M. Benjamin Constant aurait voulu que la nouvelle Constitution ne se rattachât point à l'ancien Empire. M. Benjamin Constant n'était nullement disposé à contester ces idées, car il était d'avis lui aussi d'éviter, soit une assemblée constituante qui aurait travaillé une année sans rien produire, soit des assemblées primaires qui auraient pu amener une confusion désastreuse, et d'employer la forme d'acceptation la plus abrégée, pourvu qu'elle emportât la reconnaissance expresse de la souveraineté nationale. Toutefois il aurait souhaité que la nouvelle constitution se distinguât des anciennes constitutions impériales non-seulement par le fond (c'était accordé), mais par la forme; qu'elle s'en distinguât surtout par le titre, afin d'inspirer confiance, et de ne pas l'exposer à être confondue avec les anciens sénatus-consultes, qui, une fois sortis du cerveau de Napoléon, étaient aussitôt convertis en lois fondamentales de l'État par la servilité du Sénat. En conséquence il disait que sans être dupe des hypocrisies de forme, il fallait, par un moyen ou par un autre, conjurer la défiance générale, et pour cela donner à la constitution actuelle un caractère nouveau, et qui la distinguât tout à fait des précédentes.— Napoléon veut au contraire rattacher le présent au passé. Non, non, répondait Napoléon, on veut m'ôter mon passé, faire de moi ce que je ne suis pas, un autre homme, effacer ainsi quinze ans de règne, effacer ma gloire, effacer celle de la France, comme si tout était mauvais dans ce premier règne!... Je n'y consentirai pas. Je puis bien céder à l'expérience, et surtout aux circonstances qui n'admettent plus la dictature dont j'ai joui, mais je n'entends pas me laisser humilier. D'ailleurs, croyez-moi, la France veut son vieil empereur, un peu changé sans doute, mais lui et pas un autre...—

Sur ce point Napoléon se montra inébranlable, car il voyait dans une forme absolument nouvelle une intention de l'humilier en lui imposant le désaveu de tout son passé. Il fallut donc considérer la constitution à laquelle on travaillait comme une simple modification des anciennes, et nullement comme un ordre de choses entièrement distinct du précédent. En cela Napoléon était pour ce qu'il appelait sa gloire, aussi opiniâtre et aussi susceptible que Louis XVIII pour ce qu'il appelait son droit. C'était une faute grave, car la constitution de 1815 était totalement différente de celles de 1802 et de 1804; et tandis qu'en général on veut paraître donner plus qu'on ne donne, il s'exposait cette fois à paraître donner moins qu'il ne donnait en réalité: calcul détestable, et triste fruit de l'orgueil! Il eût mieux valu cent fois, dans l'état des esprits, promettre plus qu'on ne faisait, que de faire plus qu'on ne promettait.

La nouvelle Constitution intitulée Acte additionnel aux constitutions de l'Empire. De cette contestation il résulta le nouveau titre, si malheureusement célèbre, d'Acte additionnel aux constitutions de l'Empire, titre qui devait tendre à persuader au public qu'on n'apportait qu'une modification, tandis qu'en réalité on apportait un changement radical à l'ancien état de choses. M. Constant enchanté d'avoir obtenu le fond céda sur la forme, à laquelle il avait lui-même le tort, naturel à un esprit philosophique, de ne pas attacher assez d'importance. Il prit la plume et rédigea en termes simples, clairs, élégants, la constitution la meilleure et la mieux écrite qui ait été accordée à la France dans la longue série de ses révolutions. Il vit, revit l'Empereur, et se mit d'accord avec lui sur tous les points, même sur celui de la pairie héréditaire. L'hérédité de la pairie définitivement adoptée. Quant à ce dernier, Napoléon après avoir résisté par les motifs que nous avons exposés, après avoir répété qu'on courait risque de frapper la nouvelle œuvre d'une impopularité fâcheuse en y introduisant l'hérédité, parut se raviser cependant à l'égard d'une raison qui l'avait fort préoccupé, c'était la difficulté d'utiliser l'aristocratie dans l'état présent de la France. Il dit qu'après deux ou trois batailles gagnées, s'il les gagnait, après la paix conclue, s'il parvenait à la conclure, l'ancienne noblesse reviendrait probablement à lui comme elle l'avait déjà fait, et que la pairie héréditaire serait pour elle un appât beaucoup plus puissant que le Sénat; qu'il aurait donc ainsi le moyen de la rallier, et que les deux noblesses, ancienne et nouvelle, fondues l'une avec l'autre, finiraient peut-être par composer un corps aristocratique assez imposant. Il se rendit donc sur l'hérédité de la pairie, mais persista obstinément à garder le silence sur l'article de la confiscation.

L'Acte additionnel envoyé au Conseil d'État, et M. Benjamin Constant nommé membre de ce conseil pour y défendre son œuvre. La nouvelle constitution avait été assez promptement terminée, une seule question divisant ses auteurs, et la plume du rédacteur étant fort exercée: mais il fallait la faire sortir de ce mystère, et lui donner l'appui d'une autorité considérable. On s'en entretenait déjà dans le public, on parlait des conférences secrètes dont elle était l'objet, et la jalousie n'avait pas manqué de naître, soit au sein du Conseil d'État, soit chez certains révolutionnaires qui avaient mis la main à nos diverses constitutions, et qui se voyaient avec peine frustrés de toute participation à celle-ci. Examen du nouvel acte constitutionnel par le Conseil d'État. Il était temps de la soumettre au Conseil d'État, et pour que M. Benjamin Constant pût soutenir son œuvre[11], il fallait qu'il eût droit de siéger dans ce conseil. Il y avait là un prétexte fort naturel de le nommer conseiller d'État, et Napoléon par une voie simple et adroitement choisie, eut la satisfaction de conquérir son ennemi naguère le plus violent, tandis que cet ennemi eut de son côté la satisfaction d'être conquis d'une manière plausible et presque avouable. Aujourd'hui on est beaucoup plus étonné qu'on ne le fut alors de ce brusque ralliement. On avait assisté à de si étranges revirements en 1814, les mœurs politiques étaient si peu formées, qu'on le remarqua sans en être cependant ni très-surpris, ni très-indigné. M. Benjamin Constant fut donc nommé conseiller d'État, afin de pouvoir travailler officiellement à la Constitution. Quelques personnages tels que le prince Cambacérès, MM. Regnaud de Saint-Jean d'Angély, Boulay de la Meurthe et les présidents des diverses sections du Conseil d'État, furent appelés à l'Élysée pour prendre part à des conférences préalables, et il s'y éleva peu d'objections contre le nouveau travail, qui, sauf le titre, sauf le silence gardé sur la confiscation, ne pouvait en soulever de sérieuses. Cependant on fit quelques remaniements de rédaction, et on inséra un article nouveau, assez inutile, mais répondant à toutes les passions du temps. En effet pour les bonapartistes la dynastie, pour les acquéreurs de biens nationaux les ventes dites nationales, pour les paysans l'abolition des dîmes et des droits féodaux, pour les révolutionnaires de diverses nuances la condamnation irrévocable de l'ancien régime, étaient des objets sacrés passant avant tous les autres. Article général ajouté. On inséra donc un article final portant le numéro 67, lequel disait que le peuple français, en déléguant ses pouvoirs aux autorités instituées par la nouvelle constitution, ne leur conférait cependant pas le droit de proposer le rétablissement des Bourbons (la dynastie impériale fût-elle éteinte), le droit de rétablir l'ancienne noblesse féodale, les priviléges seigneuriaux, les dîmes, les priviléges de culte, le droit surtout de porter atteinte à l'irrévocabilité de la vente des biens nationaux, et interdisait formellement à quelque individu que ce fût toute proposition de ce genre. Cet article avait une seule valeur, c'était de ranger les objets essentiels dans une catégorie à part, et de leur donner une espèce de caractère sacré, tant que la Constitution, il est vrai, resterait sacrée elle-même.

Le nouvel acte fut ensuite porté au Conseil d'État. On ne fit presque aucune objection en séance générale; mais dans les conversations particulières qui s'établirent, on critiqua le titre d'Acte additionnel aux constitutions de l'Empire, qui le distinguait trop peu des constitutions passées, et le laissait exposé à ces faciles changements qui s'opéraient jadis au moyen d'un sénatus-consulte toujours adopté par le Sénat à la presque unanimité, et toujours sanctionné dans les mairies par quelques millions de oui contre quelques milliers de non. Tout le monde aussi releva le silence gardé sur la confiscation, et en parut alarmé. La remarque fort simple que la Charte de 1814 prononçait l'abolition de la confiscation, et qu'on serait justement scandalisé de ne pas la retrouver dans l'Acte additionnel, cette remarque fut faite universellement, même en séance générale, et on pressa vivement les présidents de section, en particulier M. Benjamin Constant, d'insister auprès de l'Empereur pour qu'il consentît à remplir une lacune si regrettable, et destinée à être si mal interprétée.

Dernière conférence, où la confiscation donne lieu à une scène fort vive. Le 21 avril au soir il y eut une dernière conférence à l'Élysée, et la rédaction fut définitivement arrêtée. Le mandat donné aux divers collaborateurs du nouvel acte constitutionnel fut fidèlement exécuté, et on supplia Napoléon de combler la lacune relative à la confiscation. On fit naturellement valoir auprès de lui l'article de la Charte de 1814 qui abolissait cette peine barbare. Napoléon répondit que cet article n'était de la part des Bourbons qu'une véritable hypocrisie. Leur empressement à supprimer nominalement la confiscation n'avait eu, disait-il, d'autre cause que l'intention de flétrir l'origine des biens nationaux, confisqués sur les nobles et les prêtres. Mais leur respect pour la propriété était feint, car ils n'avaient rien négligé pour dépouiller les nouveaux acquéreurs de leurs biens, directement ou indirectement. Il ne fallait donc pas se laisser prendre à de faux semblants, et être dupes d'une disposition menteuse. Quant à lui, il ne voulait en réalité prendre le bien de personne, mais on lui ôterait en insistant le seul moyen qu'il eût d'intimider le nouveau Coblentz.— Paroles de Napoléon. Pourtant, comme sans nier ce qu'il disait des Bourbons, on persistait à soutenir le principe de la propriété, qui en lui-même était sacré, et qu'il était peu séant de méconnaître dans un moment où l'on se piquait de proclamer les droits des citoyens, jusque-là méconnus ou incomplétement reconnus, Napoléon se leva les yeux enflammés, le geste menaçant, et parcourant d'un pas rapide la pièce où l'on discutait, il dit qu'on l'entraînait dans une voie qui n'était pas la sienne; qu'on donnait ainsi un dangereux essor aux plus mauvaises doctrines du jour, qu'on les encourageait, qu'on les excitait; que l'opinion se gâtait d'heure en heure, et devenait détestable; que la France, la vraie France, cherchait le vieux bras de l'Empereur, et ne le trouvait plus; qu'on allait le livrer désarmé à toutes les factions; que le peuple et l'armée abhorraient les émigrés, lui en voudraient de son indulgence envers eux, et ne lui pardonneraient pas de leur laisser des richesses qui allaient servir à solder la guerre étrangère; que si du reste le moyen sortait un peu de la mansuétude du régime libéral, il fallait le concéder aux circonstances; qu'on voulait faire de lui un ange, qu'il n'en était pas un, et qu'il fallait le prendre tel quel, c'est-à-dire pour un homme qui n'avait pas l'habitude de se laisser attaquer impunément...— L'abolition de la confiscation n'est pas mentionnée. Après cette sortie, laquelle n'était que la répétition de ce qu'on entendait dire tous les jours à certains hommes effrayés du prétendu mouvement révolutionnaire, Napoléon se calma, mais sans avoir permis d'insérer l'article relatif à l'abolition de la confiscation, et en promettant solennellement de rétablir cet article après la paix, comme font tous les pouvoirs qui s'engagent à renoncer à l'arbitraire l'urgence passée, c'est-à-dire lorsque le mal est irréparable pour leurs victimes et pour eux-mêmes.

On se rendit devant la colère de Napoléon, et M. Benjamin Constant comme les autres, car il était impatient de voir au Moniteur une œuvre dont il était fier, et dont il aurait pu justement s'enorgueillir sans cette omission.

Insertion au Moniteur, le 23 avril, de l'Acte additionnel. Le dimanche 23 avril le Moniteur publia la nouvelle constitution, sous le titre d'Acte additionnel aux constitutions de l'Empire. Le préambule était fort adroit. Préambule de l'Acte additionnel. Il rappelait qu'à diverses époques l'Empereur, en profitant de l'expérience acquise, avait modifié les constitutions précédentes, notamment en l'an VIII, en l'an X, en l'an XII, mais toujours en renvoyant ces modifications au consentement du peuple; que tout occupé alors d'établir un vaste système fédératif en Europe (Napoléon appelait ainsi son projet de monarchie universelle), il avait été obligé d'ajourner certaines dispositions nécessaires à la liberté des citoyens; qu'amené aujourd'hui à renoncer à ce vaste système fédératif, et à se vouer exclusivement au bonheur de la France, il avait résolu de modifier les constitutions impériales, en conservant du passé ce qu'il avait de bon, mais en empruntant aux lumières du temps présent ce qui était propre à consacrer les droits des citoyens, en donnant au système représentatif toute son extension, en combinant en un mot le plus haut point de liberté politique avec la force nécessaire pour faire respecter par l'étranger l'indépendance du peuple français et la dignité de la couronne.

Dispositions principales. D'après le dispositif l'Empereur était chargé du pouvoir exécutif, et exerçait le pouvoir législatif en concurrence avec deux Chambres. De ces deux Chambres l'une, celle des pairs, était héréditaire, et à la nomination de l'Empereur, sans limite quant au nombre de ses membres; l'autre, celle des représentants, était élective, renouvelable en entier tous les cinq ans, et formée de 629 membres, élus directement par les deux séries de colléges de département et d'arrondissement. Toutefois, le commerce devait avoir 23 représentants spéciaux choisis d'après un mode particulier. La Chambre des représentants nommait son président, sauf l'approbation de l'Empereur. La Chambre des pairs avait le privilége de la haute juridiction d'État sur les ministres, les chefs militaires, etc.; la Chambre des représentants avait l'initiative, la priorité des résolutions en matière de finances et de levées d'hommes. Le budget devait être voté tous les ans. Les Chambres pouvaient amender les lois, elles pouvaient même en proposer en vertu de leur propre initiative, et celles-ci étaient envoyées à l'Empereur si elles avaient réuni le vote favorable des deux branches de la législature. Les ministres pouvaient être membres de l'une ou de l'autre Chambre, avaient la faculté de s'y présenter s'ils ne l'étaient pas, et étaient tenus de s'y rendre pour fournir sur leurs actes toutes les explications qu'elles demanderaient. Ils étaient responsables, et, en cas de mise en accusation, ils étaient accusés par la Chambre des représentants, et jugés par la Chambre des pairs. L'Empereur avait le droit de dissoudre la Chambre des représentants, à la condition d'en réunir une nouvelle dans six mois au plus tard. La magistrature était inamovible; les tribunaux militaires n'avaient de juridiction que sur les délits militaires; les Français étaient libres de leur personne, ne devaient être ni détenus ni exilés arbitrairement, et ne relevaient que de leurs juges naturels. L'état de siége ne pouvait être établi qu'en cas d'invasion de l'ennemi, ou de troubles civils. Dans ce dernier cas il ne pouvait être établi que par une loi, ou en l'absence des Chambres par un décret, qui devait être converti en loi le plus tôt possible. Tout Français avait le droit d'imprimer son opinion sans aucune censure préalable, à charge d'en répondre devant la justice, comprenant toujours le jury pour les délits de la presse. Le droit de pétition individuelle était garanti. Les cultes étaient déclarés égaux et libres. Enfin la dynastie, les biens nationaux, l'abrogation de la dîme et des anciens priviléges, étaient, comme on l'a vu, placés sous une garantie spéciale, puisqu'il était défendu aux membres des deux Chambres de faire aucune proposition qui fût de nature à y porter atteinte.

Forme de l'acceptation. Les dispositions des sénatus-consultes antérieurs, contraires au nouvel acte, étaient annulées. Les autres étaient maintenues. Le présent Acte additionnel devait être envoyé à l'acceptation du peuple français qui serait admis au chef-lieu des mairies, chez les juges de paix, notaires, etc., à voter par oui ou non sur des registres ouverts à cet effet. Le recensement des votes devait être fait dans l'assemblée du Champ de Mai, composée de tous les membres des colléges électoraux qui voudraient se rendre à Paris.