. Benjamin Constant accepta ces bases, lesquelles constituaient une immense amélioration, car même sous la Charte de 1814 on n'avait eu que l'ancien Corps législatif, qui était nommé par le Sénat sur des listes de candidats dressées par les colléges électoraux. Napoléon admit ce que l'expérience a consacré depuis comme seule combinaison raisonnable, le renouvellement intégral de la seconde Chambre tous les cinq ans.
Constitution de la Chambre haute. Quant à la composition de la première Chambre, il y eut plus de difficulté entre Napoléon et M. Benjamin Constant, non que l'un voulût concéder moins, et l'autre obtenir plus, mais parce que le sujet lui-même soulevait les doutes les plus graves.
M. Benjamin Constant incline vers l'hérédité; Napoléon en est d'avis, mais craint l'effet qu'elle produira sur les esprits. M. Benjamin Constant, sans être absolument fixé, inclinait vers une pairie héréditaire. Il regardait cette institution comme celle qui, dans la composition d'une Chambre haute, offrait le plus heureux mélange de gravité et d'indépendance d'esprit. Napoléon, en étant de cet avis plus que M. Benjamin Constant lui-même, répugnait cependant à introduire l'hérédité dans la nouvelle constitution. Avec son langage si net et si heureusement figuré, Il faut, disait-il, une aristocratie, et il la faut surtout dans un État libre, où la démocratie a toujours une influence prépondérante. Un gouvernement qui essaye de se mouvoir dans un seul élément, est comme un ballon dans les airs, inévitablement emporté dans la direction où soufflent les vents. Au contraire, celui qui est placé entre deux éléments, et peut se servir de l'un ou de l'autre à son gré, n'est point asservi. Il est comme un vaisseau qui est porté sur les flots, et qui n'use des vents que pour marcher. Le vent le pousse, mais ne le domine pas.—On ne pouvait rendre sous une forme plus ingénieuse une pensée plus profonde. Mais tout en pensant de la sorte, Napoléon craignait, dans l'état des choses, de ne pouvoir se servir utilement de ce qu'il y avait d'aristocratie en France.—L'ancienne noblesse est contre moi, disait-il, et la nouvelle est bien nouvelle. Tout cela ne ressemble pas à l'aristocratie anglaise, née avec la constitution anglaise, ayant contribué à la donner au pays, et n'ayant pas cessé de la pratiquer... D'ailleurs, ajoutait-il, nous avons un peuple plein de préventions contre la noblesse héréditaire. Ce qui l'anime le plus en ce moment, ce qui le fait courir au-devant de moi, c'est la haine des nobles et des prêtres, et si vous lui présentez la pairie héréditaire vous lui ferez jeter les hauts cris, sans être bien assuré d'avoir créé une véritable aristocratie avec une Chambre des pairs qui pour assez longtemps sera composée de chambellans et de généraux...—
Ajournement de la question. En présence de ces motifs divers Napoléon était profondément perplexe, car si l'hérédité de la pairie était conforme à ses convictions, il en craignait l'effet sur l'esprit ombrageux des libéraux français.
Difficulté relative à l'abolition de la confiscation. Quant aux garanties générales, telles que l'inamovibilité de la magistrature, la liberté individuelle, la liberté des cultes, etc., il les admettait sans contestation, et se bornait à demander une rédaction claire, précise, ne prêtant point à l'équivoque. Il n'y eut qu'une de ces garanties qu'il contesta, et même avec beaucoup de vivacité, ce fut l'abolition de la confiscation. Motifs de Napoléon pour vouloir qu'on ne mentionne pas l'abolition de la confiscation. Il ne voulait pas, bien entendu, stipuler le contraire; il désirait le silence.—Je ne songe, dit-il, à prendre le bien de personne, et ne veux en rien imiter la Convention nationale. Mais on me prépare une nouvelle émigration. Si la guerre se prolonge vous allez avoir un soulèvement en Vendée. Qu'elle se prolonge ou non, vous aurez des rassemblements sur nos frontières comme ceux de Coblentz. Déjà il s'en forme un à Gand, où figurent des hommes que j'ai comblés d'honneurs et de richesses. Ce rassemblement grandira tous les jours, et si je n'ai pas terminé la lutte en trois mois, il s'organisera là un gouvernement dont les ordres seront par certaines classes de Français mieux obéis que les miens. Ne croyez pas que je veuille faire tomber la tête ou prendre la fortune de qui que ce soit. Mais je ne puis rester désarmé, et si je n'ai pas dans les mains des moyens d'intimidation, je ne saurai comment me défendre contre ce gouvernement extérieur, reconnu et obéi au dedans. Actuellement j'ai à Besançon, j'ai à Marseille d'anciens préfets de Louis XVIII qui donnent des ordres secrets. Je vais les expulser, mais ils se tiendront à la frontière, et feront là autant de mal qu'à l'intérieur même. Il faut que je puisse contenir les ennemis résolus, et ramener les irrésolus. Soyez sûr qu'avec la faculté de séquestrer les biens, sans les confisquer, j'agirai même sur Talleyrand. Du reste, à la paix, je rétablirai cette garantie qui est indispensable, je le reconnais; jusque-là je désire qu'on s'abstienne d'en parler.—
Prétextes que les royalistes fournissaient à Napoléon pour soutenir son thème. Cette mauvaise disposition fut la seule que Napoléon laissa percer dans le travail de la nouvelle constitution, mais il se montra obstinément attaché à ce qu'il demandait. Il avait tort sans doute de vouloir se réserver une portion quelconque de pouvoir arbitraire, car quelques moyens d'intimidation de plus ou de moins ne pouvaient ni le sauver ni le perdre, et c'était uniquement sur le champ de bataille que son sort devait se décider. Mais il faut reconnaître, pour être entièrement vrai, que les royalistes se conduisaient de manière à excuser la mauvaise pensée de Napoléon. D'abord épouvantés, ils s'étaient tenus paisibles: rassurés bientôt en voyant la liberté laissée à tous les partis de parler, d'écrire, de se mouvoir, ils en profitaient largement, allaient, venaient publiquement de Paris dans la Vendée, de Paris à Gand, préparant évidemment la guerre civile en Vendée, et des mouvements royalistes au sein de la capitale. Pour le moment il n'y avait pas à s'en inquiéter, mais si l'ennemi arrivait sous les murs de Paris, le danger pouvait devenir sérieux, et on comprend, tout en désapprouvant Napoléon, qu'un homme d'action, habitué à ne pas s'arrêter devant les obstacles, placé en outre dans un temps bien voisin encore des doctrines révolutionnaires, demandât des moyens d'intimidation sans même vouloir en user.
Ajournement de cette difficulté. Question grave au sujet du titre à donner à la nouvelle Constitution. M. Benjamin Constant ajourna cette contestation, bien résolu d'ailleurs à y revenir. Il y avait une dernière question, toute de forme, et sur laquelle Napoléon paraissait encore plus irrévocablement fixé, s'il était possible, c'était le titre et le mode de présentation du nouvel acte constitutionnel. Il voulait octroyer cette nouvelle Charte comme Louis XVIII avait octroyé la sienne, mais en sauvant les apparences, et en cette matière les apparences sont beaucoup, car elles emportent la reconnaissance ou la négation du droit.—J'ai reconnu, disait-il, la souveraineté nationale, et ce n'est pas une grande faveur que je lui ai faite, car en réalité la nation est souveraine, et il n'y a de souverain durable que celui dont elle veut. Ainsi je ne prétends pas, à l'exemple de Louis XVIII, me présenter comme tirant de mon droit seul la constitution que je vais donner à la France; mais si je ne prétends pas la tirer de mon droit, je veux la tirer de mon bon sens, la faire la meilleure possible, et à cet égard vous et moi nous valons mieux qu'une assemblée qui n'en finirait pas, et qui bouleverserait peut-être le pays sans aboutir à aucun résultat. Idées sur l'origine des constitutions. L'œuvre une fois terminée, et le mieux que nous pourrons, je l'offrirai à l'acceptation nationale, suivant le mode adopté pour les anciennes constitutions impériales, celui de l'inscription des votes sur des registres ouverts dans les mairies. On dira que ce mode est illusoire; j'en conviens. Il n'est pas plus illusoire cependant que la convocation d'assemblées primaires, qui offrirait un mode plus compliqué mais pas beaucoup plus sérieux. En ce genre, l'essentiel est de faire bien, et quant à la forme, pourvu qu'elle n'emporte pas la négation du fond, la plus simple est celle qu'il faut préférer. La véritable acceptation du peuple c'est la durée, qui est son assentiment éclairé, donné par lui après l'expérience faite d'une constitution.—